Desglose y desagregación por género y categoría profesional de salarios en PBL

#167

¿Por qué se exige que en PBL los costes salariales estén desglosados y desagregados por género y categoría profesional?

Este es un aspecto novedoso que nos ha traído la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, estableciendo una exigencia que no existía anteriormente.

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Considero que se desconoce –al menos, en la Ley no se expresa– las razones de por qué el Legislador requiere que el valor del presupuesto base de licitación (PBL) sea estimado teniendo en cuenta el «coste salarial», a partir del convenio laboral de referencia, de los trabajadores involucrados en la ejecución material del contrato y que su coste forme parte del precio del contrato.

Claro, porque el precio de los bienes y de los servicios es el agregado del coste de producción, del que forman parte los salarios de la «mano de obra directa», los costes o gastos generales de producción, los costes de la estructura y el beneficio industrial. Sin embargo, hay que tener en cuenta dos cosas importantes:

• Los costes salariales están formados por la suma de lo que el empresario paga al trabajador, según la estructura salarial del contrato laboral firmado, y la cotización a la Seguridad Social que dicho empresario también tiene que pagar por el trabajador contratado.
• Que no solo los salarios de los trabajadores considerados personal directo, los que participen en la ejecución del contrato, forman parte del precio del contrato a través del coste de producción, sino que también se incluye en el coste de producción, pero esta vez a través de una base de reparto, el coste salarial de los trabajadores que se encuentran, por ejemplo, en la estructura o servicios centralizados de la organización.

A partir de aquí, y hechas las anteriores consideraciones, voy a exponer mi visión, o cómo comprendo, por qué la vigente ley exige el desglose de los costes y la desagregación de los salarios por género y categoría profesional de los trabajadores de los contratistas.

Para ello, más que el desarrollo de una teoría lo que haré se podría llamar una conjetura, ya que está más cerca de ésta que de aquélla. En realidad, voy a formular un juicio que está basado en observaciones y que me conducen a exponer qué razones están detrás de la LCSP para exigir que en el presupuesto base de licitación se haga una desagregación de los salarios (costes salariales con referencia al convenio laboral aplicable) por género y categoría profesional de los trabajadores considerados personal directo o mano de obra directa.

Dichas observaciones no solo las he realizado basándome en lo que se dice en el preámbulo de la vigente LCSP, sino que también lo he hecho considerando leyes cuyo objeto es de tipo social y laboral.

Los argumentos para el desglose de los costes en el presupuesto base de licitación en: directos, indirectos y otros eventuales gastos que sean imputables al objeto del futuro contrato, viene exigido porque así piensa el Legislador que será estimado adecuadamente, o de manera apropiada, el valor del PBL, siendo consecuente con el «precio de mercado» de los bienes y servicios que se adquieren.

Ya he expresado en anteriores entradas de este blog qué es coste de un contrato público y, más recientemente, en el video de abajo, qué es o qué se debe entender por «precio de mercado» en la contratación pública.

Las observaciones

¿Dónde podemos encontrar el origen para que en la LCSP se exija el desglose en el presupuesto, y con desagregación de género y categoría profesional, de los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia?

Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en ámbito de la contratación pública establece que:

• A través de los órganos de contratación (artículo 33 de la ley) y, en relación con la ejecución de los contratos que celebren, aquéllos pueden establecer condiciones especiales con el fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo, de acuerdo con lo establecido en la legislación de contratos del sector público.
• Además, en los contratos de la Administración General del Estado (artículo 34 de la ley) a la vista de la evolución e impacto de las políticas de igualdad en el mercado laboral, obligatoriamente deben incluir en los pliegos condiciones la ejecución de medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo. Y, asimismo, los órganos de contratación pueden establecer la preferencia en la adjudicación de los contratos de las proposiciones presentadas por aquellas empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, cumplan con las directrices de dicha igualdad entre sexos.

¿Serán estos unos buenos motivos para discernir, durante la fase de preparación del contrato, la efectiva igualdad entre hombres y mujeres en el sector de la industria y de los servicios para establecer esas condiciones especiales –a través de los pliegos, claro– que promuevan la igualdad y dejando constancia de su desglose y desagragación de los salarios en presupuesto base de licitación?

Por otro lado, en el Estatuto de los Trabajadores se establece que:

• En la negociación colectiva o en el contrato individual, se determinará la estructura del salario de los trabajadores.
• El salario mínimo interprofesional es un límite mínimo retributivo.
  
  Pero, en la práctica, el salario mínimo puede ser superado por la estructura salarial de la negociación colectiva y ésta, a su vez, por la que haya sido negociada en el contrato individual entre empresario y trabajador. De aquí el hecho de que nos encontremos con categorías profesionales en las que la estructura salarial de esos trabajadores está muy separada de la que señale su convenio de referencia.
• Además se consagra la igualdad de remuneración por razón de sexo. Por ello, los empresarios están obligados a llevar un registro con los valores medios de los salarios, los complementos salariales y las percepciones extrasalariales de su plantilla, desagregados por sexo y distribuidos por grupos profesionales, categorías profesionales o puestos de trabajo iguales o de igual valor.

Ahora, la pregunta que me hago es si los órganos de contratación, para dar cumplimiento a lo exigido por el artículo 100.2 de la LCSP, podrían tener acceso a los registros salariales de las empresas en la fase de consultas al mercado o, en su caso, podrían solicitar esa información a las empresas, ya que, en principio, solo los trabajadores, a través de sus representantes sindicales, tienen acceso a dicha información del registro salarial de la empresa.

Desde luego, entiendo que aquí operaría la debida confidencialidad y tratamiento de la información que se exige por el artículo 133 de la LCSP.

Pienso que, razonablemente, podríamos aceptar que la voluntad del Legislador, al establecer determinados preceptos en la LCSP, se expresa a través de las enmiendas que hicieron al texto del Proyecto de la Ley y que fueron aprobadas por las Cortes.

Específicamente, la enmienda nº 88 modificaba el apartado 2 del artículo 100 que estaba en el Proyecto, quedando su texto definitivamente aprobado como lo podemos leer actualmente en la Ley.

La justificación de dicha enmienda se basa en que un correcto cálculo del presupuesto base de licitación y su desglose (en costes directos e indirectos, es decir los costes de producción), de los que se debe dejar constancia en los pliegos de los contratos, permite asegurar que los licitadores formularán precios con los que podrán recuperar sus costes salariales sin tener que presionar a la baja los mismos con infracción de los convenios sectoriales. Esta modificación, así se dice en la justificación, es una expresión de la contratación pública socialmente responsable y garantía de ofertas sostenibles con freno a la temeridad y a la determinación de un precio de mercado que contemple los derechos salariales de las personas que ejecutan el trabajo.

Desde luego, la justificación es muy escueta, pero de ella se perciben las claras preocupaciones e intenciones del Legislador, cuales son la cobertura por el PBL de los costes de producción, entre los que se incluyen los costes salariales de las personas que ejecutarán el trabajo de la prestación –es decir la mano de obra directa–, debiendo ser estimado su valor en una cuantía suficiente de tal manera que los licitadores, por intentar a toda costa resultar adjudicatarios, quiebren la estructura salarial de sus trabajadores contraviniendo la legislación laborar, particularmente los convenios colectivos.

Llama la atención que en la justificación no se haga mención del porqué de la necesidad de la desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales, pero, quizá, el Legislador no haya querido ser redundante, ya que estas cuestiones se desprenden –de manera evidente– por el cumplimento de las leyes sociales y laborales en las que se consagra la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.

Finalmente el Preámbulo de la LCSP nos informa de que en ella se han introducido normas más estrictas en beneficio de los trabajadores de las empresas contratistas, endureciendo las disposiciones en materia de ofertas «anormalmente bajas» –alineado con lo justificado de la enmienda–, de manera que los órganos de contratación, entre otros motivos, rechazarán las ofertas si comprueban que son anormalmente bajas porque no cumplan las obligaciones aplicables en materia social (la Ley de igualdad es tipo social) o laboral (Estatuto de los Trabajadores y convenios colectivos).

Preparación de los contratos

En cuanto a la preparación de los contratos, la LCSP regula las consultas preliminares del mercado con la finalidad de que aquellos sean preparados correctamente para informar a los operadores económicos acerca de los planes de contratación del órgano correspondiente y de los requisitos que exigirá para concurrir al procedimiento. Estos últimos, los requisitos, es un ámbito que la ley lo deja abierto a cualquier materia que sea pertinente, como son aspectos admisibilidad de los costes en los contratos públicos y, también, los de tipo social y laboral de los que estamos hablando ahora. De tal manera que algunos podrían incluso convertirse en condiciones especiales de ejecución de los contratos.

Dicho lo anterior, ahora se puede entender que en el artículo 100.2 de la LCSP se exija que en el presupuesto base de licitación se exprese de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia de los que trabajadores cuyo coste salarial forme parte de la ejecución del contrato y, por tanto, sean un componente del precio.

Aunque debo recordar lo dicho al principio, y es que el coste salarial está formado por las retribuciones que percibe el trabajador –y no solo éstas– y las cotizaciones sociales que paga el empresario a la Seguridad Social.

Por el momento no contamos con instrucciones sobre cómo documentar y justificar los desgloses y desagregación que exige la ley. Sin embargo, para poder preparar adecuadamente estos aspectos de la contratación, tengo desarrollada una aplicación WEB que permite hacer una estimación del valor del PBL consecuente con los precios de mercado –es decir, comprende el coste de producción y un beneficio razonable del contratista– y realizar el desglose y desagregación de los costes salariales por género y categoría profesional, pudiendo dejar todo debidamente documentado en el expediente de contratación.

Presupuesto base de licitación. Aplicación WEB

Entrada revisada y actualizada el 02/09/2025

#164

Es mucha la controversia que hay acerca del «presupuesto base de licitación» (PBL), que es un elemento que ha traído la Ley 9/2017 (LCAP) a la contratación con una configuración «nueva» de requisitos de obligado cumplimiento y que viene causando numerosas suspensiones en los procedimientos de compras de las entidades públicas, debido a que los agentes económicos que recurren los pliegos consideran que no se ha justificado debidamente en ellos el PBL y que el límite máximo de gasto comprometido en el contrato –que debe ser consecuente con aquél– resulta insuficiente para llevar a cabo la ejecución de la prestación, porque su valor no alcanza para atender los costes de producción.

Así es que los impugnadores de los pliegos sostienen que el valor estimado del PBL no se ajusta a lo previsto en el Art. 100.2 LCSP, al no haberse tenido en cuenta los «precios de mercado», considerando éstos que ningún productor responsable que quiera hacer viable su negocio puede ofrecer en el mercado bienes y servicios por un valor que no cubra, al menos, el coste de producción y que le permita, además, obtener un beneficio empresarial al que razonablemente aspira, ya que, de lo contrario, está abocado a la desaparición.

En numerosas ocasiones he insistido, a través de los artículos que he publicado, tanto en este blog como en otros medios y, también, en mis colaboraciones en libros, que la LCSP carece –fatalmente– de unas definiciones esenciales sobre conceptos tales como: qué es «coste» y qué se entiende por «precio de mercado» en la contratación pública, pues son estos unos elementos que tienen una gran trascendencia porque afectan a la toma de decisiones de los órganos de contratación en cuanto a la gestión de las adquisiciones de bienes y de servicios.

Sin embargo, la ausencia de tales definiciones –y de una metodología apropiada– provoca una situación caótica en los departamentos de las entidades públicas que gestionan la contratación, ya que se enfrentan –en la fase preparatoria de los contratos– al desconocimiento sobre cómo deben calcular el coste de producción y el beneficio razonable al que aspiran los agentes económicos, de tal suerte que el valor estimado del PBL responda realmente a un valor «natural», es decir al que normalmente pueden ofrecer los productores sus bienes y servicios para seguir manteniéndose activos en el Sector en el que operan. A dicho valor lo podemos llamar de «mercado», pero que no hay que confundirlo con el «precio de mercado» que se define en la Teoría Económica, en Mercados de competencia perfecta (el de la compra pública no es un mercado en el que hay competencia perfecta).

El Órgano competente para la resolución de los recursos especiales en materia de contratación en la Administración General del Estado (TACRC) lo tiene claro, y así se ha manifestado en diversos pronunciamientos, tales como en las Resoluciones 827/2018, de 24 de septiembre, y 569/2019, de 23 de mayo, en las que señala que «a partir de la entrada en vigor de la nueva LCSP gozan de especial importancia los convenios colectivos sectoriales de aplicación, para garantizar la cobertura de los costes laborales», particularmente en los derivados de la ejecución de contratos de servicios; en las Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo, afirma que «la literalidad de los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 de la LCSP es clara, cuando impone que sea en el PCAP o en el documento regulador de la licitación, donde se desglosen los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación, y los costes salariales estimados de forma desglosada y con desagregación de sexos, obligación cuyo incumplimiento determina la nulidad de los pliegos». Pero, a ver, resulta que este es un ejercicio que implica, por parte, de los órganos gestores de la contratación, invertir tiempo y esfuerzo en la preparación de los contratos y, de otra, estar dotados de un recursos humano con competencias y conocimiento en materia contable y de gestión costes.

En mi opinión, como el TACRC es consciente de las dificultades que acabo de indicar, porque son muy patentes, comienza a realizar matizaciones a lo señalado en aquellos dictámenes, encontrándonos con que, por ejemplo, en su Resolución nº 739/2019, de 4 de julio, hace una «precisión» sobre el «auténtico sentido» que –según el TACRC– debe darse al mandato contenido en el artículo 100.2 de la LCSP, lo que a viene desmontar –convenientemente– esa obligación que parecía estar tan clara.

Pues bien, no encuentro otra explicación, más que por el hecho de aliviar la carga a la que se ven sometidos los órganos de contratación para cumplir las exigencias establecidas en el artículo 100.2 de la LCSP, que al TACRC no se le ha ocurrido otra cosa que interpretar, consolidándolo en su doctrina, que dicho artículo tiene una «particularidad» que es «la imprecisa redacción de su último inciso», pues aunque –razona– parece referirse a todos los contratos, según dice textualmente el TACRC: «la realidad es que se refiere a unos muy concretos y determinados» (sic).

Así es que, según el TACRC –pero sin explicar el porqué es así el sentido exacto y propio del precepto–, el significado de ese mandato de la ley debe reducirse a los contratos singulares en los que concurra el requisito concreto que establece ese inciso del artículo 100.2, ya que «no es que sean importantes los costes laborales de los trabajadores empleados para su ejecución en la cuantía del precio total del contrato, sino que solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato» (sic).

Y, concluye el TACRC, que lo anterior solo ocurre en determinados contratos de servicios en los que el coste económico principal son costes laborales, es decir los salarios del personal empleado en la ejecución del contrato y que forman parte del precio del contrato, y en los que, además, las prestaciones son directas a favor del órgano de contratación que es quien recibe la prestación, como es el caso, por ejemplo, de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes. ¿Pero dónde dice esto la LCSP? ¿Es que el TACRC –ahora– se ha puesto a legislar?

Pero, hay más. En cuanto al valor de la estimación del PBL con referencia a los «precios de mercado», su interpretación es que se trata de «una materia regida por el principio de discrecionalidad técnica» (sic), y que, por lo tanto, tales valoraciones técnicas son válidas «en tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación». Así es que, según el TACRC, cabe «presumir un acierto propio del que es conocedor de las cuestiones técnicas del contrato que se ha convocado en otras ocasiones», ya que conoce suficientemente éste y los precios a que puede enfrentarse el mercado. Es decir –y simplificando–, lo que viene a decir el TACRC es que son «precios de mercado», a los efectos establecidos en la LCSP, los obtenidos en las pujas de las licitaciones pasadas, con independencia de su lejanía o cercanía en el tiempo. Ahora bien, la pregunta es inmediata: ¿Qué sucede en épocas, como la actual, en las que hay una escalada vertiginosa de los precios de las materias primas, de la energía, del transporte y de los salarios? ¿Es sostenible esta interpretación del TACRC?

Dicho lo anterior, habiendo dejado patente cuál es el paradigma del TACRC y su propósito –que para mí está muy claro y que no es otro que el de aliviar de cargas la preparación de los expedientes–, es evidente que al órgano de contratación no se le prohíbe realizar una estimación del valor del PBL –de cualquier tipo de contrato, incluidos los suministros– que esté basada en el coste de producción. Ni siquiera se le impide a que realice el desglose de los costes ni que utilice una metodología apropiada para calcularlos ni tiene vetado que haga una investigación sobre los salarios de las personas que ejecutarán el contrato. Por lo que puede, en la fase preparatoria del contrato, documentar adecuadamente toda la investigación que haya realizado (consultas del mercado), la metodología utilizada en el cálculo de los costes y, conforme a las prácticas en el sector de los potenciales licitadores, la desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales, es decir de los costes reales en términos absolutos (salarios medios percibidos por los trabajadores del sector) o relativos (valor del precio/hora en capacidad práctica pagado a los trabajadores del sector) y la constacion de que son consecuentes, como mínimo, con el convenio colectivo de referencia que sea de aplicación.

Pues bien, los órganos de contratación, con independencia de que la interpretación del TACRC les exima de hacerlo, sí que tienen la responsabilidad de tomar buenas decisiones de gestión en la preparación de los contratos de tal manera que eviten, o prevengan, eventuales paralizaciones en su futura ejecución, porque el adjudicatario haya ofrecido un precio que luego no puede asumir al no poder cubrir sus costes de producción, lo que le conducirá a una situación de debilidad económica insostenible.

Con el objetivo de ayudar a los órganos de contratación a tomar decisiones adecuadas en la gestión de los procedimientos de contratación, desde «auditoriadecontratos» les proponemos esta solución que está basada en una aplicación WEB que permite realizar una estimación razonable del valor del PBL, ya que está soportada en el coste de producción de servicios y suministros, y que, por tanto, es consecuente con los precios de mercado. Asimismo, también permite realizar la documentación y justificación del valor del PBL estimado, por medio de la obtención de un informe en formato de archivo PDF, el cual podrá acompañar en el expediente de contratación.

La aplicación web estará disponible para la venta hasta el 30 de junio de 2026

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