Presupuesto Base de Licitación - video blog

#165

Video blog sobre Presupuesto Base de Licitación. Presentación de mi canal en YouTube

Inicio una nueva andadura en este blog, que mantengo desde hace casi diez años, dándole un formato de video-blog («vlog», también se puede encontrar por esa denominación). Para ello, he creado un canal en YouTube en el que iré poniendo los videos que estarán disponibles al libre acceso del público.

En este video inaugural hago una presentación del canal en YouTube de «Presupuesto Base de Licitación (PBL), y de mi propósito no es otro que el de hablar de los «costes» en la contratación pública y, particularmente, su aplicación en el presupuesto de los contratos públicos.

Hago la advertencia de que no es el objetivo hacer un curso, es decir una actividad educativa en la que se explica una materia, sino que mi intención es la de exponer una visión –mi visión– de un concepto al que la Ley de Contratos del Sector Público le ha dado una gran importancia –no en vano se emplea la palabra (en singular o en plural) en un centenar de ocasiones–, el «coste».

El término concepto «coste» no ha sido debidamente definido por ley, ni desarrollada su aplicación en la contratación pública por sus reglamentos ni cómo debe ser empleado por quienes se encuentran en órganos promotores y gestores de los contratos públicos.

En esta nueva etapa del blog (o «vlog»), además de exponer la vertiente teórica en la que se soporta «mi visión» de los costes en la contratación pública, quiero dar a conocer –aunque quizá no sea del todo nueva porque la vengo desarrollando desde la entrada en vigor de la LCSP/2017– una metodología que se puede aplicar para realizar la estimación razonable del valor del «presupuesto base de licitación», hacer su desglose de los elementos del coste que lo componen y documentar adecuadamente el trabajo realizado.

Ahora, y esto sí que es una novedad, esa metodología está implantada en una aplicación WEB que he ideado y desarrollado específicamente para estos efectos, es decir la estimación del valor del PBL de los contratos de servicios y de suministros, el desglose de sus costes, la desagregación por género de los trabajadores que aplican directamente en la ejecución del contrato y la forma de documentar este proceso adecuadamente para su incorporación al expediente de contratación.

Hacer la estimación adecuada del valor del «presupuesto base de licitación», en un importe que sea razonable, representa una preocupación de primera magnitud para los órganos de contratación, pues hacerlo en demasía puede resultar muy antieconómico y contrario a los principios de la contratación pública y por el contrario si el valor del presupuesto es escaso puede suponer no obtener el interés de los contratistas para concurrir a la licitación proyectada.

Además, el «presupuesto base de licitación» se ha convertido en un quebradero de cabeza en la gestión de la contratación debido a los requisitos que exige el artículo 100.2 de la LCSP, y que son:

• Adecuación del valor estimado para el PBL a los precios de mercado.
• Desglose de costes directos e indirectos y de otros gastos calculados para su determinación.
• Desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales.

Para dar una respuesta fácil, y razonablemente satisfactoria, a los problemas y requisitos señalados, he creado y desarrollado una metodología –que explicaré en los videos a lo largo de las próximas entradas– que permite cumplir con los requisitos exigidos por la LCSP y obtener un valor estimado del PBL, como he dicho, que sea razonable, es decir sin que sea abundante ni escaso.

Sin embargo, puede que alguien se sorprenda (quizá muchos) por el hecho de que el valor del PBL obtenido con esta metodología rebase significativamente al valor por el que se adjudicó en el pasado idéntica prestación.

La razón de la diferencia está en considero el coste completo de las prestaciones, que comprenden los costes directos, el coste indirecto de producción y el coste indirecto de la estructura, además de un coste financiero en términos de coste de oportunidad, más un beneficio industrial equivalente al resultado económico antes de impuestos que obtienen las empresas del sector. Sin embargo, puede que el contratista adjudicatario, cuando presentó su oferta económica, con valor que presentó fuera consciente, o no, del hecho de no solo no poder conseguir un beneficio industrial, sino tampoco poder recuperar la totalidad del coste de producción de las prestaciones que se obliga a ejecutar.

Y la realidad es que tal diferencia no debida a una disfunción de la forma en la que vamos a calcular y estimar el valor del PBL con mi metodología, que comprende el coste completo y el beneficio industrial del contratista, sino que el error está en considerar que propuestas comerciales agresivas de los licitadores son económicamente eficientes en la contratación, aunque no incurran en consideración de desproporción según los criterios establecidos en el contrato.

¡Aaaaay, cuántos contratos han dejado de ejecutarse por devenir imposible su producción para el adjudicatario! Sin mencionar el recurso a los modificados que es una práctica realmente antieconómica en tanto que pueden ser entendidos como un instrumento para aumentar de forma encubierta el presupuesto base de licitación con el objetivo de compensar el mayor coste de producción soportado por los adjudicatarios y no cubierto por la presión del escaso límite de gasto comprometido y la baja económica de su oferta.

Por otro lado, no voy a inmiscuirme en discusiones doctrinales ni voy a entrar a valorar el acierto de los dictámenes emitidos por los órganos competentes para la resolución de recursos en materia de contratación pública, es decir, sobre si la ley obliga o no a desglosar los costes de producción de las prestaciones a contratar y a hacer el desglose y desagregación de los salarios de los trabajadores que intervengan en la ejecución del contrato, por género y por categoría laborar, porque, en realidad, sobre eso ya he opinado anteriormente en las entradas de este blog. Simplemente, de lo que se trata de ayudar a quien responsablemente quiera cumplir con los requerimientos explicitados en de la ley, con independencia de que se exima de tal obligación por concretos pronunciamientos doctrinales, pero que en ningún caso en ellos se ha prohibido la realización del desglose de los costes y las desagregación por género de los salarios para obtener precios que se aproximen a los del mercado porque comprenden el valor de los factores que se aplican en la producción y no presionan a la baja los salarios de los trabajadores.

La metodología que he desarrollado y la aplicación WEB en la que está implementada pretende proporcionar al usuario:

• Un procedimiento comprensible y sencillo para estimar el valor del PBL (excluido IVA) que es consecuente con los precios de mercado de las empresas del sector que producen y ofrecen los bienes y servicios que serán objeto de contratación, porque está basado en datos contables de dichas empresas que posibilitan calcular su coste de producción y el beneficio industrial. Así, ya no podrán alegar los contratistas que el límite máximo de gasto comprometido en el contrato no sirve para cubrir ni siquiera los costes de producción en los que incurren.
• Un procedimiento en el que no solo se identifica la tipología de costes los que son asignables/imputables a un contrato público, sino que, además, utiliza un procedimiento de cálculo adecuado de los mismos, sin especulación acerca de si hay una o varias formas de llevar a cabo la integración de los costes de producción.
• Cumplir con los objetivos de la contratación pública, como son los de la estabilidad presupuestaria y control del gasto, y con el principio de integridad para hacer una eficiente utilización de los fondos destinados a la adquisición de bienes y servicios, valorando y justificando, apropiadamente y a priori, las necesidades a satisfacer, lo que redunda en la promoción de la libre competencia y la posibilidad de seleccionar la oferta económicamente más ventajosa.
• Incorporar, en cada contratación, la vigilancia sobre el cumplimiento de los contratistas de aspectos sociales a los que están obligados, como es el de pagar a sus trabajadores unos salarios reales dignos que, como mínimo, sean las cantidades establecidas en los convenios laborales de referencia, sin que el valor establecido del límite máximo de gasto que se compromete en el contrato presione a la baja los salarios de los trabajadores de los licitadores que aspiran a la adjudicación.

Sin embargo, para alcanzar los citados objetivos debemos explicar algunos conceptos teóricos –lo que haremos en las próximas entradas y videos– sobre los que se sustenta el andamiaje de esta metodología y que se adelanta a la sugerencia que realiza la OIReSCon en su informe anual de supervisión de 2021, en el que recomienda el desarrollo reglamentario de la LCSP que se encuentra pendiente (arts. 100.2 y 101), y «en el que se incluya la definición de la estructura de costes económicos que resulte adecuada a cada tipología de contrato para ser utilizada por los órganos de contratación en el momento de elaborar los pliegos».

Aquí ya vamos por delante y os animo a suscribiros al canal de YouTube para estar al día de las novedades.

Revisión de precios en suministros. Efectos del COVID19

#149

La revisión de precios y el procedimiento para la determinación de las fórmulas lo abordé en este blog en la entrada #118 al poco de entrar en vigor el RD 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, en el que se establecen las reglas para las revisiones de valores monetarios en los contratos públicos motivadas por variaciones de costes.

Dicha norma reglamentaria entró en vigor el 5 de febrero de 2017, en un tiempo en el que todavía no había sido derogado el TRLCSP que lo fue casi un año después, cuando comenzó a regir la actual LCSP/2017. Sin embargo, en febrero de 2017 ya se conocía el Proyecto de la que sería Ley 9/2017 actual, ya que estaba en paso de tramitación por el Congreso. No obstante, ni cuando fue publicada la nueva LCSP/2017 ni a su entrada en vigor el 9 de marzo de 2018 actualicé el artículo de la entrada #118, lo que hago ahora aprovechando su modificación en el artículo 29.4 (segundo párrafo) por la disposición final séptima de R.D.-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

La LCSP/2017 estableció la duración de los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva en cinco años, incluyendo las posibles prórrogas que pudiera acordar el órgano de contratación. Sin embargo, también establece excepciones, de las que solo me referiré a las dos primeras, en las que la duración de contrato de servicios puede superar los cinco años. El primer caso excepcional se considera cuando en estos lo exija el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y estas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica y siempre que la amortización de dichas inversiones sea un coste relevante en la prestación del servicio, que todavía no está definido reglamentariamente. No obstante, las circunstancias deben ser justificadas en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las que se refiera y de su período de recuperación. El segundo cuando se trate de servicios de mantenimiento que se concierten conjuntamente con el de la compra del bien a mantener, siempre que dicho mantenimiento solo pueda ser prestado por razones de exclusividad por la empresa que suministró dicho bien. En este último caso, el contrato podrá tener como plazo de duración el de la vida útil del producto adquirido.

En estos dos casos les es de aplicación el RD 55/2017.

Ahora, con la reciente modificación de este precepto de la ley se ha extendido la excepción a los contratos de suministros. Pero, ¿por qué?

La explosión de la crisis del COVID-19 y la declaración de expedientes de emergencia de los gastos que se realicen para combatir los efectos sanitarios han hecho que se deba satisfacer la necesidad imperiosa de obtener determinados bienes, como, por ejemplo, respiradores para los centros hospitalarios.

Ante la escasez de estos productos en los mercados, ya no solo a nivel nacional sino también internacional, debido a que la industria que actualmente los fabrica no puede atender en tan corto plazo el incremento de la demanda mundial, ha hecho tener que mirar a las empresas nacionales con capacidades en ingeniería y poseedoras de medios industriales ya instalados para que fabriquen respiradores u otros bienes necesarios.

Los procesos para lograr productos que puedan ser homologados por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios (AEMPS) requiere en estas empresas, cuya actividad habitual es la fabricación, por ejemplo, de automóviles, el consumo de recursos en ingeniería y modificación de alguna línea de producción, quizá también la adquisición de alguna maquinaria específica, y, por descontado, materiales, los que podrán incorporarse todos a la producción o, lo que es más probable, queden en stock.

La transformación de una fábrica, o de alguna de sus líneas de producción, para realizar un producto nuevo exige que en muchos ámbitos de su organización, y no solo en la formación en nuevas tareas y operaciones de los propios trabajadores directos que se encuentran en la cadena de producción, deban invertirse cuantiosos recursos. Departamentos como, por ejemplo, la dirección de la empresa, la ingeniería de diseño para realizar prototipos, la logística de operaciones de compras y la adaptación de almacenes físicos y contables para las nuevas referencias de materiales, todos consumen de factores que se acumulan como costes que deberán ser recuperados con el precio de venta. En estos casos la venta se realizará mediante un contrato de suministro que será tramitado como un expediente de emergencia.

Es evidente que el agente económico debe realizar inversiones directamente relacionadas con el contrato (por ejemplo, los respiradores sanitarios), y como estos bienes no son susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o en su fabricación futura, cuando pase esta ola su mantenimiento en stock sea antieconómica porque, en primer lugar, no existirá la demanda del mercado que les ha hecho fabricar (en contra su naturaleza) esos bienes y, en segundo lugar, porque los productores habituales que operan en el mercado son más eficientes en costes. Debido a estas razones, la conducta lógica y racional de estas empresas, adjudicatarias de contrataciones debidas al COVID-19, es la de imputar a las unidades que produzcan todos los costes en los que incurran absorbiendo al cien por cien la amortización de las inversiones en activos fijos (materiales e intangibles), incluso la inversión en activo circulante (materias primas y productos terminados) que no se utilicen en la producción o no se adquieran finalmente por el órgano de contratación.

La pregunta que me hago es si estos suministros tendrán la característica de ser una prestación sucesiva que se pueda prolongar por un periodo superior a cinco años. Parece que no va a ser así, ya que, si atendemos a las informaciones oficiales, los efectos de la pandemia en la población primero irán estabilizándose para luego decrecer, de manera que no serán necesarias unidades adicionales de respiradores sanitarios (por seguir con este ejemplo) a los varios miles de ellos que se puedan fabricar y entregar en los próximos meses, o quizá dos años.

Es muy probable que las empresas adjudicatarias, en este caso concreto en el que el objeto del contrato debe adaptarse a las necesidades del consumidor, utilicen una metodología de cálculo e imputación de costes «por pedido», en los que se trata de medir cuidadosamente los costes directos (mano de obra y materiales) asignados al pedido (los miles de respiradores sanitarios que se hayan encargado) anotándolos cuidadosamente, y repartiendo los costes indirectos –entre los que se encontrará la amortización de las inversiones– de los mismos con arreglo a alguna base de reparto razonable de acuerdo con algún criterio de proporcionalidad, por ejemplo alguno de los costes directos. Desde luego este método de cálculo e imputación de costes está al alcance de empresas con un adecuado sistema de gestión y de control interno, siendo punteras en ello las del sector de fabricación de automóviles.

Entonces ¿qué sentido tiene haber equiparado estos suministros a los contratos de servicios en periodo extraordinario en el tiempo de ejecución si las probabilidades de aplicar en ellos la revisión de precios es prácticamente nula? ¿se ha pensado que en el expediente de emergencia debería constar la estructura de costes, la fórmula de revisión de precios y el análisis del periodo de recuperación de la inversión?

En mi opinión, preveo que no va a haber revisión de precios en estos contratos de suministro, así que es un mero «brindis al sol». Y si lo que se pretende es garantizar a las empresas que recuperen sus inversiones y los costes asociados a ellas debido a su ímprobo esfuerzo en la tarea de salvar vidas ¿por qué no utilizar el procedimiento para determinar el precio establecido en el artículo 102.7 de la LCSP/2017? Con ello no solo se aseguraría que el agente económico recuperara con el precio del contrato todos los costes en los que ha incurrido (amortización de la inversión incluida), sino que también se proporcionaría transparencia al procedimiento de la compra de emergencia y la determinación de su precio definitivo. Por último, debido a que el precio del contrato se determina con base en el coste incurrido y el beneficio calculado con arreglo a la metodología acordada, estaría excluida en estos contratos la revisión de precios, como dispone el último párrafo de este precepto.

Desglose de los costes en los contratos de suministro - presupuesto base de licitación

#140

En la entrada #137 se introdujo un procedimiento para determinar la desagregación de los costes, en el presupuesto base de licitación, en los contratos cuya ejecución es intensiva en la utilización de mano de obra, como son los servicios y las obras. No obstante lo anterior, soy consciente que no resuelve la problemática de cómo estimar la descomposición de los costes en las contrataciones de suministros.

Debido a que en el artículo 100 de la Ley 9/2017 no se establece ninguna excepción y, por tanto, también los contratos de suministros se encuentran sometidos a dichos requerimientos, son ya muchas las personas que se han dirigido a mí solicitando una orientación acerca de cómo abordar la desagregación de los costes del contrato en los de suministro. Por ello, este artículo tiene por objeto el de intentar satisfacer esas dudas. Espero conseguirlo

La metodología de estimación y cálculo que propongo para los suministros es básicamente la misma que la explicada anteriormente para contratos de obras y de servicios. También el lector debe tener en cuenta que este es un método (que denomino “indirecto”) que no es sustitutivo del que se pueda realizar directamente consultando a los licitadores y teniendo en cuenta los requerimientos técnicos del contrato. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta algunas matizaciones que son debidas a la propia naturaleza del objeto del contrato. Estas cuestiones específicas se relacionan seguidamente:

• El suministro se puede adquirir al fabricante o a una empresa comercial.
• La valoración de existencias en almacén ambos la deben realizar conforme a la Instrucción del ICAC de 2015.
• Los gastos generales de fabricación, para calcular el coste industrial, están relacionados con el “handling”, es decir los del almacenamiento de los bienes – consumo de factores por el manejo, la gestión y el inventario–, tanto en los fabricantes como en las empresas comerciales, y lo gastos del departamento de compras de las empresas comercializadoras. Por otra parte, en ambos también surgirá la imputación de los gastos generales de administración y de estructura y los costes financieros (FCCoM) en términos de coste de oportunidad.

Dicho lo anterior, siguiendo con el procedimiento ya explicado para obras y servicios con este método “indirecto”, recurriremos a la Central de Balances del Banco de España filtrando las empresas por el sector comercial y tamaño conforme a la cifra de negocio que se haya previsto y que se requerirá como solvencia económica y financiera.

Supongamos que se trata de un Ayuntamiento que proyecta la adquisición de vehículos patrulla para su policía municipal. Supongamos, también, que a la licitación concurren solo los fabricantes, aunque nada impediría que a la misma licitaran empresas comercializadoras de los vehículos, y que el modelo estándar debe ser “personalizado” como coche patrulla, según las especificaciones y necesidades de seguridad policiales.

Como se ha dicho anteriormente, la valoración de cada vehículo del futuro objeto del contrato, con las modificaciones pertinentes sobre el modelo básico, contablemente antes de su venta, el fabricante debería considerarlo como un elemento almacenable, es decir existencia final valorada con arreglo a la metodología del coste de producción que fue establecida en la Instrucción del ICAC de 2015. Esta valoración ya incorporaría los costes directos (mano de obra y materiales) y los costes indirectos (gastos generales de fabricación) que le fueran imputables. Y por este valor de coste cada coche patrulla pasaría al departamento comercial del fabricante (o a una compañía comercializadora del grupo empresarial o externa). Luego podría ir incrementando su «valor añadido» en la cadena de comercialización hasta su venta definitiva a la administración contratante.

Un problema recurrente que se plantea el técnico que apoya al órgano de contratación es cómo estima la desagregación del coste de producción del fabricante, ya que no tiene datos al respecto. Mi respuesta es que, en los suministros de bienes terminados, no tiene la necesidad de conocer cómo se conforma ese coste de producción, si no su valoración final. Por tanto, lo que debe estimarse es el valor de adquisición del «material» que deba contabilizar a su entrada en almacén el departamento comercial del fabricante o de la empresa comercializadora. Es decir, que nos encontramos ante un contrato que es intensivo en materiales (los vehículos terminados con las características incorporadas para labores policiales). De tal manera que este razonamiento sirve para cualquier suministro de productos terminados, ya sea vehículos, ordenadores, medicamentos o bolígrafos, por ejemplo.

A continuación incluyen los informes de ratios sectoriales de la Central de Balances del Banco de España, del año 2017, relativos a las empresas fabricantes de vehículos –sector actividad (C291) fabricación de vehículos de motor– y de las empresas comercializadoras –sector actividad (G451) venta de vehículos de motor–. El filtro de empresas se ha hecho por el tamaño de ventas de más de 50 millones.

Sobre dichos informes se puede destacar, entre otras, una significativa diferencia en los valores de la media (cualtil Q2) en el ratio R02 respecto los que presenta una empresa de servicios (ver entrada #137), es decir el peso que tienen los gastos de personal con respecto a la cifra de ventas. En una empresa de fabricación o comercial dichos gastos de personal representan, respecto de la cifra de ventas, un porcentaje del 6,35% y 6,36% respectivamente, mientras que en una empresa de servicios dicho porcentaje se eleva hasta el 77,52%. Esto confirma que el tipo de actividad de una empresa de servicios es intensiva en mano de obra y que el valor de la producción lo aporta dicho factor, mientras que una empresa de fabricación o comercial el valor de la producción lo aportan los materiales, sobre todo en la de tipo comercial, y su transformación (en la fábrica) se realiza utilizando el factor de horas/máquina (robots). Por esta razón, entiendo que, en los suministros, el coste de los salarios tiene una importancia bastante reducida en el precio total del contrato, no siendo necesaria, en el presupuesto base de licitación, la indicación de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional, los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Hecha la anterior observación y teniendo en cuenta que los contratos de suministros son intensivos en materiales, porque se considera que el objeto del contrato es el producto terminado y éste ya incorpora los costes directos de los factores del material, las horas/máquina y mano de obra directa (que en este caso es reducida) y los gastos generales de fabricación, la estructura de costes puede realizarse con alguna variación respecto de la metodología indirecta propuesta en la entrada #137.

La propuesta sería de la siguiente manera:

• Dado que el valor de R01 (valor añadido sobre la cifra de ventas) es 14,43%, y
• el valor añadido, desde el punto de vista contable, es el margen bruto, y éste se calcula como la diferencia entre la cifra de ventas (netas) y el coste de ventas, entonces
• el coste de ventas es 100% - 14,43% = 85,57%, que ya incorpora, como se ha dicho y conforme a la Instrucción del ICAC sobre el cálculo del coste de producción, el coste directo y los gastos generales de fabricación, siendo poco relevante el coste de la mano de obra directa.

El siguiente paso es determinar los gastos de estructura de la siguiente manera:

• Dado que el valor R03 (resultado de explotación o beneficio industrial) es 5,35%, entonces
• los costes de estructura vienen determinados por la diferencia entre el valor añadido o margen bruto y dicho beneficio, es decir 14,43% – 5,35% = 9,08%

Es llamativo (o al menos así me lo parece) el bajo porcentaje de margen bruto sobre ventas que hay en este sector, solo del 14,43%. Sin embargo, no es más que una apreciación subjetiva mía ya que no he realizado, ni leído, ningún análisis sobre dicho sector de los fabricantes de automóviles que lo confirme o desmienta. Así que el dato reflejado por la Central de Balances del Banco de España debe considerarse que es correcto.

No he realizado la tabla para desagregar los costes del sector de comercial de vehículos porque se obtiene exactamente igual.

Espero que esta metodología que propongo sirva para resolver las dudas y proporcionar una solución satisfactoria al problema de estimar los costes y su desagregación en los contratos de suministros y satisfacer los requerimientos del artículo 100.2 de la Ley 9/2017.

También animo a todos los lectores que manifiesten sus nuevas dudas y discrepancias sobre este procedimiento, al igual que lo hicieron en la anterior entrada de este blog, porque ayudarán a mejorarlo.

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VIII Congreso Internacional sobre Contratación Pública

En los pasados días 16, 17 y 18 de enero de 2019, se ha celebrado en el campus de Cuenca de la Universidad de Castilla-La Mancha la octava edición del Congreso Internacional sobre Contratación Pública con el leitmotiv “La LCSP un año después. Impacto y aplicación práctica”, que ha reunido a un elenco de los más prestigiosos especialistas en contratación pública y a más 500 congresistas.

Quiero agradecer públicamente desde este blog, al comité organizador y a la dirección del Congreso, su invitación para participar como ponente, porque me ha permitido dar a conocer, en un foro tan destacado, el enfoque que de los costes y el precio de los contratos públicos vengo transmitiendo desde esta web durante los últimos seis años.