Presupuesto Base de Licitación - video blog

#165

Video blog sobre Presupuesto Base de Licitación. Presentación de mi canal en YouTube

Inicio una nueva andadura en este blog, que mantengo desde hace casi diez años, dándole un formato de video-blog («vlog», también se puede encontrar por esa denominación). Para ello, he creado un canal en YouTube en el que iré poniendo los videos que estarán disponibles al libre acceso del público.

En este video inaugural hago una presentación del canal en YouTube de «Presupuesto Base de Licitación (PBL), y de mi propósito no es otro que el de hablar de los «costes» en la contratación pública y, particularmente, su aplicación en el presupuesto de los contratos públicos.

Hago la advertencia de que no es el objetivo hacer un curso, es decir una actividad educativa en la que se explica una materia, sino que mi intención es la de exponer una visión –mi visión– de un concepto al que la Ley de Contratos del Sector Público le ha dado una gran importancia –no en vano se emplea la palabra (en singular o en plural) en un centenar de ocasiones–, el «coste».

El término concepto «coste» no ha sido debidamente definido por ley, ni desarrollada su aplicación en la contratación pública por sus reglamentos ni cómo debe ser empleado por quienes se encuentran en órganos promotores y gestores de los contratos públicos.

En esta nueva etapa del blog (o «vlog»), además de exponer la vertiente teórica en la que se soporta «mi visión» de los costes en la contratación pública, quiero dar a conocer –aunque quizá no sea del todo nueva porque la vengo desarrollando desde la entrada en vigor de la LCSP/2017– una metodología que se puede aplicar para realizar la estimación razonable del valor del «presupuesto base de licitación», hacer su desglose de los elementos del coste que lo componen y documentar adecuadamente el trabajo realizado.

Ahora, y esto sí que es una novedad, esa metodología está implantada en una aplicación WEB que he ideado y desarrollado específicamente para estos efectos, es decir la estimación del valor del PBL de los contratos de servicios y de suministros, el desglose de sus costes, la desagregación por género de los trabajadores que aplican directamente en la ejecución del contrato y la forma de documentar este proceso adecuadamente para su incorporación al expediente de contratación.

Hacer la estimación adecuada del valor del «presupuesto base de licitación», en un importe que sea razonable, representa una preocupación de primera magnitud para los órganos de contratación, pues hacerlo en demasía puede resultar muy antieconómico y contrario a los principios de la contratación pública y por el contrario si el valor del presupuesto es escaso puede suponer no obtener el interés de los contratistas para concurrir a la licitación proyectada.

Además, el «presupuesto base de licitación» se ha convertido en un quebradero de cabeza en la gestión de la contratación debido a los requisitos que exige el artículo 100.2 de la LCSP, y que son:

• Adecuación del valor estimado para el PBL a los precios de mercado.
• Desglose de costes directos e indirectos y de otros gastos calculados para su determinación.
• Desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales.

Para dar una respuesta fácil, y razonablemente satisfactoria, a los problemas y requisitos señalados, he creado y desarrollado una metodología –que explicaré en los videos a lo largo de las próximas entradas– que permite cumplir con los requisitos exigidos por la LCSP y obtener un valor estimado del PBL, como he dicho, que sea razonable, es decir sin que sea abundante ni escaso.

Sin embargo, puede que alguien se sorprenda (quizá muchos) por el hecho de que el valor del PBL obtenido con esta metodología rebase significativamente al valor por el que se adjudicó en el pasado idéntica prestación.

La razón de la diferencia está en considero el coste completo de las prestaciones, que comprenden los costes directos, el coste indirecto de producción y el coste indirecto de la estructura, además de un coste financiero en términos de coste de oportunidad, más un beneficio industrial equivalente al resultado económico antes de impuestos que obtienen las empresas del sector. Sin embargo, puede que el contratista adjudicatario, cuando presentó su oferta económica, con valor que presentó fuera consciente, o no, del hecho de no solo no poder conseguir un beneficio industrial, sino tampoco poder recuperar la totalidad del coste de producción de las prestaciones que se obliga a ejecutar.

Y la realidad es que tal diferencia no debida a una disfunción de la forma en la que vamos a calcular y estimar el valor del PBL con mi metodología, que comprende el coste completo y el beneficio industrial del contratista, sino que el error está en considerar que propuestas comerciales agresivas de los licitadores son económicamente eficientes en la contratación, aunque no incurran en consideración de desproporción según los criterios establecidos en el contrato.

¡Aaaaay, cuántos contratos han dejado de ejecutarse por devenir imposible su producción para el adjudicatario! Sin mencionar el recurso a los modificados que es una práctica realmente antieconómica en tanto que pueden ser entendidos como un instrumento para aumentar de forma encubierta el presupuesto base de licitación con el objetivo de compensar el mayor coste de producción soportado por los adjudicatarios y no cubierto por la presión del escaso límite de gasto comprometido y la baja económica de su oferta.

Por otro lado, no voy a inmiscuirme en discusiones doctrinales ni voy a entrar a valorar el acierto de los dictámenes emitidos por los órganos competentes para la resolución de recursos en materia de contratación pública, es decir, sobre si la ley obliga o no a desglosar los costes de producción de las prestaciones a contratar y a hacer el desglose y desagregación de los salarios de los trabajadores que intervengan en la ejecución del contrato, por género y por categoría laborar, porque, en realidad, sobre eso ya he opinado anteriormente en las entradas de este blog. Simplemente, de lo que se trata de ayudar a quien responsablemente quiera cumplir con los requerimientos explicitados en de la ley, con independencia de que se exima de tal obligación por concretos pronunciamientos doctrinales, pero que en ningún caso en ellos se ha prohibido la realización del desglose de los costes y las desagregación por género de los salarios para obtener precios que se aproximen a los del mercado porque comprenden el valor de los factores que se aplican en la producción y no presionan a la baja los salarios de los trabajadores.

La metodología que he desarrollado y la aplicación WEB en la que está implementada pretende proporcionar al usuario:

• Un procedimiento comprensible y sencillo para estimar el valor del PBL (excluido IVA) que es consecuente con los precios de mercado de las empresas del sector que producen y ofrecen los bienes y servicios que serán objeto de contratación, porque está basado en datos contables de dichas empresas que posibilitan calcular su coste de producción y el beneficio industrial. Así, ya no podrán alegar los contratistas que el límite máximo de gasto comprometido en el contrato no sirve para cubrir ni siquiera los costes de producción en los que incurren.
• Un procedimiento en el que no solo se identifica la tipología de costes los que son asignables/imputables a un contrato público, sino que, además, utiliza un procedimiento de cálculo adecuado de los mismos, sin especulación acerca de si hay una o varias formas de llevar a cabo la integración de los costes de producción.
• Cumplir con los objetivos de la contratación pública, como son los de la estabilidad presupuestaria y control del gasto, y con el principio de integridad para hacer una eficiente utilización de los fondos destinados a la adquisición de bienes y servicios, valorando y justificando, apropiadamente y a priori, las necesidades a satisfacer, lo que redunda en la promoción de la libre competencia y la posibilidad de seleccionar la oferta económicamente más ventajosa.
• Incorporar, en cada contratación, la vigilancia sobre el cumplimiento de los contratistas de aspectos sociales a los que están obligados, como es el de pagar a sus trabajadores unos salarios reales dignos que, como mínimo, sean las cantidades establecidas en los convenios laborales de referencia, sin que el valor establecido del límite máximo de gasto que se compromete en el contrato presione a la baja los salarios de los trabajadores de los licitadores que aspiran a la adjudicación.

Sin embargo, para alcanzar los citados objetivos debemos explicar algunos conceptos teóricos –lo que haremos en las próximas entradas y videos– sobre los que se sustenta el andamiaje de esta metodología y que se adelanta a la sugerencia que realiza la OIReSCon en su informe anual de supervisión de 2021, en el que recomienda el desarrollo reglamentario de la LCSP que se encuentra pendiente (arts. 100.2 y 101), y «en el que se incluya la definición de la estructura de costes económicos que resulte adecuada a cada tipología de contrato para ser utilizada por los órganos de contratación en el momento de elaborar los pliegos».

Aquí ya vamos por delante y os animo a suscribiros al canal de YouTube para estar al día de las novedades.

Planificación y racionalización en la contratación. Los costes del contrato

#160

Ha sido publicado el libro que lleva por título «Planificación y racionalización de la compra pública», en el que, por primera vez, se aborda de manera monográfica en España la planificación y racionalización de la contratación en el sector público.

He tenido el privilegio de ser invitado a participar en esta obra colectiva por su director y el honor de haber podido unirme en este proyecto a un elenco de los mejores juristas de nuestro país especializados en la contratación pública.

La obra, como se dice en la sinopsis del libro, está «dedicada a planificar y racionalizar la compra pública a través del estudio concreto de las figuras creadas para ello, con el triple enfoque de la programación y planificación previa, el análisis específico de los sistemas de racionalización y la perspectiva del control añadido previo y posterior a estas actuaciones», ya que comprende la planificación y racionalización de las compras mediante un análisis teórico práctico para su ejecución y control, y proporcionando una perspectiva de costes en los contratos.

Precisamente es en esta última faceta, la visión económica de los criterios de adjudicación basados en el coste de producción y la aplicación práctica del cálculo de costes en la racionalización en la compra pública, a la que pertenece mi contribución a este Tratado. Y, concretamente, desarrollo la forma de cómo elaborar un modelo de solicitud de las ofertas con desagregación de los costes y el beneficio industrial, en lo que denomino «propuesta electrónica de costes» (PEC).

Órgano independiente de supervisión de la contratación pública

Entrada revisada y actualizada en enero de 2018

Entrada revisada y actualizada en mayo de 2018

#127

La Ley 3/2017, de Presupuestos Generales del Estado, en su Disposición Adicional 130, nos anunció que, antes de que finalizara el año 2017, el Gobierno debería aprobar la norma por la que se constituya un órgano independiente de la contratación pública, en los términos previstos en la normativa comunitaria, que gozará de plena independencia funcional y que absorberá, además, a la Oficina Nacional de Evaluación (Ver artículo sobre la ONE en la entrada #100).

Dicha previsión se ha cumplido, porque la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación se crea en el artículo 332 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por lo que ya será posible alcanzar una anhelada aspiración en materia de buen gobierno institucional mediante la creación de una Autoridad Independiente con funciones de supervisión, evaluación y diseño de políticas y procedimientos en materia de contratos públicos. Porque España “debe establecer un marco coherente que garantice la transparencia y la coordinación de la política de contratación pública de todas las entidades y autoridades de contratación a fin de garantizar la eficiencia económica y un alto nivel de competencia. Dicho marco debe incluir mecanismos de control a priori y a posteriori adecuados para la contratación pública a fin de garantizar la eficiencia y el cumplimiento de la legislación” (de la Recomendación de Decisión del Consejo de la Unión Europea de 27/07/2016) y, entonces, nuestra legislación sería consecuente con el artículo 83 de la Directiva 2014/24/UE mediante la creación de autoridades o estructuras independientes con funciones de supervisión para la correcta aplicación de las normas de contratación del sector público y que promuevan su cabal funcionamiento garantizando la transparencia.

Ahora, el motivo de la nueva actualización de esta entrada es la publicación en el BOE 109, de 5 de mayo, del Real Decreto 256/2018, de 4 de mayo, por el que se modifica y se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, adscribiéndose la «Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación» a dicho Departamento a través de su Subsecretaría.

Y yo me pregunto ¿qué tipo de "independencia" va a tener este órgano si depende orgánica y funcionalmente de la Subsecretaría del Ministerio?, porque «independiente» sería un adjetivo apropiado si esa Oficina hubiera quedado encuadrada en un órgano que fuera realmente independiente del Gobierno, como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)que es un organismo sometido al control parlamentario.

Es evidente que el alcance de las funciones de ese órgano "independiente" de supervisión va a ser muy amplio, porque abarca todos los aspectos y elementos de la contratación del sector público. Debido a esa profundidad, este artículo se focaliza en dos de ellos que, en mi opinión, son fundamentales pero que pasan desapercibidos: la «normalización» de los costes imputables a los contratos públicos y la «auditoría de contratos». Es decir, ocuparse de una vez por todas de lo establecido en el precepto del artículo 102.7 de la LCSP/2017. (Ver artículo #121 de este blog titulado: "El banco pintado")

Para comprender su importancia, debemos situarnos en el contexto de la compra pública compleja, como es la compra pública innovadora (CPI), en sus dos vertientes la de compra pública precomercial (CPP – servicios de investigación y desarrollo) y la compra pública de tecnología innovadora (CPTI) y, asimismo, en la trascendencia que puede tener para los modificados de los contratos principales, que arrastran la problemática de cómo embridar esos sobrecostes que no siempre están debidamente justificados. También estamos en un entorno de procedimientos de adjudicación que requieren negociaciones (negociado con publicidad, diálogo competitivo y asociación para la innovación) y que se caracterizan porque la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio sea posible por las razones que se especifican en el artículo 102.7 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

Y no digamos cuando, por ejemplo, se determine que es el «coste del ciclo de vida» el criterio de adjudicación del contrato, para cuando los órganos de contratación deban evaluar los costes e indicar en los pliegos los datos que se reqieren a los licitadores, así como el método que aquellos utilizarán para determinar los costes de ciclo de vida sobre la base de dichos datos (artículo 148.3 de la Ley 9/2017).

Entonces, una de las funciones de vigilancia y supervisión de ese órgano independiente debe gravitar sobre las facultades que son conferidas al poder adjudicador en cuanto a:

• El procedimiento para determinar el precio definitivo, con referencia a los costes efectivos y a la fórmula de cálculo del beneficio.
• Las reglas contables que el adjudicatario deberá aplicar para determinar el coste de las prestaciones.
• Los controles documentales y sobre el proceso de producción que el adjudicador podrá efectuar sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción.

Dicho listado se puede resumir en dos actividades de normalización y de supervisión: Norma de Costes y Auditoría de Contratos.

Normalización de los costes

Con objeto de homogeneizar y simplificar los procedimientos para la determinación de los costes en los contratos públicos, que redunda en beneficio de los procesos de preparación y aprobación de propuestas contractuales y fijación del precio final de contrataciones complejas y modificaciones de contratos, se necesita de un organismo independiente que fije y aplique normas de contabilidad de costes en los contratos públicos y permita solucionar los problemas en los procesos de compra con negociaciones, sobre todo los relacionados con cuestiones como la comparabilidad de los precios.

Esta función de normalización y de codificación de las reglas de costes en los contratos públicos puede ser similar a la realizada por el “Cost Accounting Standards Board – CASB ” –organismo del gobierno federal de los Estados Unidos, que depende del Congreso–, y que tiene el mandato de promover la coherencia, consistencia y uniformidad en las actividades de contabilidad de costes de las empresas contratistas involucradas en contratos gubernamentales.

En cuando a su organización, el CASB consta de cinco miembros, incluyendo un presidente y cuatro vocales. Dos de sus miembros son funcionarios con larga experiencia en la contratación pública y contabilidad de costes y los otros dos son un representante de la industria y un miembro de la profesión contable.

¿Es necesaria una institución de supervisión de esta naturaleza en la contratación pública?, la respuesta es rotundamente sí.

En España, hasta hace muy poco, las empresas podían organizar sus prácticas contables en materia de costes con completa libertad, debiendo sujetarse, únicamente, a unas muy laxas normas de Registro y Valoración 2ª y 10ª del vigente Plan General de Contabilidad (PGC), aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre; y que establecían –grosso modo– que el "valor" de dichos activos –es decir, el «coste de producción»– se determinaba añadiendo al precio de adquisición los costes directamente imputables al producto, a los que también debería añadirse la parte que “razonablemente” corresponda de los costes que indirectamente les fueran imputables dentro del periodo de fabricación, elaboración o construcción, en los que se hubiera incurrido.

Pero el panorama ha cambiado desde la reciente Resolución de 14 de abril de 2015, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ver entrada #78), que establece unos criterios pormenorizados para la determinación del coste de producción, a los efectos de las citadas normas de Registro y Valoración 2ª y 10ª del PGC. Sin embargo, estos criterios se quedan al nivel del denominado «coste industrial» que eroga los costes directos y los indirectos originados por los gastos generales de fabricación (“Overhead”). Y esto no es suficiente en materia de contratos públicos.

De hecho, las Cost Accounting Standars (CAS) americanas incluyen categorías de costes, admisibles para su imputación al contrato, que van más allá del «coste industrial», como son los gastos generales y de administración (G&A), gastos de pensiones, despidos e indemnizaciones a los trabajadores, contribuciones a planes de pensiones y programas de seguros, gastos corporativos y gastos financieros, pero estos considerados en términos de «coste de oportunidad» por la puesta al servicio del contrato de activos fijos. Todos estos costes que de otra manera intentaría recuperar el agente económico a través de la cuota de beneficio, en estas condiciones de coste completo “radical” son admisibles de certificación y presentación por el contratista para reclamar su reembolso.

Las normas sobre criterios a emplear en el cálculo de costes para determinados contratos celebrados por órganos de contratación del Ministerio de Defensa, conocidas como NODECOS y aprobadas por Orden 283/1998, de 15 de octubre (BOE núm. 258), siguen las pautas de las CAS; aunque también carecen de la misma profundidad y nivel de desarrollo. Quizá, porque existe la necesidad^[1] de extender las normas de costes a la gestión de las compras en la Administración Pública –como ya sugirieron Aguado y Zafra^[2] en 2011– y, añado, no se siguiera entonces con NODECOS una metodología formal de investigación científica, es la oportunidad que surge para dotar a la futura institución de supervisión, como órgano independiente, de esta función normalizadora y de regulación de los criterios para la asignación de costes en los contratos públicos, particularmente la compra pública precomercial (CPP) y modificados de los contratos que son adjudicados directamente al mismo que desarrolla el contrato principal.

Auditoría de contratos

La auditoría, en general, es una actividad profesional que tiene por objeto incrementar la confianza que puede tener su solicitante en la información suministrada por el sujeto auditado, donde tal confianza se establece en términos de congruencia entre la declaración sometida al examen y la realidad que se describe.

La auditoría, como actividad profesional, debe estar estrictamente regulada, porque es la garantía de un trabajo bien hecho, objetivo e independiente. De ahí que, por ejemplo, estén perfectamente reguladas la Auditoría de Cuentas y la Auditoría Pública. Sin embargo, no se puede confundir la Auditoría de Contratos con las anteriores, a pesar que pueda tener con ellas algunas coincidencias en sus respectivos alcances, porque la auditoría de contratos nace en Ley de Contratos del Sector Público y no es fruto de una Mercantil (Ley de Auditoría de Cuentas) o del tipo Financiero (Ley General Presupuestaria que regula la Auditoría pública).

La «auditoría de contratos» es un servicio que obtienen y se presta a los órganos de contratación, dado que son éstos los destinatarios y usuarios principales del informe de la auditoría, siendo la base de los resultados y el mensaje del auditor una opinión sobre la admisibilidad de los costes sometidos por el contratista a su examen y la aceptabilidad del cálculo del beneficio, pues aquél debe emitir una resolución para aprobar los costes y el beneficio del contrato con los que se fijará el precio definitivo.

El auditor de contratos se constituye en el representante autorizado del órgano de contratación para ejercer la facultad que tiene conferida en el artículo 102.7 c) de la Ley 9/2017 para examinar, sin restricciones, cualquiera de los registros del contratista que implican transacciones relacionadas con el contrato y evaluar sus procesos productivos.

El objetivo de la auditoría de contratos son los estados costes, registros y transacciones relacionados con las ofertas y la ejecución de los contratos, y que son sometidos por el contratista al examen del auditor para determinar su grado de adherencia a los criterios del cálculo y asignación de costes a los contratos, referidos anteriormente; si son consistentes con las políticas de gestión establecidas por la de dirección de la empresa contratista; y, si cumplen los requerimientos específicos establecidos en las cláusulas contractuales o en disposiciones legales.

La garantía para el órgano de contratación acerca del mensaje que recibe es que el auditor de contratos, en todas las materias relacionadas con su trabajo y su opinión profesional, tanto si se trata de una organización de auditoría de contrato –de carácter público o privado– como si es un auditor individual, ya sea empleado público o trabaje para una firma privada de consultoría/auditoría o por cuenta propia, es su independencia. Porque el auditor de contratos debe estar al margen de cualquier sospecha o apariencia de estar afectado por impedimentos personales, externos y orgánicos, o de cualquier otra índole, que menoscaben su trabajo profesional y su completa imparcialidad.

De todo ello surge la necesidad de que ese órgano independiente de supervisión de la contratación pública asuma las siguientes funciones en el ámbito de la «auditoría de contratos»:

• La elaboración de normas técnicas de auditoría de contrato, es decir los principios y requisitos profesionales en los que se deberá basar el auditor para desarrollar su trabajo de manera consistente, objetiva e independiente.
• El control de la actividad de auditoría de contratos y el ejercicio de la potestad disciplinaria de los auditores de contratos y, en su caso, de las sociedades de auditoría de contratos.
• La cooperación internacional en el ámbito de la actividad de auditoría de contratos, particularmente en el ámbito europeo.
• Administración de un Registro de Auditores de Contratos que tenga carácter oficial.

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¹ El precepto del artículo 102.7 de la nueva Ley 9/2017 es idéntico al artículo 87.5 del TRLCSP y que tienen su origen en el artículo 75.5 de la LCSP de 2007.
² Aguado Romero, José y Zafra Gómez, José Luis. Presupuesto y Gasto Público 65/2011. Instituto de Estudios Fiscales. Pág: 7-26. (2011). (ver artículo)

Feliz verano