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Bienvenidos al blog

Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Desde el otoño de 2012, en el que nació, han transcurrido años de trabajo continuado plasmado en más de 150 entradas publicadas, y sigo manteniendo ese objetivo.

En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.

A través de estas páginas intento dar a conocer la técnica de la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
-realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
-determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
-comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.
La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.

A todos, mi saludo de bienvenida. Os invito a participar con vuestros comentarios en las entradas del blog que vaya publicando.

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Hay una nueva entrada publicada el día 09/03/2021, con el título:

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El «coste del ciclo de vida»

Los costes del carbono.

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Herramienta para el desglose de costes

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covid19

Consecuencias COVID-19

He actualizado el post #107, sobre «ecuación de la concesión», para adaptarlo a las consecuencias del art. 34.4 del RD-ley 8/2020, en cuanto a la quiebra del equilibrio económico concesional y cómo debería actuar el órgano de contratación en estos casos.

Sin embargo, el pasado 7 de julio entró en vigor el Real Decreto-ley 26/2020 por el que, entre otras cuestiones para la recuperación económica, se establecen normas específicas para el reestablecimiento del equilibrio económico en los contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera de uso general y en concesiones para la construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje, concesiones para la conservación y explotación de las autovías de primera generación y concesiones de áreas de servicio de la Red de Carreteras del Estado.

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martes, 9 de marzo de 2021

El «coste del ciclo de vida». Los costes del carbono

#161

En la entrada #136 se expone una metodología para la evaluación de ofertas con base en el «coste del ciclo de vida» (CCV), en la que dejaba para más adelante –de esto hace ya tres años– la inclusión en el modelo de la «ecuación del CCV» de los elementos intangibles del coste completo del ciclo de vida y que son los debidos a factores externos o medioambientales, como consecuencia de las emisiones de CO2 a la atmósfera originados en los procesos de producción de bienes y de servicios que se adquieren por el Sector Público y por el funcionamiento y utilización de dichas prestaciones.

El motivo de tal retraso es debido a que aquello a lo que no obliga la ley no tiene interés o se ignora. Este es el caso del artículo 148 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en el que se enuncia el «coste del ciclo de vida» y lo deja como si fuera un jarrón chino, mera decoración. Hay que decir que este no es el único caso de esta ley, porque hay más. Sin embargo, en otras ocasiones, como sucede con el desglose de los costes en el «presupuesto base de licitación» (PBL) que lo impone la ley haciéndolo obligatorio, los órganos de contratación se ven impulsados a tomarlo en consideración y no ignorarlo.

No obstante, por otro lado, hay un clima de ansiedad por la inminente llegada de los llamados fondos Next Generation de la Unión Europea y que los proyectos en los que se deben aplicar están orientados, entre otros aspectos, hacia la «transición verde», la «transformación digital» y el «crecimiento inteligente, sostenible e integrador, y la investigación, el desarrollo y la innovación». Para esto habría sido una buena ocasión de hacer obligatoria la utilización del CCV como criterio de adjudicación en estos contratos, y, aunque no de todos, al menos de las grandes compras públicas que vayan a acometerse con cargo a dicha financiación.

Pero no, la gran preocupación de la Norma en la que se aprueban las medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia, ha sido la de «derribar» barreras administrativas, entre las que voy a destacar lo que ha manifestado el Consejo de Estado: la «significativa reducción de los diferentes mecanismos de control previstos en el ordenamiento para garantizar una recta asignación de los fondos recibidos, conforme a derecho y ajustada al marco presupuestario»[1]. Así es que huelga ponerme «estupendo» reclamando que en esa norma se hubiera exigido el análisis del CCV para valorar y otorgar la adjudicación de los contratos financiados con cargo a los fondos Next Generation, por lo menos aquellos en los que su objeto sea la innovación y la transición verde y en los que se requieran actividades de investigación y desarrollo.

Otra oportunidad perdida en la innovación y profesionalización de la contratación pública.

A pesar de ello, pienso que es una buena ocasión para retomar lo que hace ya tres años dejé en el tintero para cerrar el círculo de la «ecuación del CCV» incluyendo en ella los costes intangibles debidos a las externalidades medioambientales. Máxime cuando, también, me han llegado preguntas acerca de cómo hacer solo la aproximación a este criterio de adjudicación, porque otra cosa –no nos engañemos– es conseguir implementarlo.

Como he dicho al principio, en la entrada #136 proponía un modelo para valorar las ofertas basado en el ciclo de vida, en el que solo incluía en la variable de los costes los «costes totales» (Ct) «tradicionales» que son admisibles y han sido estimados por el licitador, es decir los que propone en la oferta para el periodo de referencia t. Ahora, en esos costes totales Ct voy a incluir un nuevo sumando, el correspondiente a las externalidades medioambientales que denominaré Cintangibles. De esta manera, en la «ecuación del coste del ciclo de vida» los costes totales será la agregación de los costes tangibles, o tradicionales, y de los costes intangibles debidos a externalidades medioambientales que ahora van a estar monetizados:

Ct(Costes totales) = Ctangibles + Cintangibles

Quedando la ecuación con el mismo formato:


Debo decir, como ya he advertido en otras ocasiones, que las propuestas metodológicas que realizo están sometidas al Método Científico, por lo que esta, como las demás, está abierta para ser refutada.

Entrando en materia, el artículo 148 de la LCSP establece que el cálculo del CCV incluirá «los costes imputados a externalidades medioambientales vinculadas al producto, servicio u obra durante su ciclo de vida, a condición de que su valor monetario pueda determinarse y verificarse; estos costes podrán incluir el coste de las emisiones de gases de efecto invernadero y de otras emisiones contaminantes, así como otros costes de mitigación del cambio climático. Hay dos cosas que he remarcado: que los costes intangibles estén vinculados al producto; y, que su valor monetario pueda determinarse y verificarse. Comencemos por esto último.

Este modelo permite utilizar el cálculo del CCV como criterio de adjudicación en un entorno de la Economía Financiera en la que se le puede dar el peso suficiente a factores tales como la eficiencia energética a través de la monetizacion de las emisiones de CO2, alentando al mercado en ir lo más lejos posible sin que haya penalizaciones en los rendimientos del contratista o que se produzcan incrementos significativos en el precio final del contrato. Sin embargo, debemos ser conscientes de que las inversiones de las empresas en conseguir una mejor eficiencia energética les detraen recursos en el corto plazo que deben amortizar y recuperar por la vía de la venta de los bienes y servicios que producen. Por eso se espera, también, que quieran obtener beneficios futuros vinculados con estas prácticas medioambienles que desarrollan, porque mejoran su posición competitiva y su reputación al aparecer, frente al mercado, comprometidos con la lucha frente al cambio climático.

En definitiva, este modelo tiene la vocación de constituirse en la herramienta que permite identificar el producto o servicio más apropiado en relación con los costes de producción de todas las actividades del ciclo de vida y, por su puesto, los costes debidos a las emisiones de CO2.

Conocemos ya que en el CCV los de la adquisición solo representan una parte de los costes que la entidad pública pagará por el producto o el servicio durante todo el periodo de puesta en utilidad, pues, además, deben considerarse los de funcionamiento (particularmente los consumos de energía y de agua), mantenimiento y eliminación. Pero es que también se tiene que evaluar y valorar, en términos monetarios, las emisiones de CO2 asociadas a esos cuatro (puede haber más) aspectos citados que no forman parte del «presupuesto base de licitación» y, por tanto, no se pagan en el «precio» de las prestaciones que se desarrollan durante el ciclo de vida. Otra cosa es el beneficio industrial (que es un componente del precio de las prestaciones) del contratista o de los contratistas que intervengan en el ciclo de vida, el cuan debería –en mi opinión, debe– ser considerado y evaluado.

En relación a los costes de las emisiones de CO2 y su valoración estos se deben considerar a través de la denominada «huella de carbono» de la organización, es decir la de la empresa que produce, ya sea productora o comercializadora de los bienes y servicios adquiridos por la Administración, y la del producto o servicio, evento o individuo que conforma la prestación del contrato público.

Se entiende como huella de carbono «la totalidad de gases de efecto invernadero emitidos por efecto directo o indirecto por un individuo, organización, evento o producto».

  1. Huella de carbono de una organización. Mide la totalidad de gases de efecto invernadero (GEI) emitidos por efecto directo o indirecto provenientes del desarrollo de la actividad de dicha organización.
  2. Huella de carbono de producto. Mide los gases de efecto invernadero (GEI) emitidos durante todo el ciclo de vida de un producto: desde la extracción de las materias primas, pasando por el procesado y fabricación y distribución, hasta la etapa de uso y final de la vida útil (depósito, reutilización o reciclado).

fuente: GUÍA PARA EL CÁLCULO DE LA HUELLA DE CARBONO Y PARA
LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE MEJORA DE UNA ORGANIZACIÓN.
Ministerio para la Transición Ecológica.


Cálculo de la huella de carbono de una organización.


Uno de los métodos que existen para calcular la huella de carbono en las organizaciones es mediante la norma ISO14064 que especifica los principios y requisitos, a nivel de organización, para la cuantificación de emisiones de GEI. Su cálculo supone un análisis de la actividad que lleva a cabo una organización y de sus fuentes emisoras de gases de efecto invernadero, lo que le permitirá reducir costes que implican el consumo de energía para iluminación, climatización, calefacción y transporte y contribuir a la reducción de las emisiones de GEI. Pero, también, como se ha dicho antes, puede ser importante para las empresas conocer la huella de carbodo de su organización para obtener una ventaja competitiva en las licitaciones en las que sea el CCV el criterio de adjudicación y se requiera estar certificado en dicha ISO.

El cálculo de la huella de carbono de las organizaciones posibilita actuar sobre las fuentes y factores consumidos que provocan las emisiones de GEI y establecer objetivos de mejora o reducción definiendo medidas, por ejemplo, de reducción del consumo y de eficiencia energética. Como el cálculo se realiza en un año concreto, este se toma como base o de referencia pudiéndose realizar una inferencia temporal en el ciclo de vida.

Las fuentes de los GEI se localizan en los centros de actividad de las empresas, como las oficinas, los centros de producción, parque de vehículos de transporte, etc. Los factores de emisión son, por ejemplo, el gas natural, la electricidad, la gasolina y el gasóleo consumidos en la actividad de la empresa, y a cada uno de ellos les corresponde un factor de emisión medido en kilogramos de CO2 por unidad (litro o kwh) consumido.

Por ejemplo, la huella de carbono por kWh de electricidad (en 2017) consumida procedente de comercializadores sin garantía de origen (GdO) verde es: 0,43 kg CO2/kWh>»[2].

Cálculo de la huella de carbono del producto.


La cuantificación de la huella de carbono de producto puede ser realizada mediante la certificación por la norma ISO 14067:2018. Este estándar, establece una serie de principios, requisitos y directrices para la cuantificación de la huella de carbono de los productos midiendo el impacto que generan. Cualquier empresa puede certificar el compromiso con el cambio climático para cualquiera de sus productos.

La ISO 14067 se centra, por tanto, en cuantificar la cantidad de gases de efecto invernadero (GEI) que genera la fabricación de un producto, un servicio o un evento, así como en generar un plan de reducción para tratar de reducirlos. El cálculo de la huella de carbono abarca todas las fases del proceso de producción, desde la extracción de las materias primas, pasando por el procesamiento de todas las piezas y componentes, el ensamblaje y terminado del producto y, finalmente, su comercialización y reciclado.

Sin embargo, es difícil encontrar empresas que tengan implantado y certificado la cuantificación de las emisiones de efecto invernadero de sus productos, ya sea conforme a la ISO 14067 u otra norma de referencia[3]. Pero sí que podemos encontrar «calculadoras»»[4] que permiten conocer las emisiones de GEI directas, tales como las producidas, por ejemplo, por los vehículos o por aparatos elécticos y electrodomésticos durante su funcionamiento. En los primeros, por ejemplo, la calculadora proporciona la cantidad de CO2 según el número de kilómetros recorridos en un periodo de tiempo o de los litros de combustible consumidos en dicho periodo, la cilindrada del motor y la marca del coche, de tal manera que se puede incorporar la valoración del coste de las emisiones de CO2 por la utilización del vehículo en el CCV para su evaluación, si es que el objeto del contrato es la adquisición de uno como en el ejemplo práctico que se muestra al final de este artículo.

Valoración de los factores de emisión.


SENDECO2, Sistema Europeo de Negociación de CO2, es una empresa (no es la única) dedicada a la compraventa de derechos de emisión por cuenta propia y al asesoramiento técnico y administrativo de las Instalaciones Industriales sujetas a la Directiva de Comercio (EU ETS).

SENDECO2 proporciona un marco de negociación de Derechos de Emisión de Dióxido de Carbono (EUA,s) y Créditos de Carbono (CER,s), pero estos segundos no los utilizaremos porque se refieren a las reducciones efectivas de emisiones a las que las empresas se comprometen a conseguir en el futuro de sus proyectos actuales.

Cada derecho de emisión EUA equivale a una tonelada de dióxido de carbono (CO2) y cuya cotización diaria puede obtenerse en https://www.sendeco2.com/es/

Ejemplo práctico.


Voy a ilustrar lo expuesto con un sencillo ejemplo, dicho coloquialmente: «de juguete», en el que solo se valorarán los costes intangibles en un ciclo de vida de dos años (para simplificar, porque no debe ser extraño que un ciclo de vida abarque 25 años o más) y que corresponden a la adquisición y utilización de un coche en ese periodo. En este ejemplo solo se van a calcular los costes debidos a las externalidades medioambientales, las emisiones de CO2, pues como abordar los costes tradicionales, o tangibles, fue objeto de explicación en la entrada #136.

Supongamos que en el pliego de cláusulas administrativas se requiere que la empresa fabricante posea la certificación ISO14064, por lo que tiene calculada su huella de carbono como organización. El vehículo, al finalizar su vida útil de dos años, se devuelve al fabricante para su reciclado o desactivación.

La empresa fabricante a la que se compra el vehículo resulta ser propietaria absoluta de todas las operaciones que realiza y, por tanto, el límite de la organización es el mismo desde el enfoque de participación accionarial y desde el enfoque de control. Y esto es importane, ya que no se van a tener en cuenta operaciones indirectas, de otras empresas con las que pudiera tenerse algún tipo de vinculación por cruces accionariales, que impliquen actividades emisoras de GEI. Además, la empresa realiza su actividad en dependencias de su propiedad.

La cifra de unidades fabricadas declarada por el licitador en el año en el que se adquiere el vehículo es de: 120.000. Este es el valor que se utilizará como base de reparto de los costes de CO2 calculados de la organización en el año de adquisición del vehículo. Es decir, el cociente de las magnitudes anteriores corresponderá al coste de CO2 imputado a la unidad con la que se licita (el vehículo) en el momento de la adquisición o inicio del ciclo de vida.

La cifra de unidades producidas estimadas por el fabricante en el año de la desactivación o reciclaje del vehículo es de: 130.000. Este es el valor que se utilizará como base de reparto de los costes de CO2 calculados de la organización en el año de final de la vida útil del vehículo y entrega al fabricante para su desactivación o reciclaje. Es decir, el cociente de las magnitudes anteriores corresponderá al coste de CO2 imputado en el momento de la baja del vehículo o fin del ciclo de vida.

El vehículo que se adquiere es un modelo de 2.0L de cilindrada de gasolina 95 a un fabricante español, y para el que se espera realizar 30.000km, en el primer año, y 27.000km en el segundo año de su vida útil.

Los datos de actividad del fabricante/proveedor deben ser facilitados en la formulación de la oferta económica, de tal manera que este declara lo siguiente (los datos son ficticios):
– Consumo calefacción: 170.000 MW/h (megavatios-hora) de gas natural
– Consumo de electricidad: 400.000 MW/h (megavatios-hora) a través de una comercializadora no inscrita en el sistema de garantías de origen (GdO) de la electricidad
Factores de emisión: Se utilizan los factores de emisión publicados en la página web del Registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono para el año 2017.
Gas natural: 0,203 kg CO2/kWh
Electricidad: 0,43 kg CO2/kWh (Mix de comercializadoras sin GdO para 2017)
Las cuentas que hay que hacer se reflejan en el siguiente cuadro:


1 Dictamen del Consejo de Estado nº 783/2020, página 52.
Ver dictamen completo aquí

2 Consultar en la web del Ministerio para la Transición Ecológica: el Registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono

3 Por ejemlo, la creada por el British Standards Institution (BSI), la Norma PAS 2050 es una especificación para verificar la Huella de Carbono en el ciclo de vida de un producto o servicio.

4 Consultar calculadora

martes, 26 de enero de 2021

Planificación y racionalización en la contratación. Los costes del contrato

#160

Ha sido publicado el libro que lleva por título «Planificación y racionalización de la compra pública», en el que, por primera vez, se aborda de manera monográfica en España la planificación y racionalización de la contratación en el sector público.

He tenido el privilegio de ser invitado a participar en esta obra colectiva por su director y el honor de haber podido unirme en este proyecto a un elenco de los mejores juristas de nuestro país especializados en la contratación pública.

La obra, como se dice en la sinopsis del libro, está «dedicada a planificar y racionalizar la compra pública a través del estudio concreto de las figuras creadas para ello, con el triple enfoque de la programación y planificación previa, el análisis específico de los sistemas de racionalización y la perspectiva del control añadido previo y posterior a estas actuaciones», ya que comprende la planificación y racionalización de las compras mediante un análisis teórico práctico para su ejecución y control, y proporcionando una perspectiva de costes en los contratos.

Precisamente es en esta última faceta, la visión económica de los criterios de adjudicación basados en el coste de producción y la aplicación práctica del cálculo de costes en la racionalización en la compra pública, a la que pertenece mi contribución a este Tratado. Y, concretamente, desarrollo la forma de cómo elaborar un modelo de solicitud de las ofertas con desagregación de los costes y el beneficio industrial, en lo que denomino «propuesta electrónica de costes» (PEC).