Auditoría de costes estimados y precios de las ofertas

#47

Introducción

El objetivo de este «post» es ofrecer una somera entrada de la guía para la evaluación de los costes estimados y el beneficio que componen el precio de la oferta económica propuesta por un contratista en relación con el procedimiento de adjudicación del contrato. La auditoría de costes estimados y precios de las ofertas (en adelante auditoría de ofertas) se aplica en la auditoría de contratos en relación con las ofertas del precio sometidas por los contratistas en:  

(1) procedimientos abiertos y restringidos de contratación, en los que el precio ofertado no se configura como el criterio objetivo más puntuado para valorar la oferta económica más ventajosa,

(2) procedimientos negociados y diálogo competitivo, con precios provisionales, en los que el precio final se determina con base en el coste incurrido y en donde los costes y el beneficio son aspectos económicos objeto de negociación, así como las primas u otras compensaciones.

(3) concursos de proyectos, con el fin de estimar el valor del contrato de servicios y las eventuales primas de participación o pagos a los participantes,

(4) sistemas de racionalización de la contratación, como los acuerdos marco, sistemas dinámicos de contratación y compras centralizadas, para fijar las condiciones económicas del coste y beneficio de los contratos durante el periodo de su adjudicación, y

(5) acuerdos con los contratistas acerca del establecimiento de tarifas horarias, recargos de costes indirectos y el método de cálculo del beneficio, para cualquiera de los anteriores que se utiliza de forma repetitiva o en las futuras «asociaciones para la innovación» reguladas por la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero.

Bajo la denominación genérica de «auditoría de ofertas» se incluyen otros requerimientos de evaluación solicitados por los órganos de contratación, como son:

(1) Los procedimientos para realizar el análisis de precios, que comprenden la cobertura de requerimientos específicos sobre los costes del contrato principal y el apoyo a los contratistas principales en relación con la auditoría y análisis de ofertas de los subcontratistas.

(2) La evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.

(3) La evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y su presupuestación para la oferta económica del contrato.

(4) La evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la mano de obra directa, los materiales directos, otros costes directos y los costes indirectos.

(5) La evaluación y análisis de consideraciones especiales en cuanto a la valoración y el impacto en los costes producido por los efectos de la inflación y, en especial, la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes propuestos en el tiempo, cuando los contratos tienen un periodo largo de ejecución (más de un año).

(6) La evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio propuesto para el contrato.

(7) La comprobación de las estimaciones de coste basadas en relaciones que no implican variables de coste.

(8) La evaluación de las tasas de recargo de costes indirectos y las tarifas de costes directos, principalmente la mano de obra directa, propuestas.

Aspectos relacionados con la auditoría de ofertas

A continuación se indican algunas de las responsabilidades del auditor que, siendo más propias de otro tipo de auditoría de contrato, debe tener en cuenta en la auditoría de ofertas

a. El riesgo de auditoría, que viene determinado por la confianza y fiabilidad del sistema de control interno del contratista y el sistema de presupuesto.

b. Preparación de informes de auditoría.

c. La utilización de herramientas estadísticas para el análisis y proyección de costes.

d. La norma aplicable de costes

e. El formato y contenido de los papeles de trabajo en los que documenta la evidencia obtenida y soportan su opinión profesional

f. La planificación adecuada de la auditoría de ofertas

g. Seguir las sospechas de prácticas contrarias a la competencia y de fraude.

Aspectos a tener en cuenta en la aplicación de una auditoría de oferta

Las orientaciones que proporciona la guía de auditoría de ofertas se aplican sobre ofertas individuales teniendo en cuenta la experiencia en anteriores auditorías con el contratista y la importancia relativa de los distintos elementos de coste de la oferta. Al tratarse, por lo general, de una «revisión»[1] (Ver entrada Nº 19) y no de un «examen», una evaluación detallada y exhaustiva de cada propuesta presentada para la auditoría es normalmente innecesaria.

Sin embargo, debe hacerse una utilización del conocimiento que sea relevante sobre el contratista y que ha sido documentado en auditorías anteriores. Esto incluiría:

(1)Las fortalezas y debilidades del sistema de estimación y presupuestación del contratista, que también puede ser objeto de un examen (auditoría de sistemas y procedimientos) por separado (ver entrada Nº 32).

(2) La credibilidad general de propuestas del contratista, según lo determinado en el curso de la evaluación de ofertas anteriores y auditorías de costes incurridos. Cuando las bases de auditoría o las representaciones de los costes históricos y proyectados del contratista contienen importantes deficiencias, errores o estimaciones irrazonables que sugieren negligencia o la intención de fraude, en estos casos son cuestiones relevantes que deben ser informadas al órgano de contratación.

(3) La fiabilidad del sistema de contabilidad de costes del contratista.

(4) Las tendencias actuales de la mano de obra del contratista, los costes indirectos, u otros costes, como se refleja en los resultados de las evaluaciones de ofertas o auditorías de costes incurridos.

(5) Los cambios recientes y/o modernización de procesos y prácticas de fabricación del contratista, sistemas organizativos, expansión mediante ampliación o compra de otras plantas, cambios en el flujo de fabricación de los productos que afectan a los costes.

(6) Aplicación y seguimiento de recomendaciones en auditorías operativas del propio contratista.

La utilidad y el servicio de la auditoría de ofertas

La LCSP establece que los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitación. Asimismo, establece que en el pliego de cláusulas administrativas particulares se determinarán los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de ser objeto de negociación con las empresas y que los órganos de contratación, a través del proceso de negociación con los contratistas, deben identificar la oferta económicamente más ventajosa.

En particular, en el ámbito del Ministerio de Defensa, la Instrucción de la Secretaría de Estado de Defensa 128/2007, de 16 de octubre, ha establecido los procedimientos esenciales para que el proceso de determinación de los precios en las situaciones de carencia de referencias de mercado y escasa concurrencia sea coherente y se base en la aplicación estricta de los principios de eficiencia, objetividad y transparencia[2]. Asimismo, la Instrucción 67/2011, de 15 de septiembre, también del Secretario de Estado de Defensa, por la que se regula el Proceso de Obtención de Recursos Materiales, establece que corresponderá a los órganos de contratación competentes la tramitación y aprobación de los expedientes de contratación, las negociaciones que en su caso deban realizarse con las empresas y su adjudicación.

La Norma de costes de la Orden Ministerial 283/1998, de 15 de octubre, establece el procedimiento para la presentación y auditoría de las ofertas en determinados contratos de suministro, de consultoría y asistencia y de los servicios del Ministerio de Defensa que se adjudiquen por el procedimiento negociado, así como las normas sobre los criterios a emplear por las empresas oferentes y por los contratistas en el cálculo de costes.

En el Manual de Auditoría de Contratos (MAC), que estoy preparando, en ausencia de una norma específica promulgada en desarrollo del artículo 87 de la LCAP, se describen las responsabilidades y funciones de la auditoría y análisis para la negociación de ofertas de precios y cuestiones relacionadas con las adquisiciones negociadas. Gran parte de estas orientaciones también son de aplicación a otros tipos de procedimientos de adjudicación, no solo el procedimiento negociado, donde el precio es determinable con base en el coste incurrido. Asimismo, ciertos requisitos también podrán aplicarse para la fijación del presupuesto del contrato.

En definitiva, la utilidad de la auditoría de ofertas se encuentra en el apoyo que presta para la negociación y análisis de precios de los contratos, estando constituida por todas aquellas acciones de auditoría y otros esfuerzos especializados que necesita el órgano de contratación para determinar la razonabilidad del precio propuesto por los contratistas en sus ofertas económicas. A estos efectos, el PCAP debe incluir el grado de apoyo en la negociación y análisis de precios requerido y en qué áreas específicas deben aplicarse procedimientos de auditoría (examen, revisiones o conforme en los procedimientos) sobre las ofertas. Esto debe sustanciarse con una solicitud de asistencia y encargo a un auditor o Firma de auditoría de contratos. En particular, el auditor de contratos debe proporcionar los siguientes servicios:

(1) Aplicación de un conforme en los procedimientos. El ámbito del servicio se realiza sobre los procedimientos específicos de presupuestación y preparación de ofertas económicas del contratista. El alcance de las comprobaciones se efectúan sobre los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el.

(2) Análisis de costes. El servicio consiste en una evaluación de costes que han sido potencialmente subestimados o no se han tenido en cuenta sufecientemente. El alcance tiene como objeto los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el contratista.

(3) Auditoría o revisión parcial de la oferta. Consiste en el examen o evaluación de uno o más elementos o grupos de costes, o bases y tasas de reparto, pero no de la oferta completa. También, en este caso, el alcance son los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el contratista.

(4) Auditoría o revisión completa de la oferta. El servicio consiste en una auditoría o revisión completa. El alcance abarca la verificación o evaluación de todos los sistemas y procedimientos de presupuestación y preparación de las ofertas y los datos que componen y soportan el coste y el precio de la oferta.

(5) Auditoría de ofertas de tarifas. El servicio que se realiza consiste en examen de todos los costes directos e indirectos de contratista y las tasas de reparto, en función de la actividad y capacidad productiva prevista por el contratista y la determinación de su razonabilidad. El alcance se refiere a los datos de sus estimaciones sobre capacidad productiva, costes y precios.

Una clara comprensión de las necesidades del órgano de contratación es esencial para establecer el alcance de las auditorías de ofertas, ya sea para contratos principales o subcontratos. Cuando existen deficiencias significativas en los sistemas y procedimientos de los contratistas, así como de sus sistemas de control interno, el auditor debe ponerlo de manifiesto al órgano de contratación y sugerirle la realización de una auditoría adicional sobre dichos sistemas y el control interno. Cuando se recibe una solicitud de un examen de toda la oferta y hay poco riesgo, entonces el auditor de contratos debe sugerir al órgano de contratación sobre si sus necesidades pueden quedar satisfechas por otros servicios, tales como un examen parcial de la oferta o proporcionar información específica sobre determinados costes.

Asimismo, el órgano de contratación debe contar con un equipo asesor de expertos apropiado encargado de todos los procesos y fases de las adquisiciones, incluidos los encargados de negociar el precio. El proceso de negociación y análisis de costes y precios de los contratos se realiza por medio de un equipo que trabaja de manera coordinada y con el objetivo de satisfacer con eficacia las necesidades del órgano de contratación.

El órgano de contratación debe saber que los procedimientos de contratación en los que es susceptible de aplicación la auditoría de ofertas son todos los que se encuentran regulados en la LCSP. Los auditores de contratos deben estar familiarizados con la Ley y el Reglamento de Contratos del Sector Público y los Pliegos tipo de cláusulas administrativas particulares y los específicos de prescripciones técnicas, para garantizar un buen apoyo al órgano de contratación y anticipar las necesidades de recursos para los servicios de auditoría de contratos y estimar las tendencias de volumen de trabajo, y su seguimiento. Es especialmente importante, en este sentido, conocer los umbrales de importe de presupuesto del contrato en euros y criterios relacionados por los que un órgano de contratación solicita una auditoría de oferta.

El órgano de contratación tiene que ser consciente sobre si se han llevado a cabo auditorías de costes indirectos al contratista, durante los 12 meses previos a la negociación de un contrato o de tarifas, con el fin de no solicitar una auditoría de la oferta, lo que implicaría una duplicidad de esfuerzos. Sin embargo, dichas solicitudes de auditoría de la oferta pueden estar justificadas si la información disponible se considera inadecuada para determinar la razonabilidad de los costes indirectos y tarifas ofertadas.

Umbrales de euros para su aplicación

Para finalizar esta entrada, me permito hacer una sugerencia acerca de los umbrales de euros que es aconsejable para la solicitud y aplicación de una auditoría o revisión de oferta y de tarifas, a menos que concurran circunstancias excepcionales, y que son:

(1) Ofertas de contratos adjudicados con precios provisionales y determinables por el coste incurrido cuyo presupuesto estimado supere los 10.000.000 de euros, cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación.

(2) Ofertas de contratos plurianuales, adjudicados mediante diálogo competitivo, asociación para la innovación, o se traten de concursos de proyectos y/o sean contratos subvencionados, cuando el importe del presupuesto estimado exceda 1.000.000 de euros.

(3) Ofertas de contratos de concesión de obra o de servicios (nueva de Contratos del Sector Público en tramitación - 2015), cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación, importe de la licitación y el riesgo operacional asumido por el concesionario.

(4) Tarifas de Acuerdos Marco y Sistemas Dinámicos de Contratación, cualquiera que sea su importe.

La auditoría de la oferta se aplica sobre la totalidad del valor de la oferta presentada. No obstante lo anterior, los órganos de contratación pueden solicitar que la auditoría solo se aplique en una o varias de las partes de la oferta siempre que la parte (o partes) auditadas superen los umbrales citados anteriormente.

Cuando el auditor de contratos reciba una solicitud de auditoría de una oferta cuyo presupuesto está por debajo de los umbrales de auditoría anteriores, en este caso debe discutir con el órgano de contratación solicitante las circunstancias excepcionales que provocan la necesidad de la auditoría y documentar esta discusión en los papeles de trabajo. Para determinar si las circunstancias son excepcionales, el equipo de auditoría debe considerar la totalidad de los factores que contribuyen al riesgo de que la oferta esté distorsionada de manera significativa. Si las circunstancias no justifican una auditoría, el equipo de auditoría debe manifestarlo al órgano de contratación para que reconsidere su solicitud. Si, a pesar de ello, el órgano de contratación requiere la auditoría, ésta debe efectuarse.

Cuando se trata de una solicitud de auditoría de la oferta de una subcontratación que está por debajo de los umbrales citados, pero dicha solicitud ha sido requerida por el auditor de contratos del contratista principal por considerar riesgo en la oferta del subcontratista, el órgano de contratación debe ordenar la auditoría de la oferta de éste. En el PCAP del contrato principal se especificará que dicha auditoría será a costa del contratista principal y su coste no será admisible (por tanto será denominado expresamente como coste prohibido) de reembolso en la liquidación del contrato principal. La auditoría de la oferta del subcontrato se realiza porque el auditor del contratista principal determina un riesgo de auditoría de tal magnitud que los procedimientos aplicados no son suficientes para evaluar adecuadamente la razonabilidad de la oferta principal.

---

[1] Ver entrada nº 19 en la que se hace una distinción entre los diferentes niveles de trabajos de auditoría en relación con el grado de certidumbre de la evaluación

[2] Ver artículo de Arias Perero, Pastor Sánchez y Huerta Barajas en: Contratación Administrativa Práctica. Puede obtenerse en la siguiente dirección URL: http://www.larioja.org/upload/documents/676840_CAP_N_89-2009.La_determinacion_del_precio.pdf