#122
En este «post» presento una propuesta para la fórmula de revisión de precios que debe ser aplicada en aquellos contratos afectados por el RD 55/2017.
En general, los precios de los contratos vienen siendo revisados –tradicionalmente– por una fórmula de tipo paramétrico que, de acuerdo con el contrato, representa los costes de la prestación, y cuyo resultado es un valor, coeficiente o índice escalar que se aplica linealmente a los valores iniciales de los costes de producción sobre las unidades del contrato pendientes de ejecución, pudiendo incluir dicha fórmula un “término fijo en % del precio original” que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios, como las amortizaciones y los gastos financieros, y el beneficio previsto.
La fórmula de revisión de precios típicamente utilizada en la contratación pública española presenta la siguiente configuración, y que es la seguida en esta exposición aderezada con los principios y requisitos establecidos en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero.
Así que llamaremos:
Por tanto, la fórmula será de este tipo:
en donde los factores que están dentro del paréntesis determinan el índice o valor de escalación del precio.
Sin embargo, al proyectar una escalación lineal de la base de los costes deben conocerse tanto los costes iniciales (A0, B0, …, etc) y los finales (A, B, C, …, etc), o corrientes, en el momento de la revisión.
Para poder llevar a cabo con eficacia y transparencia la revisión de precios, resulta imperativo que los agentes económicos presenten sus ofertas haciendo una descomposición de los costes, desvelando la estructura de costes de la prestación, y el beneficio y/o la metodología de su cálculo. De esta forma, en el momento de la adjudicación del contrato se conocen cada uno de los componentes iniciales (A0, B0, …, etc) con los que, en su caso, se hará la comparación en la fórmula de la revisión de precios.
El conocimiento de los precios corrientes o actuales (A, B, C, …, etc) tiene su enjundia. En el caso de los materiales se puede recurrir a la página del INE (encuesta de variación de los precios industriales de los bienes fabricados y vendidos en el mercado interior), por lo que la variación del coste directo de los materiales puede ser conocido de dicha encuesta. Sin embargo, no ocurrirá lo mismo con los materiales que son importados del exterior, o la mano de obra directa o los costes indirectos admisibles del OH.
Teniendo unos valores de referencia solventes y de general aceptación (como los valores ofrecidos por la encuesta del INE), no hay conflicto de interpretación. ¿Pero cómo hacer el resto de las comparaciones de los costes en la ecuación sin que pueda haber discusión?. La única manera razonable y eficiente es auditando los costes declarados por el contratista, según la misma descomposición y estructura de costes que manifestó en la oferta.
La presentación de las ofertas en un formato electrónico (cuestión que será objeto de una futura entrada de este blog), con descomposición de los costes y el sometimiento a la «auditoría de contratos», tanto de la oferta como en la declaración de costes incurridos, cuando solicita la revisión de precios, parece que es algo cuya necesidad está fuera de toda duda en este nuevo marco establecido por el RD 55/2017.
Establece el RD 55/2017 que (artículo 3.3): “Únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión”. La terminología de “costes directamente asociados” es discutible, porque puede llevar a enfrentamiento dialéctico toda vez que los costes indirectos de producción (OH) también están relacionados con el producto o actividades retribuidas, aunque no se haga su medición directamente (como, por el contrario, sí ocurre con los costes directos) sino a través de alguna base de imputación razonable de causalidad o utilidad. Por esa razón, también los costes indirectos de producción (OH) es admisible que formen parte de los que serán objeto de la revisión de precios.
Desde luego, la metodología para determinar la fórmula de revisión de precios que aquí se presenta cumple con el requerimiento del artículo 3.4 del RD 55/2017: “Los regímenes de revisión se diseñarán de tal modo que, en ausencia de variación en los costes, no se produzca cambio alguno en el valor monetario sujeto a revisión. Asimismo, incrementos y disminuciones en los costes susceptibles de revisión darán lugar a revisiones al alza y a la baja, respectivamente”. Si no hay variación en los costes, es decir cuando las relaciones A / A0, B / B0, …, etc son iguales a la unidad, matemáticamente no se produce variación en el escalar.
El artículo 4 del RD 55/2017, que establece el principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” tiene su “miga" porque, como ya dije en la entrada #117, ¿quién determina que la estructura de costes de una empresa es eficiente y está bien gestionada?, ¿acaso hay alguna encuesta del INE que desconocemos y contra la que hacer comparaciones?, ¿se debe recurrir a la Central de Balances del Banco de España[1]?. Demasiadas incertidumbres dejadas a la valoración de juicios subjetivos envuelven este principio. Sin embargo, podría darse satisfacción a este principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” evaluando la idoneidad del entorno de control del empresario y del sistema general de control contable, de su efectivo cumplimiento y de los procedimientos establecidos por el contratista que tengan el objeto de proteger sus activos contra prácticas derrochadoras y el fraude. ¿Cuándo se debería hacer dicha evaluación?, como veremos más adelante dicha evaluación es apropiado practicarla durante la fase de consultas preliminares del mercado.
Desde luego operar, como determina la norma reglamentaria en el artículo 4.2, para justificar en la memoria que acompañe al expediente de contratación la estructura de costes que atienda a las mejores prácticas disponibles en el sector, puede desbordar la capacidad para el análisis de cualquier órgano de contratación. Porque, ¿a dónde va a ir para encontrar esos indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad del bien o servicio a igualdad de precio?. Ya digo que en una Entidad independiente, como es el Banco de España, no se encuentran; y estos análisis «ad hoc» requieren de un importante trabajo de consultoría, que en el mercado desde luego sí se hacen, pero para otros fines, como son requeridos para tomar decisiones de compra o integración de unidades empresariales.
Sin embargo, como ya se ha anticipado y se describe al pié de este artículo, estos análisis sobre la eficiencia se pueden realizar durante la fase de preparación de la contratación denominada «consultas preliminares del mercado»[2].
Ahora bien, son desconcertantes los dos siguiente apartados (el 3 y el 4) de este mismo artículo 4 del RD 55/2017. De manera que solo son admisibles de revisión las variaciones de costes que “no estén sometidos al control del operador económico”, entendiendo por tales las que no puedan ser eludidas a través de prácticas alternativas, como por ejemplo mediante el cambio de proveedor. Pero, a continuación, en el apartado siguiente se exige “el cumplimiento de los requisitos de calidad y obligaciones esenciales estipuladas en las normas de aplicación, pliegos o contratos relativos a la actividad correspondiente, como condición necesaria para la revisión”. ¿Y si la alternativa al original por otro suministrador no alcanza los requisitos de calidad requeridos?. Por ello, vuelvo a que debería ser durante las «consultas preliminares del mercado» el momento apropiado para aclarar estas circunstancias con los agentes económicos.
En todo caso, es fácil concluir que para dar satisfacción a lo dispuesto por estos dos apartados del artículo 4 del RD 55/2017 se requiere de una comprobación, por parte del órgano de contratación sobre el agente económico, para verificar estos extremos y exigirle la documentación que demuestre que ha realizado las acciones pertinentes y aplicado prácticas alternativas para encontrar otro suministrador que ofrezca el producto o servicio sin variación del precio e idéntica calidad.
Y así llegamos al artículo 9 del RD 55/2017, dado que suponemos que procede la revisión de precios, porque:
La memoria que acompaña al expediente de contratación (no se necesita cuando se utilice una fórmula aprobada por el Consejo de Ministros) debe justificar:
Por otra parte, en los PCAP se deberá especificar (sino se utilizan fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros):
Todo lo anterior supone que, de ninguna de las maneras, una contratación pública en la que se prevea la revisión de precios es sencilla, sino que, más bien, es compleja. Lo que tampoco significa que ella no pueda ser realizada con eficacia, sino que requerirá de procedimientos de adjudicación más apropiados que un simple abierto o restringido, debiendo adentrarnos en el desarrollo de aquéllos que requieren negociaciones (procedimiento negociado con publicidad y el diálogo competitivo) con los agentes económicos.
Además, como para los contratos de importe igual o superior a 5.000.000 € (artículo 9.7 del RD 55/2017) el órgano de contratación debe:
nos encontramos que la manera más razonable de hacer todas estas operaciones es en una fase previa de preparación de la contratación, es decir durante las llamadas «consultas preliminares del mercado»[2].
Habiendo desarrollado con los agentes económicos las pertinentes consultas del mercado, se puede conseguir información precisa acerca de qué estructura de costes es la más eficiente (recordemos que en la fase de consultas preliminares del mercado se ha realizado una evaluación del sistema de control interno y contables del agente económico), según las mejores prácticas disponibles en el sector, que puede ser justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación y, en su caso, deba ser remitida al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Además, servirá para que en los PCAP,s se pueda especificar (salvo que se utilicen los aprobados por el Consejo de Ministros) lo siguiente:
Siguiendo el modelo típico de la estructura de costes descrita en la entrada #118, los componentes del coste completo evaluable y que debe justificarse en la memoria del expediente de contratación, es la siguiente estructura del coste completo de la actividad del agente económico:
En esta estructura de costes en el OHMOD y el OHMAT se incluyen los gastos en los que registran la depreciación periódica (técnica y económica) de los activos fijos vinculados a la producción. Sin embargo, en el OHMOD de la Mano de Obra Directa y el OHMAT de los Materiales utilizados en la fórmula de revisión de precios debe estar excluida la amortización, por lo que este gasto debe ser identificado y segregado. Como tampoco son objeto de la revisión de precios los gastos financieros.
El OH, en esta estructura de costes que describimos, se debe establecer en términos relativos como un recargo de absorción de costes indirectos o porcentaje sobre el coste directo aplicado al contrato, porque en dicha estructura de costes están incluidos todos los costes del agente económico y, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3 del RD 55/2017, únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión. Por tanto, si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y “sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa”.
Esta es la razón por la que debe explicitarse los criterios de imputación o criterio de reparto utilizados para considerar los gastos comunes asignables a las distintas actividades. Normalmente, la base de imputación de los costes indirectos acumulados en el OH (de la mano de obra y de los materiales), para ser considerada razonable, deberá estar integrada por sus elementos más significativos, como pueden ser la capacidad de producción –medida en horas de capacidad real de la mano de obra directa– o el valor de los materiales adquiridos. En todo caso, estas bases de reparto deben recoger el grado de variabilidad de los costes incluidos en la correspondiente agrupación de los indirectos y estar definidas en el PCAP del contrato.
En dicha estructura de costes podemos deducir el porcentaje que, en relación al coste completo, está representada cada línea de costes, permitiendo obtener los términos “Y” y “Z”, y los de “a”, “b”, “c”, …, y “n” de la fórmula expresada al principio.
En términos relativos del coste completo los parámetros fijos “Y” y “Z”, el primero, es decir “Y”, representa el porcentaje de los costes indirectos que no son objeto de revisión de precios (las amortizaciones, los gastos financieros y los otros costes indirectos y costes indirectos residuales de la estructura de costes). Por otro lado, el factor “Z” representa el porcentaje de los costes admisibles para la revisión de precios (incluido el OH después de la segregación de las amortizaciones). La suma entre ambos factores debe ser igual a la unidad Y+Z=1, que es el coste completo de la estructura de costes.
Ya se explicó arriba, al describir la fórmula genérica de la revisión de precios, el significado de los factores “a”, “b”, …, “n” –cuyos valores son tomados previamente a la segregación de las amortizaciones, porque corresponden a la estructura de costes de la actividad– y que ponderan a los términos del coste admisible que es objeto de la revisión de precios, es decir al coste directo de la mano de obra directa y de los materiales, a los otros costes directos y al OHMOD y OHMAT –representados en la fórmula de revisión de precios por las variables “A”, “B”, “C” …, etc–; pero a diferencia de “a”, “b”, …, “n” (que se calculan con la amortización incluida en el OH), los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc se calculan con la correspondiente segregación de la amortización, porque son los costes actuales o corrientes, admisibles para la revisión de precios, con los que se comparan los iniciales que tampoco incluyen la amortización, gastos financieros o beneficio.
El componente que module las revisiones de precios, a mi entender, solo puede estar determinado objetivamente con base en consideraciones de eficiencia y productividad, es decir en el ahorro efectivo en los costes de producción, frente a cualquier otra consideración de tipo subjetivo como es la apreciación de la calidad del producto o servicio, aunque esté soportada en encuestas de satisfacción hechas a los usuarios. Por tanto, la determinación del «mecanismo de incentivo de la eficiencia» solamente se puede considerar si hay una auténtica eficiencia en los costes de producción que es cuando las relaciones entre los costes ofertados A0, B0, …, etc y sus correspondientes costes reales A, B, C, …, etc, resultan inferiores a la unidad (A / A0 + B / B0 + … + etc es menor que 1). Esto implica necesariamente que, manteniendo constantes los valores de "Y" y de "Z", el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]) será menor que 1.
Únicamente es en este caso cuando, con propiedad, cabe hablar de eficiencia en los costes de producción, durante la ejecución del contratos, y permite hacer el reparto de ese ahorro. Dicho reparto podría variar en la horquilla del 0% a 100% de incentivo en favor del agente económico, hasta igualar, en el máximo, a la unidad el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]). No obstante, como se establece en el artículo 9.4 del RD 55/2017, este mecanismo debe especificarse en los pliegos junto al desglose de los componentes del coste (estructura de costes descrita anteriormente) y los precios individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de coste susceptible de revisión.
Estos últimos, es decir los precios individuales o índices de precios asociados a cada componente de coste susceptible de revisión –los factores “A”, “B”, “C” …, etc– sólo pueden ser objetivamente determinados y ser comparados con los términos iniciales de la oferta adjudicada A0, B0, …, si ésta ha sido presentada en un formato electrónico (hoja de cálculo) que descomponga los diferentes valores unitarios del coste directo y las diferentes agrupaciones de costes indirectos, que en conjunto especifican la estructura de costes, y las correspondientes bases de reparto para calcular los coeficientes de recargo que absorben dichos costes indirectos.
Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 7.8 del RD 55/2017, en la relación anterior (hay que recordar que la variación de precios opera en ambos sentidos, al alza y a la baja), cuando (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])es distinto de la unidad, el límite a la traslación de la variación de un determinado componente de coste susceptible de revisión, puede ser concretado como un porcentaje máximo a aplicar sobre la variación de éste (es decir, los factores fijos "Y" y "Z"(; o el límite a la variación del valor monetario objeto de revisión periódica (los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc), en términos absolutos o relativos.
En todo caso, aunque no lo declara explícitamente el RD 55/2017, en toda revisión de precios se hará necesaria una revisión de la oferta (presentada en un formato electrónico con descomposición de los costes) y la auditoría del coste incurrido o de los valores que se someten a la revisión de precios. Esta circunstancia también debe quedar recogida en los correspondientes pliegos del contrato.
Para terminar este post y cerrar el círculo sobre este examen de las nuevas reglas para la revisión de precios en determinados contratos, me queda manifestar mi compromiso de hacer un nuevo artículo en el que se describa y proponga la guía para presentar una «oferta de costes en formato electrónico» y la «sumisión de costes en formato electrónico» y determinar los valores individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de costes que es susceptible de revisión de precios (ir a la entrada #125).
En este «post» presento una propuesta para la fórmula de revisión de precios que debe ser aplicada en aquellos contratos afectados por el RD 55/2017.
En general, los precios de los contratos vienen siendo revisados –tradicionalmente– por una fórmula de tipo paramétrico que, de acuerdo con el contrato, representa los costes de la prestación, y cuyo resultado es un valor, coeficiente o índice escalar que se aplica linealmente a los valores iniciales de los costes de producción sobre las unidades del contrato pendientes de ejecución, pudiendo incluir dicha fórmula un “término fijo en % del precio original” que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios, como las amortizaciones y los gastos financieros, y el beneficio previsto.
La fórmula de revisión de precios típicamente utilizada en la contratación pública española presenta la siguiente configuración, y que es la seguida en esta exposición aderezada con los principios y requisitos establecidos en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero.
Así que llamaremos:
- P: el precio revisado a ser pagado,
- P0: el precio inicial,
- Los términos fijos «Y» y «Z»: donde si el término mínimo fijado «Y»= 12,5% (veremos más adelante cómo se determina y que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios), necesariamente «Z»= 0,875, porque Y + Z = 1,
- Los términos «a», «b», …, «n»: son los valores de los parámetros que ponderan los costes de producción A, B, C …; de tal manera que a + b + ... n = 1 (que también veremos más adelante cómo se determinan);
- A0, B0, …: Son los elementos del coste unitario de producción revisables referidos al momento inicial (normalmente cuando se adjudica el contrato) y que deberían estar en la oferta hecha por el adjudicatario; es decir, son los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, ofertados por el contratista adjudicatario.
- A, B, …: Son los elementos del coste unitario de producción, es decir los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, y que son valorados en el momento que es apropiado hacer la revisión de precios, es decir cuando se haya ejecutado un 20% del contrato y la fórmula de recuperación de la inversión del artículo 10 del RD 55/2017 arroje una cifra de años superior a 5.
Por tanto, la fórmula será de este tipo:
P = P0 × (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])
en donde los factores que están dentro del paréntesis determinan el índice o valor de escalación del precio.
Sin embargo, al proyectar una escalación lineal de la base de los costes deben conocerse tanto los costes iniciales (A0, B0, …, etc) y los finales (A, B, C, …, etc), o corrientes, en el momento de la revisión.
Para poder llevar a cabo con eficacia y transparencia la revisión de precios, resulta imperativo que los agentes económicos presenten sus ofertas haciendo una descomposición de los costes, desvelando la estructura de costes de la prestación, y el beneficio y/o la metodología de su cálculo. De esta forma, en el momento de la adjudicación del contrato se conocen cada uno de los componentes iniciales (A0, B0, …, etc) con los que, en su caso, se hará la comparación en la fórmula de la revisión de precios.
El conocimiento de los precios corrientes o actuales (A, B, C, …, etc) tiene su enjundia. En el caso de los materiales se puede recurrir a la página del INE (encuesta de variación de los precios industriales de los bienes fabricados y vendidos en el mercado interior), por lo que la variación del coste directo de los materiales puede ser conocido de dicha encuesta. Sin embargo, no ocurrirá lo mismo con los materiales que son importados del exterior, o la mano de obra directa o los costes indirectos admisibles del OH.
Teniendo unos valores de referencia solventes y de general aceptación (como los valores ofrecidos por la encuesta del INE), no hay conflicto de interpretación. ¿Pero cómo hacer el resto de las comparaciones de los costes en la ecuación sin que pueda haber discusión?. La única manera razonable y eficiente es auditando los costes declarados por el contratista, según la misma descomposición y estructura de costes que manifestó en la oferta.
La presentación de las ofertas en un formato electrónico (cuestión que será objeto de una futura entrada de este blog), con descomposición de los costes y el sometimiento a la «auditoría de contratos», tanto de la oferta como en la declaración de costes incurridos, cuando solicita la revisión de precios, parece que es algo cuya necesidad está fuera de toda duda en este nuevo marco establecido por el RD 55/2017.
Establece el RD 55/2017 que (artículo 3.3): “Únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión”. La terminología de “costes directamente asociados” es discutible, porque puede llevar a enfrentamiento dialéctico toda vez que los costes indirectos de producción (OH) también están relacionados con el producto o actividades retribuidas, aunque no se haga su medición directamente (como, por el contrario, sí ocurre con los costes directos) sino a través de alguna base de imputación razonable de causalidad o utilidad. Por esa razón, también los costes indirectos de producción (OH) es admisible que formen parte de los que serán objeto de la revisión de precios.
Desde luego, la metodología para determinar la fórmula de revisión de precios que aquí se presenta cumple con el requerimiento del artículo 3.4 del RD 55/2017: “Los regímenes de revisión se diseñarán de tal modo que, en ausencia de variación en los costes, no se produzca cambio alguno en el valor monetario sujeto a revisión. Asimismo, incrementos y disminuciones en los costes susceptibles de revisión darán lugar a revisiones al alza y a la baja, respectivamente”. Si no hay variación en los costes, es decir cuando las relaciones A / A0, B / B0, …, etc son iguales a la unidad, matemáticamente no se produce variación en el escalar.
El artículo 4 del RD 55/2017, que establece el principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” tiene su “miga" porque, como ya dije en la entrada #117, ¿quién determina que la estructura de costes de una empresa es eficiente y está bien gestionada?, ¿acaso hay alguna encuesta del INE que desconocemos y contra la que hacer comparaciones?, ¿se debe recurrir a la Central de Balances del Banco de España[1]?. Demasiadas incertidumbres dejadas a la valoración de juicios subjetivos envuelven este principio. Sin embargo, podría darse satisfacción a este principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” evaluando la idoneidad del entorno de control del empresario y del sistema general de control contable, de su efectivo cumplimiento y de los procedimientos establecidos por el contratista que tengan el objeto de proteger sus activos contra prácticas derrochadoras y el fraude. ¿Cuándo se debería hacer dicha evaluación?, como veremos más adelante dicha evaluación es apropiado practicarla durante la fase de consultas preliminares del mercado.
Desde luego operar, como determina la norma reglamentaria en el artículo 4.2, para justificar en la memoria que acompañe al expediente de contratación la estructura de costes que atienda a las mejores prácticas disponibles en el sector, puede desbordar la capacidad para el análisis de cualquier órgano de contratación. Porque, ¿a dónde va a ir para encontrar esos indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad del bien o servicio a igualdad de precio?. Ya digo que en una Entidad independiente, como es el Banco de España, no se encuentran; y estos análisis «ad hoc» requieren de un importante trabajo de consultoría, que en el mercado desde luego sí se hacen, pero para otros fines, como son requeridos para tomar decisiones de compra o integración de unidades empresariales.
Sin embargo, como ya se ha anticipado y se describe al pié de este artículo, estos análisis sobre la eficiencia se pueden realizar durante la fase de preparación de la contratación denominada «consultas preliminares del mercado»[2].
Ahora bien, son desconcertantes los dos siguiente apartados (el 3 y el 4) de este mismo artículo 4 del RD 55/2017. De manera que solo son admisibles de revisión las variaciones de costes que “no estén sometidos al control del operador económico”, entendiendo por tales las que no puedan ser eludidas a través de prácticas alternativas, como por ejemplo mediante el cambio de proveedor. Pero, a continuación, en el apartado siguiente se exige “el cumplimiento de los requisitos de calidad y obligaciones esenciales estipuladas en las normas de aplicación, pliegos o contratos relativos a la actividad correspondiente, como condición necesaria para la revisión”. ¿Y si la alternativa al original por otro suministrador no alcanza los requisitos de calidad requeridos?. Por ello, vuelvo a que debería ser durante las «consultas preliminares del mercado» el momento apropiado para aclarar estas circunstancias con los agentes económicos.
En todo caso, es fácil concluir que para dar satisfacción a lo dispuesto por estos dos apartados del artículo 4 del RD 55/2017 se requiere de una comprobación, por parte del órgano de contratación sobre el agente económico, para verificar estos extremos y exigirle la documentación que demuestre que ha realizado las acciones pertinentes y aplicado prácticas alternativas para encontrar otro suministrador que ofrezca el producto o servicio sin variación del precio e idéntica calidad.
Y así llegamos al artículo 9 del RD 55/2017, dado que suponemos que procede la revisión de precios, porque:
- han transcurrido dos años desde la formalización del contrato,
- se ha ejecutado al menos el 20 por ciento de su importe (no es necesario este requisito en los contratos de gestión de servicios públicos), y
- concurren acumulativamente las siguientes circunstancias:
- a) Que el período de recuperación de la inversión del contrato sea igual o superior a cinco años, justificado conforme al criterio establecido en el artículo 10 (ver entrada #120),
- b) Que así esté previsto en los pliegos, que deberán detallar la fórmula de revisión aplicable
- no tiene lugar después de haber transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato.
La memoria que acompaña al expediente de contratación (no se necesita cuando se utilice una fórmula aprobada por el Consejo de Ministros) debe justificar:
- el carácter recurrente de la variación (artículo 9.2 segundo párrafo), es decir que se trata de precios comprendidos en el artículo 6.3 del presente real decreto, como son, para el caso que nos ocupa, los elementos del coste de la prestación que se compensan por las retribuciones satisfechas al contratista, ya sea por la Administración o por los usuarios,
- el cumplimiento de los principios y límites contenidos en los artículos 3, 4, 5 y 7 del real decreto,
- el período de recuperación de la inversión del contrato,
- que los índices elegidos son aquellos que, con la mayor desagregación posible de entre los disponibles al público, mejor reflejen la evolución del componente de coste susceptible de revisión en cuestión, y
- el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial mencionado en el artículo 4, según lo dispuesto en los apartados 7 y 8 del real decreto.
Por otra parte, en los PCAP se deberá especificar (sino se utilizan fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros):
- el desglose de componentes del coste de la prestación y su ponderación en el precio del contrato
- los precios individuales o índices asociados a cada componente del coste de la prestación, y
- el mecanismo de incentivo de eficiencia referido en el artículo 7 de esta norma reglamentaria
Todo lo anterior supone que, de ninguna de las maneras, una contratación pública en la que se prevea la revisión de precios es sencilla, sino que, más bien, es compleja. Lo que tampoco significa que ella no pueda ser realizada con eficacia, sino que requerirá de procedimientos de adjudicación más apropiados que un simple abierto o restringido, debiendo adentrarnos en el desarrollo de aquéllos que requieren negociaciones (procedimiento negociado con publicidad y el diálogo competitivo) con los agentes económicos.
Además, como para los contratos de importe igual o superior a 5.000.000 € (artículo 9.7 del RD 55/2017) el órgano de contratación debe:
- solicitar a cinco operadores económicos del sector la remisión de su estructura de costes
- elaborar una propuesta de estructura de costes de la actividad, utilizando para ello, siempre que sea posible, la información de las respuestas que reciba de los operadores económicos mencionados anteriormente,
- someter esa propuesta de estructura de costes a un trámite de información pública, por un plazo de 20 días, y valorar la aceptación o rechazo de las alegaciones, de forma motivada en la memoria, y
- remitir su propuesta de estructura de costes al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado,
nos encontramos que la manera más razonable de hacer todas estas operaciones es en una fase previa de preparación de la contratación, es decir durante las llamadas «consultas preliminares del mercado»[2].
Estructura de costes
Habiendo desarrollado con los agentes económicos las pertinentes consultas del mercado, se puede conseguir información precisa acerca de qué estructura de costes es la más eficiente (recordemos que en la fase de consultas preliminares del mercado se ha realizado una evaluación del sistema de control interno y contables del agente económico), según las mejores prácticas disponibles en el sector, que puede ser justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación y, en su caso, deba ser remitida al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Además, servirá para que en los PCAP,s se pueda especificar (salvo que se utilicen los aprobados por el Consejo de Ministros) lo siguiente:
- el desglose de componentes de costes y su ponderación;
- los precios o índices asociados a los costes; y
- el mecanismo de incentivo de eficiencia.
Siguiendo el modelo típico de la estructura de costes descrita en la entrada #118, los componentes del coste completo evaluable y que debe justificarse en la memoria del expediente de contratación, es la siguiente estructura del coste completo de la actividad del agente económico:
- Costes directos
- -Mano de obra directa (MOD)
- -Materiales
- Otros costes directos
- Costes indirectos de producción (Overhead)
- -OHMOD de la mano de obra directa
- -OHMOD de los materiales
- Otros costes indirectos
- -Gastos Generales y de Administración (G&A)
- -Gastos financieros
- -Otros costes indirectos residuales
En esta estructura de costes en el OHMOD y el OHMAT se incluyen los gastos en los que registran la depreciación periódica (técnica y económica) de los activos fijos vinculados a la producción. Sin embargo, en el OHMOD de la Mano de Obra Directa y el OHMAT de los Materiales utilizados en la fórmula de revisión de precios debe estar excluida la amortización, por lo que este gasto debe ser identificado y segregado. Como tampoco son objeto de la revisión de precios los gastos financieros.
El OH, en esta estructura de costes que describimos, se debe establecer en términos relativos como un recargo de absorción de costes indirectos o porcentaje sobre el coste directo aplicado al contrato, porque en dicha estructura de costes están incluidos todos los costes del agente económico y, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3 del RD 55/2017, únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión. Por tanto, si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y “sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa”.
Esta es la razón por la que debe explicitarse los criterios de imputación o criterio de reparto utilizados para considerar los gastos comunes asignables a las distintas actividades. Normalmente, la base de imputación de los costes indirectos acumulados en el OH (de la mano de obra y de los materiales), para ser considerada razonable, deberá estar integrada por sus elementos más significativos, como pueden ser la capacidad de producción –medida en horas de capacidad real de la mano de obra directa– o el valor de los materiales adquiridos. En todo caso, estas bases de reparto deben recoger el grado de variabilidad de los costes incluidos en la correspondiente agrupación de los indirectos y estar definidas en el PCAP del contrato.
En dicha estructura de costes podemos deducir el porcentaje que, en relación al coste completo, está representada cada línea de costes, permitiendo obtener los términos “Y” y “Z”, y los de “a”, “b”, “c”, …, y “n” de la fórmula expresada al principio.
Debo advertir que, todavía, en la estructura de costes descrita sobre estas líneas, en el OH (de la MOD y de los MAT) se incluye el coste de las amortizaciones. Sin embargo, este coste de la amortización debe ser segregado de los respectivos OH,s en la fórmula de la revisión de precios, porque en el artículo 7.3 del RD 55/2017 lo excluye expresamente de la revisión.
Valor de los parámetros de la fórmula de revisión de precios y el «mecanismo de incentivo de eficiencia»
En términos relativos del coste completo los parámetros fijos “Y” y “Z”, el primero, es decir “Y”, representa el porcentaje de los costes indirectos que no son objeto de revisión de precios (las amortizaciones, los gastos financieros y los otros costes indirectos y costes indirectos residuales de la estructura de costes). Por otro lado, el factor “Z” representa el porcentaje de los costes admisibles para la revisión de precios (incluido el OH después de la segregación de las amortizaciones). La suma entre ambos factores debe ser igual a la unidad Y+Z=1, que es el coste completo de la estructura de costes.
Ya se explicó arriba, al describir la fórmula genérica de la revisión de precios, el significado de los factores “a”, “b”, …, “n” –cuyos valores son tomados previamente a la segregación de las amortizaciones, porque corresponden a la estructura de costes de la actividad– y que ponderan a los términos del coste admisible que es objeto de la revisión de precios, es decir al coste directo de la mano de obra directa y de los materiales, a los otros costes directos y al OHMOD y OHMAT –representados en la fórmula de revisión de precios por las variables “A”, “B”, “C” …, etc–; pero a diferencia de “a”, “b”, …, “n” (que se calculan con la amortización incluida en el OH), los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc se calculan con la correspondiente segregación de la amortización, porque son los costes actuales o corrientes, admisibles para la revisión de precios, con los que se comparan los iniciales que tampoco incluyen la amortización, gastos financieros o beneficio.
El componente que module las revisiones de precios, a mi entender, solo puede estar determinado objetivamente con base en consideraciones de eficiencia y productividad, es decir en el ahorro efectivo en los costes de producción, frente a cualquier otra consideración de tipo subjetivo como es la apreciación de la calidad del producto o servicio, aunque esté soportada en encuestas de satisfacción hechas a los usuarios. Por tanto, la determinación del «mecanismo de incentivo de la eficiencia» solamente se puede considerar si hay una auténtica eficiencia en los costes de producción que es cuando las relaciones entre los costes ofertados A0, B0, …, etc y sus correspondientes costes reales A, B, C, …, etc, resultan inferiores a la unidad (A / A0 + B / B0 + … + etc es menor que 1). Esto implica necesariamente que, manteniendo constantes los valores de "Y" y de "Z", el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]) será menor que 1.
Únicamente es en este caso cuando, con propiedad, cabe hablar de eficiencia en los costes de producción, durante la ejecución del contratos, y permite hacer el reparto de ese ahorro. Dicho reparto podría variar en la horquilla del 0% a 100% de incentivo en favor del agente económico, hasta igualar, en el máximo, a la unidad el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]). No obstante, como se establece en el artículo 9.4 del RD 55/2017, este mecanismo debe especificarse en los pliegos junto al desglose de los componentes del coste (estructura de costes descrita anteriormente) y los precios individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de coste susceptible de revisión.
Estos últimos, es decir los precios individuales o índices de precios asociados a cada componente de coste susceptible de revisión –los factores “A”, “B”, “C” …, etc– sólo pueden ser objetivamente determinados y ser comparados con los términos iniciales de la oferta adjudicada A0, B0, …, si ésta ha sido presentada en un formato electrónico (hoja de cálculo) que descomponga los diferentes valores unitarios del coste directo y las diferentes agrupaciones de costes indirectos, que en conjunto especifican la estructura de costes, y las correspondientes bases de reparto para calcular los coeficientes de recargo que absorben dichos costes indirectos.
Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 7.8 del RD 55/2017, en la relación anterior (hay que recordar que la variación de precios opera en ambos sentidos, al alza y a la baja), cuando (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])es distinto de la unidad, el límite a la traslación de la variación de un determinado componente de coste susceptible de revisión, puede ser concretado como un porcentaje máximo a aplicar sobre la variación de éste (es decir, los factores fijos "Y" y "Z"(; o el límite a la variación del valor monetario objeto de revisión periódica (los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc), en términos absolutos o relativos.
En todo caso, aunque no lo declara explícitamente el RD 55/2017, en toda revisión de precios se hará necesaria una revisión de la oferta (presentada en un formato electrónico con descomposición de los costes) y la auditoría del coste incurrido o de los valores que se someten a la revisión de precios. Esta circunstancia también debe quedar recogida en los correspondientes pliegos del contrato.
Para terminar este post y cerrar el círculo sobre este examen de las nuevas reglas para la revisión de precios en determinados contratos, me queda manifestar mi compromiso de hacer un nuevo artículo en el que se describa y proponga la guía para presentar una «oferta de costes en formato electrónico» y la «sumisión de costes en formato electrónico» y determinar los valores individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de costes que es susceptible de revisión de precios (ir a la entrada #125).
1 “La Central de Balances del Banco de España es un servicio que analiza la información económico-financiera que envían voluntariamente las empresas no financieras españolas y que permite mejorar el conocimiento de estas sociedades, elaborar las cuentas financieras de la economía española y analizar el comportamiento empresarial y los efectos de las medidas de política monetaria sobre la financiación y los resultados de las empresas.
En esta sección se informa sobre quién y cómo puede colaborar y qué ventajas se obtienen por ello. En este sentido, hay que destacar el acceso a un estudio comparado de la empresa con agregados de sociedades no financieras del mismo sector de actividad y la utilización de una base de datos europea con esa misma finalidad”.
En esta página web del Banco de España, a través del hilo “Ratios sectoriales de las sociedades no financieras (base RSE)” se llega a una base de datos que difunde información de 29 ratios significativas, como, por ejemplo, el número “2. Gastos de personal / Cifra neta de negocios”, pero ninguna, en mi opinión, de interés relevante para la estructura de los costes que afectan al tema que nos ocupa.
2 Con base en el todavía vigente artículo 141.1 del TRLCSP (art. 134.1 Proy.LCSP), los órganos de contratación pueden publicar un anuncio de información previa con el fin de dar a conocer los contratos que tengan proyectado adjudicar en los doce meses siguientes; así como en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el perfil del contratante (art. 141.2 TRLCSP y art. 134.2 del ProyLCSP). A partir de este momento y hasta el inicio del expediente de contratación –tramitación ordinaria conforme art. 109 TRLCSP y art. 116 del ProyLCSP–, se pueden realizar las consultas preliminares del mercado con vistas a la preparación de la contratación e informar a los interesados de los planes y requisitos de contratación, que en este caso incluirá la posible revisión de precios.
Este es el momento oportuno para, además de realizar la descripción de las necesidades a satisfacer con la adquisición, requerir la información sobre la estructura de costes, para obtener las mejores prácticas en el sector, de los posibles agentes económicos interesados y, así, poder alcanzar un número suficiente de ellos, cinco.
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