El pasado 4 de junio se aprobó el proyecto de Ley de Transparencia Pública de
Andalucía por parte del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y ha sido presentado a la
ciudadanía y las entidades para que puedan realizar alegaciones debatiendo sobre el mismo y, así, contribuir a la
mejora del texto redactado.
Con este objetivo se abrío la vía de participación el pasado 13 de junio, dando el plazo de un mes de información pública para que cualquier ciudadano u organización pudiera formular alegaciones al texto del Anteproyecto de Ley (para consultar el texto del anteproyecto pincha aquí).
Con este objetivo se abrío la vía de participación el pasado 13 de junio, dando el plazo de un mes de información pública para que cualquier ciudadano u organización pudiera formular alegaciones al texto del Anteproyecto de Ley (para consultar el texto del anteproyecto pincha aquí).
A continuación transcribo mi aportación:
"... Expone
alegaciones a la Ley de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, para
lo cual hace la siguiente:
INTRODUCCIÓN NECESARIA
Previamente
a expresar mis alegaciones al Anteproyecto de Ley de Transparencia Pública de
Andalucía, es necesario que haga una presentación de la auditoría de costes y precios de contratos públicos, también
conocida como auditoría de contratos,
pues sobre ella gravitan todas las alegaciones de este escrito.
¿Qué
es la auditoría de contratos?
Una
auditoría, de manera general, tiene por objeto incrementar la confianza de una
persona o Entidad sobre la información suministrada para ella por otra persona
o Entidad, donde tal confianza puede establecerse en términos de congruencia
entre el mensaje transmitido y la realidad que se describe.
El
usuario de la auditoría de costes y precios de contratos es el órgano gestor, o
autoridad con competencia para contratar, de una Administración Pública,
Entidad u Organismo, y que recibe un mensaje que le informa sobre los
resultados del coste y del precio (incluye el beneficio del contratista) de los
bienes o servicios que adquiere a través de procedimientos de adjudicación no
competitivos, o en los que hay escasa concurrencia, o en circunstancias en las
que sea apropiada la realización de una auditoría de costes y precios de
contratos públicos. Ese mensaje se basa en una evaluación hecha por una persona
ajena a quien preparó los datos económicos de las ofertas y del coste incurrido
en la ejecución del contrato, es decir el contratista, por lo que aumenta su
seguridad acerca de que aquellos datos reflejan con exactitud y certeza lo que
tienen el propósito de dar a conocer, que no es otra cosa que el precio que se
ha de pagar por los bienes o servicios contratados.
El
objetivo de la Auditoría de Costes y Precios de Contratos públicos, en adelante
Auditoría de Contratos, es aumentar
la confianza que se puede tener en la información presentada por el contratista
en relación con el coste de producción de los bienes o servicios objeto del
contrato y la certeza de pagar por ellos un precio razonable. Esto le permitirá
al órgano gestor actuar con responsabilidad en el manejo de los recursos que le
confieren los ciudadanos conforme a los principios de economía, eficacia,
eficiencia y transparencia.
Podría
decirse que la auditoría de contratos es un proceso de acumular y evaluar
evidencia mediante un examen sistemático, realizado por un profesional independiente
del contratista auditado, respecto de los estados costes, registros y
transacciones relacionados con las ofertas y la ejecución de los contratos; y
que son sometidos por el contratista a su examen para determinar su grado de
adherencia: (1) a principios de general aceptación en materia de cálculo,
clasificación, asignación y afectación de costes de los contratos públicos, (2)
a las políticas de gestión establecidas por la dirección de la empresa
contratista, (3) y a los requerimientos establecidos en cláusulas contractuales
o en disposiciones legales; y, por último, comunicar los resultados al órgano
gestor contratante para que apruebe el precio cierto del contrato.
El
alcance de la auditoría de contratos abarca la totalidad de las operaciones del
contratista. Por ello, en el ámbito de la auditoría de contratos también se
realizan exámenes para asegurar la existencia de una organización eficiente del
contratista y del establecimiento de un control interno adecuados, que previenen
y evitan prácticas derrochadoras, descuidadas, e ineficaces. Estas auditorías,
denominadas de sistemas y procedimientos, incluyen la evaluación de las
políticas y de los procedimientos de gestión, el control interno y la actuación
real del contratista, identificando y evaluando todas las actividades que contribuyen, o llevan explícito, un impacto
en los costes que propuso el contratista en su oferta o incurrió en la
ejecución de los contratos que le han sido adjudicados.
Por
último, la auditoría de contratos no tiene, en sí misma, el objetivo de
detectar irregularidades o fraude por parte del contratista. No obstante, si el
auditor de contratos en la realización de su trabajo tuviese conocimiento,
indicios, o la sospecha, de algún tipo de práctica fraudulenta o irregular del contratista
(por ejemplo contra la Hacienda Pública o la Seguridad Social), tiene la
obligación de ponerlo en conocimiento de la Autoridad competente por el cauce
que reglamentariamente esté determinado.
Breve
reseña histórica de la auditoría de contratos
La
auditoría de contratos surge en Estados Unidos en los años 40, en plena Guerra
Mundial, alrededor de las adquisiciones de material bélico.
En
1952, los tres servicios militares (el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea) norteamericanos
emiten, conjuntamente, un Manual de Auditoría de Contratos, en el que se
prescribieron políticas detalladas y procedimientos de auditoría de contratos
de adquisiciones de material de guerra.
En
el año 1962 se constituye, en el Department
of Defense (DoD) – el equivalente
a nuestro Ministerio de Defensa -, el denominado “Proyecto 60” para examinar la viabilidad
de centralizar las actividades concernientes con la administración y auditoría
de contratos. Sus resultados cristalizan en enero de 1965, creándose la Agencia
de Defensa de la Auditoría de Contratos - Defense
Contract Audit Agency (DCAA).
Más
adelante, debido a la creciente complejidad organizativa y tecnológica de las
empresas y el abanico de prácticas contables permitidas, se condujo a una
situación que propició la creación, en 1970, de la Cost Accounting Standars Board (CASB),
como agencia del Congreso norteamericano encargada de emitir normas sobre el cálculo
de costes (Cost Accounting Standars - CAS)
que ofrecieran la suficiente uniformidad y consistencia para ser tomadas como
referencia en los contratos celebrados con el DoD. Normas que posteriormente, en 1972, se hicieron extensivas y
se generalizaron a los contratos de la Administración Pública norteamericana.
En
la actualidad la Federal Acquisition
Regulation (FAR) norteamericana,
el equivalente a nuestra Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), establece,
como uno de sus principios generales, que dicho sistema debe satisfacer al cliente
(el órgano administrativo que adquiere bienes y servicios) por lo que se
refiere al coste, calidad y oportunidad del producto o servicio adquirido.
¿Se
realizan en España auditorías de contrato?
La
respuesta es afirmativa, formalmente desde el año 1992, aunque tuvo su inicio
en 1988.
En
el año 1998, en el BOE núm 258, de 28 de octubre, se publica la ORDEN 283/1998,
de 15 de octubre, sobre presentación y auditoría de ofertas y normas sobre los
criterios a emplear en el cálculo de costes en determinados contratos de
suministro, de consultoría y asistencia y de los servicios del Ministerio de
Defensa que se adjudiquen por el procedimiento negociado.
Más
recientemente, el Real Decreto 1551/2004, de 25 de junio, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, encarga a
la Dirección General de Asuntos Económicos efectuar el análisis de costes y
precios de las empresas suministradoras o que participen en programas de
defensa. En dicho centro directivo del Departamento, en la Subdirección General
de Contratación, radica el Grupo de Evaluación de Costes que es la oficina encargada,
desde el año 1992, de realizar los análisis de precios, revisiones de ofertas y
auditoría de costes incurridos de los contratistas del Ministerio Defensa.
A
este respecto, la Instrucción 128/2007, de 16 de octubre, del Secretario de
Estado de Defensa, aprueba el procedimiento para la prestación de los servicios
de análisis de costes y precios en el ámbito del Ministerio de Defensa por
parte del Grupo de Evaluación de Costes. Y la novísima Instrucción 72/2012, de
2 de octubre, también del Secretario de Estado de Defensa, por la que se regula
el proceso de obtención del armamento y material y la gestión de sus programas,
especifica, a los efectos de la elaboración de los Pliegos de Cláusulas
Administrativas Particulares, la pertinencia o no de incluir cláusulas de
auditoría de costes del contrato.
¿Sobre
qué tipo de adquisiciones es apropiado realizar auditoría de contratos?
a)
Según el ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público,
aprobada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, sobre
todos los que abarca el artículo 2, e incluso sobre los siguientes negocios
jurídicos y contratos del artículo 4.1 de la Ley, particularmente los de las
letras b), c), d), g), k), m), n), q) y r)
b)
Según la naturaleza del objeto del contrato: obras, concesión de obra pública,
gestión de servicios públicos, suministros, servicios y de colaboración entre
el sector público y el sector privado.
c)
Según el procedimiento de adjudicación: abiertos, restringidos y negociados,
diálogo competitivo y concursos de proyectos.
d)
Según el sistema para la racionalización de la contratación, en todos, es decir
en los acuerdos marco y en los sistemas dinámicos de contratación.
e)
Según el importe del presupuesto de licitación, la auditoría de contrato
debería ser obligatoria en todos aquellos de presupuesto igual o superior a
10.000.000 €, y opcional en los comprendidos entre 1.000.000 € y 10.000.000 €
Conclusión
La
auditoría de contratos contribuye definitivamente a conseguir el objetivo de transparencia en las compras públicas,
propiciando que los responsables de las adquisiciones (órganos de contratación)
hagan adquisiciones prudentes, porque dispondrán en su mano de una información
económica y financiera apropiada relacionada con las materias objeto de los
contratos; y una información acerca de la eficiencia y economía de las
operaciones de los contratistas, de manera que el precio de los contratos
responderá a una realidad y racionalidad del coste y a un beneficio
adecuado al valor, esfuerzo y riesgo aportados y asumidos por el contratista.
ALEGACIONES
1ª. A la exposición de motivos. En el número V, el la parte en la que se
recogen los aspectos organizativos del Título V del anteproyecto de la Ley, y
después del párrafo del párrafo que informa de la creación de “…un órgano de
participación que se ha denominado Comisión Consultiva de la Transparencia y la
Protección de Datos,..”, incluir uno nuevo con el siguiente texto:
“También se crea
dentro de esta entidad independiente la Oficina de Auditoría de Contratos con
el fin de realizar todas las auditorias de costes y precios de contratos para
todos los órganos dependientes del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley y
de proporcionarles servicios de análisis de precios, en relación con la
negociación, administración y liquidación de los contratos que celebren. Esta
Oficina de Auditoría de Contratos contará con el apoyo técnico de la
Intervención General de la Junta de Andalucía como órgano especializado en
control y contabilidad”.
2ª Al artículo 3, apartado 1. Añadir una nueva letra con el siguiente
texto:
“ñ) Los contratos celebrados por órganos dependientes del
ámbito subjetivo de aplicación de la Ley en los que se haya incluido cláusula
de sometimiento a la auditoría de contratos en el pliego de cláusulas administrativas
particulares.”
3ª Al artículo 4, apartado 2. Añadir lo siguiente a su redacción:
“2. Esta
obligación se extenderá a las personas adjudicatarias de contratos del sector
público en los términos previstos en el respectivo contrato. A estos efectos,
los pliegos de cláusulas administrativas particulares o documento contractual
equivalente especificarán dicha obligación y, en particular, la
sumisión a la revisión de la oferta, a la auditoría de costes incurridos y a la
norma aplicable sobre las materias del cálculo, clasificación, asignación y
afectación de costes de los contratos públicos. La sumisión a la auditoría de contratos se calificará en el pliego como
obligación contractual esencial.”
4ª Al artículo 4, apartado 4. Añadir lo siguiente a su redacción:
“4. Las
Administraciones Públicas andaluzas podrán acordar la imposición de multas
coercitivas una vez transcurrido el plazo conferido en el requerimiento sin que
el mismo hubiera sido atendido. La multa no podrá exceder del 5% del importe
del contrato o subvención y atenderá en todo caso al principio de
proporcionalidad. Asimismo, podrán acordar la resolución
del contrato administrativo conforme a la Ley de Contratos del Sector Público,
por incumplimiento de una obligación contractual esencial, cuando el
contratista, o sus empleados, actúen de tal manera que limiten el alcance de la
auditoría de contratos.”
5ª Al artículo 15, apartado 1, letra a). Añadir un nuevo párrafo con el
siguiente texto:
“Asimismo, se publicarán los precios de la oferta del contratista, los
resultados de la revisión de la oferta, el análisis de precios de la oferta,
las bases de auditoría previa y definitiva sometidas por el contratista a la
auditoría de costes incurridos, y el informe de auditoría de contrato.”
6ª Al artículo 35, referido a la formación. Se propone la siguiente
redacción, para dar cabida a la necesaria formación de los auditores de
contrato:
“Las
Administraciones y entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la
presente Ley establecerán los oportunos instrumentos para facilitar la
formación y cualificación profesional de las personas empleadas públicas, en
especial las encargadas de realizar las auditorías de
contrato y las que deban atender
las funciones de información en el ámbito de la transparencia, tanto en lo que
afecte a la publicidad activa como en el caso de quienes deban atender las
solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de acceso.”
7ª Al artículo 37, apartado 4. Añadir el siguiente texto:
“4. La
Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras establecerá la
planificación directiva en materia de transparencia y podrá dictar
instrucciones y criterios tanto respecto a la implementación de la publicidad
activa como en relación al seguimiento de la planificación operativa que se
desarrolle en materia de transparencia por cada una de las Consejerías para
ellas y sus entidades y organismos adscritos. Aprobará el plan
anual de auditoría de contratos, atendiendo a las solicitudes de las Consejerías
y a la capacidad operativa de la Oficina de Auditoría de Contratos. Y,
asimismo, la Comisión también aprobará la norma aplicable sobre el cálculo,
clasificación, asignación y afectación de costes de los contratos públicos.”
8ª Al artículo 44, sobre estructura y funciones de la Agencia. Un nuevo
apartado, con el siguiente texto:
“3.
Con dependencia del
Director de la Agencia, ésta tendrá en su seno a la Oficina de Auditoría de
Contratos, que contará con el apoyo técnico de la Intervención General de la
Junta de Andalucía como órgano especializado en materia de control y
contabilidad.”
9ª Y, por último, un nuevo artículo, el 47 relativo a la constitución y
funciones de la Oficina de Auditoría de Contratos:
“Artículo 47. Oficina de Auditoría de Contratos.
1. Misión. La
Oficina de Auditoría de Contratos se crea con el propósito de realizar todas
las auditorias de costes y precios de contratos para todos los órganos incluidos
en el ámbito subjetivo de aplicación de esta Ley y de proporcionarles servicios
de análisis de precios en relación con la negociación, administración y
liquidación de los contratos que celebren.
Sin embargo, aunque la detección de fraude, o de
actividades ilegales similares, no es una función principal del auditor de
contrato, éste tiene la responsabilidad de planificar y llevar a cabo la
auditoría para obtener una seguridad razonable de que las ofertas y las bases
de auditoría sometidas a su examen por el contratista y los datos que las
soportan están libres de errores significativos, ya sea causados por error
involuntario o por fraude. Cuando el auditor encuentre indicios o tenga
sospecha de fraude o de actividad ilegal similar, debe comunicarlo a la
autoridad competente por el cauce que será aprobado por un Reglamento.
2. Organización.
La Oficina de Auditoría de Contratos es un órgano de la Agencia de
Transparencia y Protección de Datos. Estará dirigida por una persona que
contará con los elementos organizativos subordinados y recursos que le sean
asignados por el Director de la Agencia.
Ninguna otra organización de auditoría contrato
independiente de la Oficina de Auditoría de Contrato se establecerá en ninguna
Consejería de la Junta de Andalucía.
3. Las responsabilidades,
funciones, relaciones y competencias del Director y la estructura organizativa
de la Oficina de Auditoría de Contrato, serán establecidas mediante un
Reglamento.”..."
