La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV)

Metodología para aplicar el nuevo criterio de adjudicación

#136

Introducción

Ya está en vigor la nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) y se puede aplicar el criterio de adjudicación que considere la mejor relación “coste-eficacia” sobre la base de criterios económicos del precio o el coste, como el “coste del ciclo de vida” (artículo 145.1), pudiendo ser únicamente este cuando se aplique un solo criterio de adjudicación (artículo 146.1).

La presente entrada está basada en el artículo que he publicado en la revista de Contratación Administrativa Práctica nº 154, marzo-abril 2018 que lleva por título “La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV). Procedimientos y metodología de su cálculo, y del criterio de valoración y adjudicación”.

También debo indicar que este post culmina la serie de artículos publicados en este blog sobre el «coste del ciclo de vida» (CCV), que se inició en la entrada #51 y se continuó en las entradas #133 y #134, aunque hay también otros artículos relacionados como es el que trata de la adjudicación de contratos con base en los costes, de la entrada #125, y el del post #132, a los que sugiero se dirija el lector interesado en esta materia.

Cómo utilizar el concepto de «coste de ciclo de vida» CCV

El problema al que se enfrentan ahora los profesionales de la contratación pública –y también de la doctrina del ámbito jurídico/administrativo– en relación al planteamiento para la adjudicación de contratos públicos que atiende al criterio «coste-eficacia» (o «coste-rendimiento»), es cómo calcular/determinar con efectividad el llamado «coste del ciclo de vida» (CCV) –conforme el artículo 68 de la Directiva 2014/24/UE y el artículo 148 de la nueva LCSP–, para elegir la mejor oferta, como el agregado de los recursos o factores económicos consumidos a lo largo de todas las fases consecutivas que se suceden en la ejecución del contrato, y que son:

• los que se producen en la fase su conceptualización, diseño y prueba de prototipo –investigación y desarrollo, en el caso que no exista antecedentes similares en el mercado–;
• los de fabricación o producción y puesta en servicio;
• en la gestión y mantenimiento periódico;
• los de su desactivación, desmantelamiento y eliminación al finalizar su vida útil; y
• otros susceptibles de valoración económica relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero y otras contaminantes que afectan al cambio climático.

La nueva LCSP/2017, ni siquiera la Directiva 2014/24/UE, realmente no dicen cómo calcular el «coste del ciclo de vida»; simplemente se limitan a listar cuáles son sus componentes del coste –es decir, los elementos citados en el listado anterior–. Aunque sí parece que la LCSP/2017 se decanta al definir –de forma indirecta– el “coste” del objeto del contrato, a través de su agregado: «coste del ciclo de vida», mediante el concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado u objetivo determinado,. Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna”, suele ser más amplio que la del “gasto”, pues este es un concepto de la “contabilidad externa” o “financiera” sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC). Por ello, el “coste” puede incluir una diversidad de conceptos más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se puedan incluir costes como aquellos citados de las emisiones contaminantes; y que no admite, por ejemplo, como elemento del coste el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de gasto en la contabilidad general de las empresas.

Pero antes de llegar a desvelar en este post la metodología para obtener una ecuación que permita valorar el CCV y tomar la decisión acerca de la elección de la mejor oferta posible, debemos abordar unas cuestiones previas que son fundamentales. También el lector debe conocer una premisa muy importante y es que este análisis se aborda desde una perspectiva que combina los aspectos económicos, en lo que representa el concepto del “coste”, y del tipo financiero, porque nos llevará a la formulación de una ecuación del tipo Valor Capital (VC) o del Valor Actual Neto (VAN) y que, últimamente, es la elegida por normas reglamentarias (por ejemplo en el RD 55/2017) emitidas por el Gobierno, como las referidas a la revisión de precios.

Hecha la cita de que la ley no dice en realidad cómo calcular el «coste del ciclo de vida» –aunque no se descarta que pueda en el futuro haber una norma de la Unión Europea o nacional que haga obligatorio un método común para calcularlo– y que solo se limita a establecer cuáles son los elementos de coste susceptibles de ser agregados en él, razonablemente el CCV no puede ser evaluado meramente por una mezcla de componentes de coste presentados al libre albedrío del licitador. Sobre todo, cuando los costes de ejecución del contrato presentados en las ofertas son estimados para un periodo futuro y que su evaluación debe realizarse en el presente, cuando se realiza la licitación del contrato. Esto nos lleva a otra de las cuestiones importantes de esta materia que es lo dispuesto en el artículo 148.3 de la nueva LCSP/2017, y que son:

• los datos que deben facilitar los licitadores en su oferta económica para calcular el «coste del ciclo de vida»;
• la metodología que deben utilizar para determinarlo con base en dichos datos; y
• el método de valoración de los componentes del coste no basados en los costes del tipo económico tradicionales, es decir la evaluación de las externalidades medioambientales.

Y esto, como no se establece en la Ley ni, todavía, en ninguna norma de la Unión Europea o reglamentaria al nivel nacional, el órgano de contratación debe fijarlo en los pliegos del contrato.

Las adjudicaciones con base en los costes atribuibles al «ciclo de vida»

Hemos hecho referencia cuáles son los costes atribuibles al ciclo de vida y, en la entrada #51 cómo lo utilizan y con qué fines las entidades públicas y privadas. Cada una de las fases en que se producen los gastos que luego se atribuyen como CCV puede adjudicarse en contratos independientes que se vayan sucediendo unos a otros, o mediante un único contrato que abarque todo el ciclo de vida o a través de varios contratos que combinen prestaciones, a uno (el mismo) o a una pluralidad de contratistas.

En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación y la igualdad de trato, y se debe garantizar la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Aunque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento para objeto del contrato.

Garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones es una obligación de las entidades adjudicadoras, porque deben procurar que los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los órganos de contratación están obligados a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de los aspectos evaluables.

Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben también determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para valorar las proposiciones ofertadas con objeto de determinar cuál es la mejor (en caso de utilizar el criterio del coste puede ser el único utilizado) oferta. Este criterio basado en el coste debe permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de costes/rendimiento estimado de cada una de las ofertas presentadas por los licitadores respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.

Asimismo, este criterio de adjudicación basado en el coste no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.

Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden realizar su elección al determinar cuál es la oferta que presenta la mejor relación coste-eficacia, es mediante un planteamiento que permita evaluar la estimación del «coste del ciclo de vida» que hace cada licitador en su oferta, para lo que requerirá tener garantías acerca de la razonabilidad y la asignabilidad de los costes certificados en su oferta económica. Para eso, necesitará la opinión y los resultados de su examen hecho por la «auditoría de contratos», porque le confieren certidumbre sobre la fiabilidad de las estimaciones de los costes de la oferta.

Entre los costes del ciclo de vida –reales o incurridos, y también en los estimados de las ofertas– figuran aquéllos que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables al contrato, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil; además, se añaden por la nueva LCSP/2017 otros costes «intangibles» y que son atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo, el CO₂ que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.

Pero, como ya he dicho antes, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) más amplio que el de “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al «coste del ciclo de vida» e imputables al contrato; además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos, cuál de ellas es la económicamente más ventajosa. Debido a estas dos circunstancias se necesita el establecimiento de unas normas de costes, establecidas en el PCAP, para determinar las condiciones de su admisibilidad en el CCV y establezca la base de los criterios de razonabilidad técnica y económica y de utilidad o causalidad para su asignación al contrato, y permita, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas de los licitadores.

Por otra parte, también se necesitan normas específicas para determinados costes del «ciclo de vida», atribuibles a factores medioambientales externos, que no tienen el carácter de los costes tradicionales procedentes del consumo de factores económicos, y que deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas.

De esta manera, la viabilidad para el establecimiento de un metodología común sobre el cálculo del «coste del ciclo de vida» está en el camino apropiado para ser resuelto, porque la formulación que en sus propuestas hagan los licitadores sobre los CCV que proponen obedecerán a los requerimientos del PCAP y serán comparables y susceptibles de comprobación mediante el examen o revisión de la auditoría de costes y precios de contratos públicos («auditoría de contratos») que es el motivo que inspira este blog.

Presentación de ofertas con descomposición de los costes del «ciclo de vida»

En el PCAP se debería exigir que en las contrataciones en las que se utilice el «coste del ciclo de vida» como criterio de adjudicación, los licitadores deban presentar sus ofertas con descomposición de los costes estimados, acompañados de sus valoraciones y/o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica y la previsión de esos costes. Particularmente son importantes las valoraciones y los datos técnicos de apoyo cuando los costes de la oferta económica se basan en unas proyecciones a futuro de costes históricos. Asimismo, es importante acompañar las variables y sus relaciones de estadística paramétrica utilizadas para poder evaluar la razonabilidad de esas estimaciones proyectadas hacia el futuro.

El objetivo al requerir estos datos, con una descomposición detallada de los costes, es el de poder realizar su evaluación y el análisis de los precios ofertados por la «auditoría de contratos» y, en última instancia, permitir al órgano de contratación poder negociar con el licitador un precio del contrato que sea justo y razonable.

Debido a que este tipo de contrataciones tiene características de una alta complejidad y donde la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio definitivo sea posible, seguramente sea más adecuado desarrollar un procedimiento de adjudicación que requiera negociaciones, ya sea con un «negociado con publicidad» o un «diálogo competitivo». A tales efectos, para que el órgano de contratación pueda negociar con la mayor precisión el precio cierto, aunque será determinable en todo caso el precio definitivo mediante la comprobación del coste admisible realmente incurrido en las diferentes etapas de la ejecución, necesita que el licitador incluya en la oferta económica «costes certificados» (declaración de los costes estimados de las prestaciones) y los «datos subyacentes de costes» que apoyen todos las valoraciones y estén basados en los hechos existentes hasta el momento en el que se alcanza el acuerdo sobre el precio al concluir las negociaciones. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en la base de auditoría para su examen por el auditor de contratos, que está al serviciod el órgano de contratación (artículo 102.7 c) de la LCSP/2017), y que soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta por el contratista licitador. Dichos datos se componen, entre otros, de los datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en factores tales como cotizaciones de proveedores, costes no recurrentes, decisiones de hacer o comprar y otras decisiones de gestión y sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, de las actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes de la oferta, y de las variables y relaciones paramétricas utilizadas para realizar las estimaciones de los costes futuros de las prestaciones.

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. Al contratista debería requerirse la presentación de una base de auditoría –es decir, los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

El PCAP debería contener los requisitos básicos relacionados con el coste certificado y los datos subyacentes del coste que soportan la oferta económica. Debe tenerse en cuenta que dichos datos deben ser presentados en el formato que se especifique en el PCAP, por lo que la mera disponibilidad de libros, registros y otros documentos para fines de verificación no constituye el envío de datos de costes certificados. Además, el licitador debe mostrar cómo se relacionan estos datos con los costes presentados en la oferta económica.

Al evaluar la oferta económica para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes que sirven de base a los propósitos de la auditoría de contratos para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, este debe requerir al auditor para que emita una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y/o datos subyacentes del coste) adecuada. Este requisito se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles. En el PCAP debería describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Y, también, debería establecer que el requisito de envío de datos de coste y/o datos subyacentes continúa hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar las negociaciones y se adjudica el contrato, porque el auditor de contratos utiliza su juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan están razonablemente disponibles y han sido enviados para ser evaluados y si esos datos pueden considerarse adecuados para la negociación de la oferta.

El libre acceso del auditor de contratos a los libros, registros y cualquier soporte de apoyo para conformar los «costes certificados» y/o los «datos subyacentes» que demuestran que están soportados, es fundamental. Si el auditor de contratos, que como se ha dicho trabaja para el órgano de contratación, no pudiera acceder al los datos que respaldan el «coste certificado» de la oferta, porque se lo impide o restringe el libre acceso el licitador, o las «datos subyacentes» que obtiene son tan deficientes que no se puede realizar un examen, entonces lo debe notificar al órgano de contratación las deficiencias y recomendarle que no acepte la oferta licitador por no ajustase a lo establecido en el PCAP.

Modelo para calcular el «coste del ciclo de vida» y el criterio de adjudicación

Obtenidas las ofertas de los licitadores en el formato establecido en el PCAP, con la descomposición de los costes estimados, y habiendo sido evaluados y calificados como aceptables el «coste certificado» y los «datos subyacentes» que lo respaldan por la «auditoría de contratos», solo entonces se pueden iniciar las negociaciones de las propuestas, en su caso, o proceder a la licitación con arreglo al modelo que se describe adelante.

Cuando haya alcanzado los acuerdos definitivos sobre los costes y la metodología de cálculo del beneficio, en el caso de desarrollar un procedimiento que requiera negociaciones, o en la licitación de uno ordinario (abierto o restringido), se procede a calcular específicamente el «coste del ciclo de vida» (como criterio de adjudicación) de cada oferta.

Este modelo permite calcular el «coste del ciclo de vida» referido al momento actual de la licitación y establece los criterios de valoración para determinar cuál es la mejor oferta. Sin embargo, aunque el CCV incluya elementos de coste intangibles, es decir las emisiones de CO₂ causadas por la producción de bienes y de servicios que tienen efectos medioambientales y que son valorables, en este post nos centramos en su evaluación a través de los costes que llamamos tradicionales o tangibles, dejando para el futuro, en otro post, la inclusión en el modelo de esos otros costes que son debidos a externalidades por las emisiones del carbono y sus efectos en el clima.

Esta metodología tiene en cuenta el factor del sistema de financiación de la empresa (su estructura de capital) y que es básico en este modelo. Porque llegada la empresa a su estructura de capital “óptima”, es decir aquella en la que hace mínimo su coste de capital –lo que paga por los intereses de la deuda externa y el rendimiento que reclaman los accionistas por mantener su inversión en la empresa– su coste medio ponderado de capital (CMPC) –o Weighted Average Cost of Capital (WACC)– es el mínimo valor del coste de capital que maximiza el valor de los beneficios futuros y, por tanto, el de la empresa.

Una de las razones que ha motivado mi elección por esta metodología basada en el Valor Capital es que ya es de general aceptación por algunas normas reglamentarias que desarrollan aspectos específicos de la contratación pública, como la revisión de precios. Sin embargo, el Real Decreto 55/2017 utiliza una tasa de descuento, la cual sería tomada de referencia en el caso que nos ocupa, que está muy por debajo del valor del CMPC que normalmente tienen la mayoría de las empresas y, para ellas, es casi imposible de alcanzar. Y, también, porque las empresas toman sus decisiones de inversión –un contrato representa de facto un “proyecto de inversión” para las empresas licitadoras– con base en su CMPC esperado y que es la tasa –consecuente con su estructura de capital– a la que descuentan los flujos de caja futuros de ese proyecto.

Para paliar en ellas posibles tensiones financieras, debido a la consideración de una tasa de descuento muy baja que les haga tomar la decisión de no concurrir al contrato porque el “proyecto de inversión” no les sea rentable; o deban asumir unos costes financieros que no pueden repercutir al contrato, ni siquiera pueden absorber con la negociación de un valor del beneficio mayor en el precio, y les exponga a una situación de debilidad financiera; o porque decidan salvar los inconvenientes anteriores camuflando y trasladando al contrato unos costes que son irreales o irrazonables, es el motivo por el cual, este modelo, brinda a los licitadores la opción de proponer en la oferta una tasa de descuento que esté dentro en la horquilla que comprende el valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos (artículo 10.2 del RD 55/2017) y su CMPC, cuyo cálculo, en todo caso, deberá ser respaldado con los «datos subyacentes» que lo soporten. Y como esta circunstancia sí que es diferencial, porque se modifica el valor actual del «coste del ciclo de vida» con la variación de la tasa de descuento –el mínimo valor de la tasa (el denominador), manteniendo constantes los costes estimados de producción y el beneficio propuestos por el licitador (el numerador), produce el mayor valor actualizado del «coste del ciclo de vida», y viceversa–, es por lo que los licitadores tendrán a proponer tasas de descuento lo más altas posible, pero se les debe imponer el límite de no rebasar el valor de su CMPC.

Por tanto, en este modelo, los criterios de valoración de la oferta basada en el «coste del ciclo de vida» son dos:

(1) el del menor valor actual de los costes del «ciclo de vida» admisibles que se proponen, y

(2) la tasa de descuento que se propone.

La base del modelo que se presenta, con una “perspectiva del cliente” y considerando la estructura de capital del licitador, está soportada en la metodología de la fórmula del valor capital, en la cual los términos de los pagos (costes y beneficio) son considerados que se producen al finalizar cada periodo:

t son los años, medidos en números enteros.
C_t es el coste del «ciclo de vida» admisible y estimado, propuesto en la oferta para el periodo t
B_t es el beneficio (ver entrada #134) que se propone en la oferta, dentro del límite de beneficio máximo calculado conforme a la metodología negociada y acordada para el periodo t
k es la tasa de descuento que se propone, expresada en tanto por uno, que podrá tener un valor comprendido entre tendrá un valor comprendido entre el del valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos y el CMPC del contratista, tomado en la fecha de la licitación.

Para explicar este modelo de evaluación de ofertas, basado en criterio del mejor valor del «coste del ciclo de vida», lo haremos sobre el siguiente ejemplo:

La situación de partida es la de dos propuestas de costes del «ciclo de vida», de otros tantos licitadores, que previamente han sido evaluados y aceptados como admisibles los costes de las ofertas.

En los cuadros superior e inferior de las respectivas ofertas figuran los periodos del «ciclo de vida» (son dos) y el inicio (momento 0). En cada uno de ellos figuran los costes del «ciclo de vida» estimados; y los del inicio (cuando se produce la licitación), pueden corresponder a costes admisibles no recurrentes por la preparación de las ofertas en los que hayan incurrido los licitadores.

Seguidamente, se calculan los respectivos valores actualizados de la corriente de costes del «ciclo de vida» (sin incluir la propuesta del beneficio) a las que serían las tasas del RD 55/2017 y el CMPC de los licitadores en el momento de concurrir al contrato.

Los resultados del cálculo del Valor Capital permiten observar cómo, en las dos ofertas, un menor valor de la tasa k produce el mayor valor del coste del «ciclo de vida» (CCV) actualizado. Y que en las mismas condiciones, sin variar la corriente de los costes ni incluir en ellas el beneficio, la oferta nº 2 arroja un Valor Capital menor para el «coste del ciclo de vida» y, por tanto, es este criterio –el valor más bajo del CCV– el que decantaría sobre esta oferta la elección para su adjudicación.

A continuación, y a modo de conclusión, mediante una simulación en tres supuestos, cambiando las condiciones de las ofertas, con diferentes niveles de beneficio sobre los costes estimados del «ciclo de vida» –supongamos un beneficio máximo acordado del 10%– y diferentes tasas k de descuento, comprendidas entre la tasa del RD 55/2017 y los respectivos CMPC, se obtienen distintos valores del CCV que pueden hacer cambiar el resultado de la adjudicación conforme al siguiente sistema de puntuación.

Son dos los criterios de puntuación: El primero, es la razón entre la tasa fija del RD 55/2017 y la que propone el licitador (como máximo su CMPC); su valor más alto será de 1 cuando este sea igual a la tasa fija del RD 55/2017, y menor que 1 cuando sea superior. El segundo, es la razón entre el mayor CCV-VC obtenido de los costes estimados de las respectivas ofertas (sin incluir el beneficio) calculado a la tasa fija del RD 55/2017, y el que resulte de la oferta incluyendo el beneficio y la propuesta de tasa de descuento, que tomar valores menores o mayores que la unidad. La mayor suma de ambas razones hará elegible la oferta en la que recaerá la adjudicación.

CASO 1

CASO 2

CASO 3

El «coste del ciclo de vida» (CCV). Datos de licitadores y análisis de costes

#133

En la entrada #51 de este blog hacía una introducción al «coste del ciclo de vida» (CCV) presentando los elementos esenciales para su cálculo, que procedían de la Directiva 2014/24/UE y que se han materializado, en su transposición, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Además, allí se adelantaba alguna cuestión que es importante para calcular el «coste del ciclo de vida» y con él poder determinar un precio del contrato que sea justo y razonable. También, anunciaba la futura comunicación de mi propuesta de ecuación y metodología de cálculo del «coste del ciclo de vida», y que todavía tengo pendiente, pero ya está casi ultimada y queda menos tiempo para darla a conocer.

El «coste del ciclo de vida», en el ámbito de las adquisiciones públicas de obras, bienes y servicios, lo podemos abordar desde dos perspectivas, que son:

Una es a posteriori, es decir una vez concluida la ejecución del contrato puede interesar conocer cuál ha sido el costei del ciclo de vida, utilizando para ello los costes históricos y la metodología establecida ya en la Ley 9/2017, con la finalidad de compararlo con la utilidad de interés general que esa adquisición transmite, incluso el rendimiento económico si de ella se puede derivar algún tipo de ingreso.

La segunda tiene carácter prospectivo y es la que, a mi juicio, tiene auténtico interés en la contratación pública, porque trata sobre la determinación del precio justo y razonable para el contrato (ver entrada #129 que trata sobre el precio general de mercado del artículo 102.3 de la nueva LCSP) y sirve como criterio objetivo para realizar la adjudicación y elegir la oferta, de entre las admitidas que presenten los licitadores, que atienda a la mejor relación coste-eficacia.

Luego los preceptos clave de la nueva LCSP (Ley 9/2017) a los que nos enfrentamos son los contenidos en los artículos 145 (requisitos generales de los criterios de adjudicación); el 146, que establece la condición para utilización de un único criterio de adjudicación que debe ser uno basado en los costes, como es el «coste del ciclo de vida»; y, por último, el 148 que describe cómo calcular el «coste del ciclo de vida».

Pero hay más, en el apartado 3 del artículo 148 se dice algo muy importante –diríase que es capital–, porque la propuesta económica que deban presentar los licitadores estará basada en una previsión (su previsión) y estimación de los costes, del ciclo de vida, que se derivarán de la propuesta de solución técnica que ofertan:

”3. Cuando los órganos de contratación evalúen los costes mediante un planteamiento basado en el cálculo del coste del ciclo de vida, indicarán en los pliegos los datos que deben facilitar los licitadores, así como el método que aquellos utilizarán para determinar los costes de ciclo de vida sobre la base de dichos datos.

Y a esto, precisamente, es a lo que voy a dedicar este artículo. Es decir, a mostrar unas líneas maestras que, en mi opinión, el órgano de contratación debe incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares para obtener de los licitadores unos datos de costes e información que los soportan de manera que le permitan establecer un precio justo y razonable y la metodología que utilizará para elegir, con base en el costes del ciclo de vida, la oferta que presente la mejor relación coste-eficacia. No obstante, la materia dedicada a cómo se calcula el coste del ciclo de vida –es decir, la respuesta al apartado 4 del artículo 148– forma parte de la metodología de cálculo de la «ecuación del ciclo de vida» que yo propongo y que desvelaré en un futuro muy próximo.

Este artículo proporciona unos criterios para determinar qué tipo de documentación debe presentar el contratista/licitador con su oferta de costes acompañada de valoraciones o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica. El objetivo al requerir estos datos, con la composición que aprueba el órgano de contratación en el PCAP, es la de poder realizar el análisis adecuado de los costes y, en última instancia, permitirle negociar y adjudicar el contrato, con base en los costes estimados que propone el licitador, a un precio justo y razonable.

También en este post se proporciona alguna referencia sobre el tipo de evaluación y análisis de la oferta que reliza el auditor de contratos, asistiendo al órgano de contratación, dependiendo de la naturaleza de la solicitud de los datos que requiera el PCAP, si se trata de una base de datos certificada del coste de la oferta –auditoría de oferta–; o, si realiza un análisis de costes y precios, cuando la valoración de los costes y precios y de los datos técnicos subyacentes que han sido presentados por el contratista, no se incluyen en una certificación; y, en general, si los datos sometidos a la evaluación del auditor de contratos o, en su caso, la mesa de contratación, son considerados adecuados, inadecuados en parte o completamente inadecuados para negociar el contrato.

Cuando nos enfrentamos a un procedimiento de adjudicación ordinario (abierto o restringido), o uno que requiera negociaciones (negociado con publicidad o diálogo competitivo), en donde el criterio de adjudicación está basado en el «coste del ciclo de vida» (que en una oferta siempre es estimado), para dar cumplimiento al precepto señalado en el artículo 146.3 de la Ley 9/2017, los órganos de contratación deben requerir en los pliegos que el licitador incluya en su oferta una certificación de los «costes» del ciclo de vida propuestos y los «datos subyacentes de los costes» y todos los hechos existentes hasta el momento en el que se deba adjudicar el contrato. Esto debería suceder, debido a la complejidad y la necesidad de desarrollar la auditoría o el análisis de las estimaciones de costes de la oferta, en los procedimientos de adjudicación que exijan negociaciones, hasta alcanza el acuerdo sobre el precio definitivo al concluir dichas negociaciones.

Ofertas basadas en «costes certificados»

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en el PCAP para su examen y porque soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta económica por el contratista en un procedimiento de licitación cuyo criterio de valoración se basa en los costes, como el caso del «coste del ciclo de vida». Dichos datos de soporte se componen de datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en tablas tales como cotizaciones de proveedores, listados de costes no recurrentes, dictámenes de hacer o comprar y otras decisiones de gestión o sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, acuerdos contenidos en actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes del empresario que deriva hacia sus estimaciones de coste en las ofertas. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. El contratista debe presentar una base de auditoría –los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP (preferiblemente en un formato del tipo Propuesta Electrónica de Costes (PEC)) para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

Los datos que no sean los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» significan cualquier tipo de datos que se requieren para ser objeto de evaluación y verificación –por ejemplo por la mesa de contratación– y que soportan las valoraciones de los costes de la oferta pero solo a los meros efectos de su análisis (no la solicitud de un examen o auditoría), porque el licitador, por ejemplo, al no disponer de sistemas de gestión y de estimación y de control interno eficaces, no permiten determinar la razonabilidad del precio (o del coste del ciclo de vida en este caso) debido a que no se puede poner toda la confianza en la fiabilidad de los costes presentados en la oferta. Estos datos, por ejemplo, pueden incluir información sobre la cifra de ventas del contratista, listas de catálogos, precio de venta a otros clientes, precios pagados por artículos idénticos o similares por otras Entidades públicas, …, etc.

Al evaluar la oferta económica, para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes de los costes que sirven de base a los propósitos del criterio de adjudicación («coste del ciclo de vida») y su idoneidad para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, el auditor de contratos (o en su caso la mesa de contratación cuando realice el análisis sobre costes que no están certificados) deberá emitir una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y datos subyacentes del coste) de manera apropiada. El requisito de presentación de datos de coste certificaos y datos subyacentes del coste se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles para su comprobación. En el PCAP debe describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Además, este requisito de envío de datos de coste y datos subyacentes, en los procedimientos negociados y diálogo competitivo, debe continuar hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar en las negociaciones.

Cuando intervenga el auditor de contratos, éste debe utilizar el juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan cumplen con lo requerido por la norma de costes aprobada en el PCAP, están razonablemente disponibles y han sido enviados al auditor en el momento de desarrollar la auditoría de la oferta. De ser así, dichos datos pueden considerarse adecuados.

Si el coste certificado y los datos subyacentes se consideran adecuados y su imputación al objeto del contrato está realizada con arreglo a la norma de costes aprobada, entonces la propuesta económica con base en los costes se considerará "aceptable" para la determinación del «coste del ciclo de vida», en definitiva la negociación del precio del contrato. Si hay deficiencias en los datos del coste certificado y sus datos subyacentes que soportan los costes, o incumple la norma de costes aprobada en el PCAP, el auditor de contratos debe decidir si la oferta, luego de un ajuste adecuado por parte del contratista, puede usarse como base para la determinación del «coste del ciclo de vida», o la negociación del precio; o si el impacto es de tal magnitud que el órgano de contratación debe tener en cuenta que la propuesta del licitador no debe utilizarse como una base para la determinación del «coste del ciclo de vida» hasta que se completen acciones correctivas específicas. Por ello, según las especialidades concretas del procedimiento negociado con publicidad y del diálogo competitivo, se recomienda la utilización de estos procedimientos de adjudicación con negociaciones frente a los procedimientos ordinarios (abierto o restringido) cuando el criterio de adjudicación esté basado en el «coste del ciclo de vida», porque se pueden articular en fases sucesivas (artículos 169.3 y 175.3 de la Ley 9/2017) reduciendo progresivamente el número de ofertas a negociar mediante la aplicación de los criterios de adjudicación señalados en el anuncio de licitación o en el pliego de cláusulas administrativas particulares, por ejemplo desechando las ofertas que presentan deficiencias irreparables en la presentación de los costes estimados de la propuesta, o hay denegación de acceso a las fuentes de los datos de costes y precios incluidos en la oferta, o que contravienen gravemente la norma de costes aplicable, indicándose en estos si se va a hacer uso de esta facultad, hasta llegar a la fase final con un número de soluciones y candidatos suficientemente amplio como para garantizar una competencia efectiva, con base de criterio de adjudicación en el «coste del ciclo de vida».

Ofertas basadas en otros datos que no son costes certificados

En ocasiones, sobre todo cuando se desarrolla un procedimiento de adjudicación abierto o restringido, el órgano de contratación puede que considere como no necesario requerir en el PCAP datos de costes certificados y de los datos subyacentes que los respaldan. Esto puede suceder, por ejemplo, cuando promueva una competencia de precios adecuada en artículos comerciales, o que los precios máximos han sido establecidos por alguna norma o reglamento gubernamental.

Cuando el criterio de adjudicación está basado en los costes, como es el caso del «coste del ciclo de vida», el órgano de contratación, para determinar que obtendrá la mejor relación calidad-precio, es responsable de obtener datos que sean adecuados para evaluar la razonabilidad y equilibrio del precio. El órgano de contratación debe confiar primero en los datos disponibles sobre precios que se encuentren a mano en la Administración pública y luego en los datos obtenidos de fuentes distintas al oferente. Si el órgano de contratación no puede obtener datos adecuados de fuentes distintas al contratista licitador, entonces debe exigir en el PCAP que la oferta económica se formule en términos de datos de coste certificados y se acompañen los datos subyacentes de soporte, de tal manera que le permita determinar un precio justo y razonable. Pero cuando esto no pueda suceder, como mínimo el órgano de contratación debe exigir datos apropiados a los licitadores sobre los precios a los que se han vendido previamente artículos iguales o similares. Pero no son los únicos como veremos más adelante.

Los datos distintos de los costes certificados abarcan una amplia gama de información. Debe considerarse que son todos aquellos tipos de datos sobre los costes, solicitados a los contratistas y especificados en el PCAP, que proporcionan una información crítica necesaria para que el órgano de contratación determine un precio justo y razonable o le proporcione la veracidad, consistencia y fiabilidad de los costes estimados que propone el licitador. Se requiere que, con estos datos, los órganos de contratación realicen el análisis de precios –ya sea mediante el auditor de contratos o de la mesa de contratación– para determinar la razonabilidad y equidad del precio, aun cuando no se requiera un certificado del coste y de los datos subyacentes que los respaldan.

Modelo de formulario de certificación de costes y datos subyacentes de soporte

Cuando se requiere en el PCAP que los datos los datos de coste y los subyacentes de soporte estén apropiadamente certificados, debería exigirse que el licitador, junto a su oferta económica de costes (emitida en formato de Propuesta Electrónica de Costes (PEC)), expida un Certificado Actual de Datos de Coste y Precios (CADCP), en un modelo o formulario similar al que se inserta a continuación:

CERTIFICACIÓN ACTUAL DE DATOS DE COSTE Y PRECIOS

Esta declaración se emite con el propósito de certificar que, a mi leal saber y entender, los datos de coste y del beneficio que se incluyen en la oferta económica, según se definen en la cláusula _________ del PCAP y requeridos en el mismo, son presentados al órgano de contratación en apoyo y el soporte de ________________________________________ *, porque son precisos, completos y actuales a la fecha ________ **.

Esta certificación comprende a los datos del coste estimado y los subyacentes que respaldan la oferta inicial de este oferente sobre los costes y el beneficio (o su metodología de cálculo) propuestos, para ser negociados y servir de base en la determinación del «coste del ciclo de vida» de la solución técnica propuesta en este procedimiento de licitación, por lo que son parte de la oferta económica.

Firma ____________________________________
Nombre ____________________________________
Título o cargo _______________________________
Fecha de la propuesta***______________________

* Identificación del procedimiento al que se licita.
** Identificación del día, el mes y el año en que concluyeron las negociaciones de precios y se llegó a un acuerdo de precios o, si corresponde, una fecha anterior acordada entre las partes lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.
*** Identificación del día, mes y año en que se emite la certificación, que debe ser lo más cercano posible a la fecha en que se concluyeron las negociaciones de precios y se acordó el precio del contrato.

Técnicas de análisis de las ofertas

En general, cuando el criterio de valoración de ofertas se basa en el coste, como es el «coste del ciclo de vida», el objetivo del análisis de la oferta es el de asegurar al órgano de contratación que acordará un precio final justo y razonable. Es decir, que hará una contratación que será consistente con el precio general de mercado y consecuente con los principios generales de la contratación pública establecidos en el artículo 1 de la Ley 9/2017.

El órgano de contratación es responsable de evaluar la razonabilidad de los costes estimados del «ciclo de vida» ofrecidos en la propuesta económica del licitador. Para ello deberá realizar procedimientos de análisis técnico de las ofertas, que pueden ser utilizados en solitario o en combinación de otros procedimientos de análisis, de tal forma que pueda asegurar ese precio razonable. Ahora bien, son las circunstancias y la complejidad de cada adquisición las que deben marcar el nivel de detalle requerido en el análisis.

El análisis de costes se utiliza para evaluar la razonabilidad de las estimaciones de los elementos de coste individuales que han sido certificados por el licitador, mediante la aplicación de la auditoría de contratos. En cambio, el análisis de precios se utiliza cuando los costes no figuran bajo una certificación.

Debido a la necesidad de contar con profesionales especializados y que posean capacidades específicas para realizar los análisis, el órgano de contratación puede requerir la asistencia de expertos que le aseguren el desarrollo de unas técnicas analíticas adecuados, como es el caso de los servicios que presta la auditoría de contratos.

Debe tener en cuenta, el auditor de contratos o la persona que realice el análisis, que las recomendaciones o conclusiones relacionadas con su trabajo sobre la propuesta de un licitador no pueden ser reveladas al contratista sin que exista una autorización expresa del órgano de contratación. Cualquier discrepancia o error de hecho, como duplicaciones, omisiones o equivocaciones materiales de cálculo, que contenga las certificaciones de costes o precios que acompañan y soportan la oferta económica, deben ser puestas en conocimiento del órgano de contratación para que pueda realizar la acción que sea a su juicio más apropiada.

Análisis del precio de elementos comerciales y no comerciales

El análisis de precios es un proceso de evaluación de una oferta económica sin hacer una valoración separada de los elementos de coste y del beneficio, porque debemos entender que cuando se hace referencia al “precio” en él se incluye indivisiblemente el “coste” y el “beneficio” del contratista. Este análisis tiene la utilidad de asegurar al órgano de contratación de que obtiene los datos apropiados, aunque sea sin certificación, de los precios aplicados a los mismos o similares elementos de las ventas realizadas anteriormente por el licitador, de tal manera que con base en esos datos pueda realizar una adecuada evaluación sobre la razonabilidad del precio.

Pueden utilizarse varios métodos, técnicas y procedimientos de análisis, entre los que, a modo de ejemplo y sin ser una lista cerrada, se encuentran los siguientes:

• Comparación del precio propuesto con los precios históricos pagados, por cualquier Entidad pública, por los mismos o similares elementos. Este método puede ser utilizado para la adquisición de elementos comerciales del mismo tipo o que requieran modificaciones menores, de manera que:

  (A) El precio anterior debe ser una base válida para la comparación. Si ha habido un lapso de tiempo significativo entre la última adquisición y la actual, si los términos y condiciones de la adquisición son significativamente diferentes, o si la razonabilidad del precio anterior es incierta, entonces el precio anterior puede no ser una base válida para comparación.

  (B) El precio anterior debe ajustarse para tener en cuenta los términos y condiciones del contrato presente, las cantidades y los factores económicos (como la inflación) y de mercado que difieren sustancialmente. Para artículos similares, el órgano de contratación también debe ajustar el precio anterior para tener en cuenta las diferencias materiales entre el artículo similar y el artículo que se adquiere.

  (C) Se debe obtener asesoramiento técnico experto cuando se analicen artículos similares o artículos comerciales que sean del mismo tipo y funcionalidad o que requieran modificaciones menores, para determinar la magnitud de los cambios requeridos y para ayudar a fijar los precios de esos cambios.

  (D) También la comparación con los precios históricos, y teniendo en cuenta las circunstancias citadas en (A), (B) y (C) anteriores, puede ser una base válida para determinar el umbral a partir del que se considera la propuesta económica que incurre en baja desproporcionada o temeraria.

• Utilización de métodos de estimación paramétrica o de patrones que sirvan para resaltar inconsistencias significativas que justifiquen una investigación de precios adicional.
• Comparación con listas de precios o catálogos que hayan sido publicados en el mercado, como los publicados para los “commodities”, y acuerdos de descuentos o rebajas habituales en los negocios del Sector. Este método puede ser especialmente útil en los procedimientos abiertos o restringidos de adjudicación.
• Comparación de las ofertas con las estimaciones de costes hechas por la propia Entidad pública contratante. Normalmente, con las valoraciones de precios unitarios que se realizan en el presupuesto de obras por los técnicos de la Administración.
• Comparación de los precios de las ofertas con otros precios que se obtienen a través de la investigación de mercado para el mismo o similar elemento.
• El análisis de datos de otras certificaciones de costes y precios que provienen del licitador.

Análisis de los costes

El análisis de costes es la revisión y evaluación de cualquier elemento de coste y del beneficio por separado en la propuesta de un licitador, según sea necesario para determinar un precio justo y razonable o para determinar el realismo del «coste del ciclo de vida», y la aplicación de juicio profesional para determinar cómo la realidad de los costes propuestos son aplicables a la solución técnica propuesta para el contrato, asumiendo que la estimación de los costes se ha hecho, razonablemente, con base en los principios de economía y eficiencia.

El órgano de contratación puede utilizar varias técnicas y procedimientos de análisis de los «costes del ciclo de vida» para garantizar un precio justo y razonable, dadas las circunstancias de la adquisición. Tales técnicas y procedimientos incluyen, pero no limitado, a lo siguiente:

• Auditoría de los datos certificados de costes y los subyacentes de apoyo, para verificar:

  (A) La necesidad y la razonabilidad de los «costes del ciclo de vida» propuestos, incluidas las pérdidas por contingencias;

  (B) La proyección de las tendencias de coste del oferente, sobre la base de los costes actuales e históricos o los datos de fijación de precios que soportan los datos de costes de la oferta;

  (C) La razonabilidad de las estimaciones generadas por modelos paramétricos apropiadamente calibrados y validados, o relaciones de estimación de costes;

  (D) La aplicación de auditoría de costes y precios (auditoría de contratos) y la negociación de tarifas horarias y de materiales, o de tasas de recargo de costes indirectos sobre la mano de obra y los materiales, así como la aprobación de tasas de recargo de costes financieros –«cost of money»– (en términos de coste de oportunidad por la utilización del capital fijo disponible en ejecución del contrato) o de otros factores.

• Evaluar el efecto de las prácticas productivas actuales del oferente sobre los costes futuros. Al llevar a cabo esta evaluación, el órgano contratante se asegurará de que los efectos de procesos productivos pasados que son ineficientes o antieconómicas no se proyecten en el futuro. Al establecer el valor de la producción de equipos complejos, recientemente desarrollados, el órgano de contratación debe disponer de tendencias de la mano de obra directa y los materiales consumidos en la producción y su valor, incluso en períodos de relativa estabilidad de precios.
• Comparación de los costes propuestos por el licitador para elementos de coste individuales con:

  (A) Costes reales incurridos previamente por el mismo oferente;

  (B) Estimaciones de costes previos del oferente o de otros licitadores por artículos iguales o similares;

  (C) Otras estimaciones de costes recibidas en respuesta al anuncio de licitación;

  (D) Estimaciones de costes hechas por el personal técnico de la Entidad pública contratante; y

  (E) Pronósticos de gastos planificados.

• Verificación de que las sumisiones de los costes del licitador cumplen con los requerimientos de los principios y procedimientos de costes del contrato, es decir la Norma de Costes aprobada en el PCAP y los estándares de contabilidad de costes generalmente aceptados.
• Determinar si los datos de costes necesarios han sido presentados por el licitador por escrito en el formato aprobado conforme establece el PCAP.
• Análisis de los resultados de cualquier revisión de programa «hacer o comprar», al evaluar los costes de la subcontratación (ver entradas #71 y #72)

Mucho se habla últimamente sobre “innovación” y “profesionalización” en las compras públicas. Pues bien, yo digo que aplicar el criterio de adjudicación basado en el «coste del ciclo de vida» definitivamente eso es innovar. Y desde Auditoría de Contratos proporcionamos las soluciones y capacidades profesionales que los órganos de contratación puedan necesitar.

Criterio de coste en la evaluación de ofertas

Entrada revisada y actualizada en diciembre de 2017

#132

No voy a ahondar en este post sobre todo lo que se lleva escrito acerca de los criterios de valoración automáticos (fórmulas matemáticas) con los que se evalúan las ofertas económicas de los licitadores que concurren a los contratos públicos. Aunque sí voy a resaltar el acuerdo generalizado que hay en toda la profesión sobre los efectos distorsionadores que pueden provocar la aplicación de algunas fórmulas utilizadas para valorar el precio y elegir la oferta más ventajosa. Y si no, por si hay todavía alguien que lo pone en duda, están los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas, de la Juntas Consultivas de Contratación y de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, que en sus informes se decantan por la utilización de fórmulas proporcionales.

Mi propósito con este post es el de proponer un enfoque diferente para dar algo claridad a esa “zona oscura” de la contratación administrativa, identificada así por María Pilar Batet Jiménez , y que la señala, cargada de razón, como lo que es: “una losa para los gestores de la contratación pública”.

Por lo tanto, que el lector no espere encontrar aquí ninguna fórmula “demencial”, como si fuera un “bálsamo de fierabrás”, que arregle todas las incertidumbres relacionadas con los criterios automáticos de valoración del factor "precio" en las licitaciones, sino que hallará unos procedimientos basados en la evaluación de los costes que le permitirán elegir la mejor oferta económica, aplicando transparencia, igualdad de trato y no discriminación. Aunque requiere de una buena dosis de esfuerzo que hay que añadir al ya ordinario de la gestión en la compras públicas.

Pero, ¿qué es el «coste» de los contratos públicos?, porque no está definido en la Ley. Se habla mucho en esta ley del coste (la palabra coste, o costes, aparece en todo el texto en 102 ocasiones), pero en ninguna le sigue su definición. A lo sumo, en el artículo 100.2, referido a la elaboración del presupuesto base de la licitación, se dice que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares dicho presupuesto estará desglosado en “los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación” (sic).

¿Y qué costes directos e indirectos deben ser esos?. Aunque, al menos, nos ofrece alguna pista sobre las características de razonabilidad de algunos costes cuando –sigue diciendo ese precepto del artículo 100.2– “el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”.

Por otro lado, en los artículos 145.1 (segundo párrafo) y 146.1, el primero referido a los requisitos y clases de criterios de adjudicación y el segundo que establece las reglas para la aplicación de aquellos criterios, en los dos, en mi opinión, se crea bastante confusión entre los conceptos de «precio» y el «coste». ¿Es que en el 145.1 se quiere decir que «precio» y «coste» son sinóminos o conceptos equivalentes y se equiparan, por ejemplo, al «coste del ciclo de vida» para determinar la mejor relación "coste-eficacia" propuesta por los licitadores en sus ofertas?; Luego, en el artículo 146.1 se abunda en la confusión, cuando por un lado parece que «precio» y «coste» no son la misma cosa al diferenciar que "cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, este deberá estar relacionado con los costes", para poner seguidamente, como ejemplos, al "precio" y a "... un criterio basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado de acuerdo con lo indicado en el artículo 148".

El «coste» y el «precio» desde el punto de vista económico y el financiero-contable no son la misma cosa. Tampoco lo son, a mi modo de ver, desde el punto de vista jurídico, porque el «precio» sí que está definido claramente en el Código Civil, en el contrato de compraventa (el valor por el que se intercambian los bienes y servicios), y el «coste» no lo está. Por otro lado, en la composición del «precio» se pueden distinguir dos componentes que son: el «coste» (valor del consumo de factores de producción) y el «beneficio» del empresario.

¿Y qué decir en cuanto a la "rentabilidad" como criterio de adjudicación?, pues que ella se puede establecer por comparación con la consecución de un objetivo, o el rendimiento/calidad que se quiere alcanzar, con respecto del «precio» que se paga por la contraprestación (entendida en los términos jurídicos del Código Civil) o, en otro caso porque no son sinónimos, el valor del consumo de los factores productivos. En cualquier de los dos casos, dicha "rentabilidad" se puede evaluar al finalizar la ejecución contrato o, con base en valores estimados de datos de «precios» y de «costes», en la fase de la licitación, para ser establecida como criterio de adjudicación.

El «coste», desde el punto de vista económico y contable de gestión o interna (que no es de la contabilidad financiera), representa el valor de los consumos de factores para producir bienes y servicios. Por ello, no todos los «gastos» que se registran en la contabilidad financiera son transformados en «costes» del producto, ni viceversa, como se explica más adelante.

¿Y qué se puede hacer ante todo este desbarajuste?, porque palmariamente no hay claridad en esta ley sobre los conceptos de «coste» y «precio», al menos en lo que se refiere a su utilización como criterios de adjudicación.

El «coste» de los contratos públicos debería ser entendido solo como el coste de producción admisible (consumo de factores), tanto el que se evalúa en una oferta del licitador, por ser el que ha sido estimado para su inclusión en su propuesta económica, como el que realmente haya sido incurrido por el contratista adjudicatario en la ejecución del contrato. Y el coste es admisible solo porque es razonable –desde el punto de vista económico y técnico–, es decir es necesario y asignable al contrato.

Como he dicho, la nueva Ley 9/2017 –ni tampoco la Directiva 2014/24/UE– realmente no define el concepto de “coste” de un contrato, ni siquiera lo hace cuando establece las reglas de cómo calcular el coste del «ciclo de vida» (artículo 148); en este último caso simplemente se limita a listar, en el apartado 2, cuáles son sus componentes del coste.

No obstante lo anterior, haciendo un esforzado alarde de “imaginación”, se podría argüir que la Ley 9/2017 –aunque de forma indirecta– asume como definición de “coste” del contrato la del concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como: «la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado, o un objetivo determinado». Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna” de las empresas, suele ser más amplio que la del concepto de “gasto”, pues este último es un aspecto de la “contabilidad externa” o “financiera” que está sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC) . Por ello, el concepto del “coste” puede incluir una diversidad de calidades más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se pueden incluir costes “inmateriales”, de difícil cuantificación, como aquellos referidos de las emisiones contaminantes por CO₂; pero, además, hay otros conceptos de “gasto" que no admiten su imputación como “coste”, como por ejemplo el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de “gasto” en la contabilidad financiera, pero en ningún caso se admiten como "costes" en la contabilidad interna o de gestión.

En consecuencia, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) distinto del “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al contrato. Además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores, para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos de razonabilidad y asignabilidad, cuál de esas ofertas es la económicamente más ventajosa; y no solo contra sus propias estimaciones de “costes” cuando determina el “presupuesto base de licitación” y que son referidas en el artículo 100.2 de la Ley 9/2017.

Y, así, nos vamos al artículo 145.1 (segundo párrafo) en el que se establece que los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en el “…precio o coste”. Mi interpretación es que «precio» y «coste» no son sinónimos, sino dos conceptos con naturaleza propia y diferente. Es decir, se puede utilizar una de las dos siguientes opciones:

(1) si se utiliza el criterio basado en el “precio”, será como el citado en el artículo 102.4 de la Ley 9/2017, que abarca en un todo y sin diferenciar COSTE+BENEFICIO.

“4. El precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, como en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato.”

(2) si se utiliza el criterio basado en el “coste”, entonces es necesario establecer en el PCAP las «normas contables de costes» del contrato, las condiciones imputación/afectación al objeto del contrato, y las reglas para su admisibilidad con base en criterios de razonabilidad técnica (por ejemplo, número de horas de mano de obra directa necesarias para realizar una determinada tarea) y económica (por ejemplo, que los salarios de los trabajadores involucrados en la actividad del contrato no sean inferiores a lo que tenga establelcido para su categoría laboral el convenio colectivo vigente) y de utilidad o causalidad para su asignación, y permitir, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas presentadas por los licitadores.

Y debería entenderse que no es necesario encontrarnos en situaciones de contratos especialmente complejos, en los que deban desarrollarse unos procedimientos que lleven aparejadas negociaciones –como es el diálogo competitivo o la asociación para la innovación– y obliguen a iniciar su ejecución con un precio provisional, para utilizar los preceptos del artículo 102.7 de la Ley 9/2017. Porque también, en los procedimientos abiertos y restringidos, para poder evaluar las ofertas económicas con base en los “costes” es necesario acudir al uso de dichas reglas para garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato.

Pero entonces, en los procedimientos de adjudicación «abiertos» o «restringidos» ¿cómo evaluar, con base en los “costes”, la propuesta económica presentada por los licitadores?. Ya he dicho anteriormente que un coste es admisible su imputación al contrato porque es necesario y asiganble –es decir se demuestra su utilidad para el objeto de contrato– y es razonable –en sus aspectos técnicos y económicos–.

Para poder evaluar adecuadamente los costes de las ofertas hechas por los licitadores, dichas propuestas deberían ser presentadas mediante algún procedimiento en el que la oferta económica aparezca con descomposición de los costes y que exista la posibilidad de ser comprobados o verificados por el órgano de contratación o sus órganos de apoyo, como la mesa de contratación. Es decir, las valoraciones de los costes que hagan los licitadores en sus ofertas deberían ir acompañadas –y así debería exigirse en el PCAP– con su respectiva documentación de soporte y los análisis necesarios que, en su conjunto, respalden los datos contenidos en sus ofertas de costes.

Una manera apropiada de presentación de ofertas por parte de los licitadores sería la de exigir en el PCAP que hicieran una descomposición de los costes como ya fue explicada en la entrada de este blog #125 propuesta electrónica de costes. La evaluación de los datos de costes (soportados y respaldos por la documentación y los análisis que los acompañan) debería conducir a una puntuación de las ofertas hecha con arreglo a los criterios que ya se explicaron en este mismo blog en la entrada #85 Contratos de «libro abierto», y que se reproducen seguidamente:

• Costes sin salvedades: Son aquellos que están debidamente soportados y son respaldados por la documentación y los análisis que acompaña el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes), y para los que demuestra que son razonables y cuya necesidad se reconoce para la obtención del producto final.
• Costes sin resolver: Son costes que tienen salvedades, porque no han sido debidamente respaldados por la documentación que acompaña el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes), pero cuya necesidad se ha demostrado. Y, sin embargo, precisamente por las debilidades en el soporte de los datos, su importe no es considerado razonable al no poder ser contrastado debidamente por la «auditoría de contratos», ya sea porque el contratista tiene debilidades en sus sistemas de control interno, especialmente en sus procedimientos de estimación de costes que hacen sospechar de su fiabilidad; o porque no ha aportado suficiente información como para aceptar la validez del coste final.
• Costes no soportados: Son costes con salvedades, cuyos importes no están debidamente soportados y respaldados por la documentación que debería acompañar el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes) y para los que hay evidencias suficientes en la «auditoría de contratos» de ser irrazonables y no necesarios, por lo que son excluidos de su imputación.

La comprobación de los datos de costes, así como la documentación y el análisis que les dan soporte y les confieren un respaldo apropiado, debería ser realizada por la mesa de contratación en la sesión, o sesiones, de apertura de las ofertas y su valoración, pudiendo solicitar la ayuda de expertos en auditoría de contratos que realizaran, incluso, las comprobaciones pertinentes en el lugar, instalaciones y sistemas contables y de gestión de los licitadores.

La puntuación de los costes ofertados por los licitadores podría resultar en una suerte de tabla como la reflejada en la siguiente imagen:

Sin embargo, la evaluación del factor “precio” de la oferta económica, mediante algún sistema de valoración proporcional, no debe ser despreciada por completo, porque también debe atenderse a las situaciones competitivas de las empresas que se reflejan a través de la gestión de su capacidad de producción o la posibilidad de obtener todavía rendimientos marginales positivos, sin entrar en consideraciones de modificaciones de la producción y de la curva del coste marginal a largo plazo. Es decir, se busca que, en el momento de presentarse a la licitación, el ingreso marginal previsto (por vender las unidades adicionales producidas si se obtiene la adjudicación del contrato) supere el coste marginal estimado (coste de producir esas unidades adicionales), manteniendo la misma estructura de costes fijos, lo que les permite a los licitadores proponer precios más bajos que los de la competencia, renunciando, eso sí, a una parte de sus beneficios, pero aprovechando sus claras ventajas en coste para ensanchar su cuota de mercado. Y sin haber razones de ser reputadas por ello como bajas temerarias (simplemente por alejarse en un porcentaje predeterminado de la media de las otras bajas), porque no oferta un precio asumiendo pérdidas, ya que el precio de su propuesta –es decir, los ingresos que espera obtener el licitador sobre esa cantidad de unidades ofrecidas en el contrato– supera el valor de los costes medios para es nivel de producción.

En ambos casos, para esas dos distintas cantidades de producción, en (A) es 82 unidades de producto o servicio y en (B) es 89 unidades de producto o servicio, el precio frontera por debajo de cual no debería hacer la oferta de precio es de 12,5 unidades monetarias, porque de lo contrario se situaría por debajo de los costes medios incurriendo en pérdidas.

Como puede observarse, comparándose las dos gráficas, hay un aumento de la producción (su oferta de unidades de bienes y servicios pasa de 82 a 89) que se corresponde con la licitación a la que concurre, pero que lleva aparejada un aumento de los costes totales debido a que los costes variables son proporcionales al aumento de la producción, pero no de los costes fijos que se reparten entre un mayor número de unidades producidas. Sin embargo, el licitador renuncia, o sacrifica, a una parte de sus beneficios totales, porque ofrece un menor precio (pasa de 20 a 18 unidades monetarias). Seguramente, esta sea una estrategia de él a largo plazo para conseguir ese nuevo cliente y alcanzar una mayor cuota de mercado, sin incurrir en pérdidas.

Las pérdidas para el licitador se producirían si dado un nivel de producción cualquiera el precio de venta, de sus bienes o servicios producidos, lo situara por debajo de la curva de los costes medios. Esta es, a mi modo de ver, la circunstancia principal (quizá la única) a tener en cuenta a la hora de calificar el precio de una oferta como incurso en baja teneraria.

Conclusión

La evaluación de una oferta económica en cuaquier tipo de procedimiento de adjudicación, ya sea en uno abierto, restringido o que requiera realizar negociaciones, la puntuación conferida a las propuestas económicas presentadas por los licitadores debe equilibrarse mediante una valoración de los costes –con relación al volumen de los que sean admisibles, porque están debidamente soportados y respaldados sus datos– y una valoración automática del precio global en la que se debe utilizar una fórmula matemática que refleje proporcionalidad.

Feliz Navidad 2017

Criterios medioambientales, sociales y laborales. Comprobación de cumplimiento

#95

La vigente Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, exige que los Estados miembros y los poderes adjudicadores velen por el cumplimiento de sus obligaciones en los ámbitos de las normas medioambiental, social y laboral en los lugares en los que se realizan los objetos de los contratos públicos, tomando las medidas pertinentes en las adjudicaciones mediante criterios objetivos de valoración de las propuestas de los licitadores.

También dispone que estas obligaciones, a las que se comprometen los adjudicatarios, “podrán” reflejarse en las cláusulas contractuales, porque parece evidente que un criterio objetivo que ha servido para valorar la adjudicación de una oferta luego debe guardar un correlato de efectiva ejecución durante todo el desarrollo del contrato –¿de qué sirve requerirlo para la adjudicación si a posteriori no se le exige al adjudicatario?–, de tal manera que el incumplimiento de dichas obligaciones podría considerarse una falta grave del operador económico, incluso llegar a la resolución si han sido calificadas en los pliegos del contrato como “obligaciones contractuales esenciales”.

Por otra parte, la Directiva requiere el control del cumplimiento de dichas disposiciones de Derecho medioambiental, social y laborar en las respectivas fases del procedimiento de licitación, tanto en cuanto se apliquen los criterios de elección de participantes y la adjudicación de los contratos, y cuando se aplican criterios de exclusión –¿solvencia técnica?– y las disposiciones relativas a ofertas anormalmente bajas.

Los poderes adjudicadores que deseen adquirir obras, suministros o servicios con determinadas características medioambientales –por ejemplo– deben poder remitirse a etiquetas concretas, como la etiqueta ecológica europea (EEE) ^[1]. Pero la obtención de esta etiqueta exige de la aplicación de un proceso de certificación y auditoría, que garantiza el cumplimiento de los requerimientos específicos de la ISO 10424, por una organización independiente que no interviene en el mercado. Dicha certificación, que proporciona la garantía de que el operador económico y sus productos y servicios cumplen con los requisitos establecidos, se realiza por una firma independiente de auditoría, y tiene validez para un determinado periodo que hay que renovar sucesivamente.

Dicho proceso de certificación y auditoría también tiene un coste económico para el licitador^[2], que es indudablemente cuantificable y asignable al contrato público; así como los relativos a las inversiones y el diseño de operaciones productivas respetuosas con el medioambiente necesarias para su obtención.

Sin embargo, la comprobación de la vigencia de esta certificación, que se hace en el momento de la licitación –a los efectos señalados anteriormente–, también debería –y así debe ser– objeto de comprobación a lo largo del periodo de ejecución del contrato. Es decir, el operador económico no sólo debe demostrar que cumple el requisito en el momento de la licitación, sino que también lo conserva a lo largo del periodo de ejecución del contrato, y esta circunstancia debe ser comprobada por el poder adjudicador, pues forma parte de los requisitos contractuales que aquél debe cumplir.

Como ya se ha dicho, la obtención de estas condiciones, tanto las medioambientales, sociales y laborales, tienen un coste medible que tratarán de recuperar, mediante su reembolso a través del precio de los contratos, los operadores económicos. Pero estos costes, para ser reembolsados, deben cumplir con unas condiciones de admisibilidad, es decir ser razonables y asignables al contrato y deben ser imputados/afectados de conformidad a una norma de contabilidad de costes aprobada por el órgano de contratación. No es aceptable, sin más, imputar la totalidad del gasto incurrido por esos conceptos a un único contrato.

Por todo ello, como aconseja la Directiva, “es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones”, porque no sólo incrementará el comercio transfronterizo, sino que también les permitirá satisfacer requerimientos medioambientales, sociales y laborales en las contrataciones, que no se obtienen satisfactoriamente mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Pero, aún así, en estos últimos –y no sólo cuando se recurre a un procedimiento negociado o un diálogo competitivo–, también debería exigirse a los licitadores que en sus ofertas remitan, junto a la certificación requerida, la valoración económica –el coste de su obtención– y cómo lo imputan al contrato al que aspiran ser adjudicatarios; y también, en estos contratos, deberían incluirse cláusulas que exijan la comprobación, mediante la «auditoría de contratos», de la obtención, el mantenimiento, el coste e imputación al contrato de estas certificaciones y circunstancias.

Debería irse cambiando el paradigma en la contratación pública en que el precio es "fijo" y que éste se establece en la fase procesal de la adjudicación mediante un procedimiento abierto o restringido. En realidad, el precio no es fijo, porque en la actualidad es posible, por ejemplo, la admisibilidad de revisiones del precio; por tanto, si se pueden realizar revisiones al alza, también es aceptable realizar ajustes en el precio del contrato, respecto del precio de adjudicación, en procedimientos abiertos y/o restringidos, cuando el operador económico no cumple –en el periodo de ejecución del contrato– con los requisitos que han servido para valorar su oferta y otorgarle la adjudicación.

Como conclusión, la «auditoría de contratos» debería ser considerada, por los poderes adjudicadores, como un servicio de valor que pueden obtener en cualquier procedimiento de contratación –no sólo en los negociados y el diálogo competitivo– y cualquiera que sea el objeto del contrato, especialmente cuando se incluyan en las contrataciones cláusulas medioambientales, sociales y laborales.

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¹ Creada en el año 1992, la Etiqueta Ecológica Europea constituye una parte importante de la política comunitaria de instrumentos voluntarios de ayuda a las empresas y a los consumidores para mejorar su actuación ambiental. La EEE es uno de los instrumentos incluidos en el Plan de Acción Comunitario de Producción y Consumo Sostenible y Política Industrial Sostenible de la UE y cuenta con el respaldado de las autoridades ambientales de la UE y de los Estados Miembros. El objetivo es promover productos que pueden reducir los efectos ambientales adversos, en comparación con otros productos de su misma categoría, contribuyendo así a un uso eficaz de los recursos y a un elevado nivel de protección del medio ambiente. La consecución de este objetivo se efectúa proporcionando a los consumidores orientación e información exacta, no engañosa y con base científica sobre dichos productos.
² En la web de Contratos del Sector Público (CSP) se incluye un documento de trabajo, titulado: "Hacia la contratación pública socialmente responsable: La incorporación de cláusulas sociales en el ámbito de la contratación pública", en el que se advierte que las empresas que concurran a los contratos públicos poniendo en valor estos criterios, incurrirán en mayores costes operacionales que intentarán recuperar con un precio más elevado de la oferta, obteniendo, en consecuencia, una menor putuación "en el apartado de la oferta económica" (pág. 15), pero que será "compensado" (pág. 16) con una mayor puntuación en el área de criterios sociales.