Oficina Nacional de Evaluación. Función financiera

Entrada revisada, corregida y actualizada en septiembre de 2016

#100

Introducción

Los recientes casos de fracaso en contratos de concesión de obras y de servicios ha justificado que a través de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se modifique el TRLCSP –cuya vigencia se produjo el pasado dos de abril– introduciendo una nueva Disposición adicional, la trigésimo sexta, por la que se crea la Oficina Nacional de Evaluación y dotándola de una función puramente financiera, pues tiene la finalidad de evaluar la «sostenibilidad financiera» –dicho con otra palabra la “rentabilidad”– de los proyectos concesionales cuando los agentes económicos que licitan a contrataciones de concesión de obras y los de concesión de servicios públicos no asumen completamente los riesgos operativos de los respectivos contratos. Análisis que a mi juicio, aunque no está previsto por la Ley, también debería hacerse extensivo –quizá con mayor motivo, porque ahí están los casos de las autopistas radiales en Madrid y el túnel de Pertús del paso transfronterizo de ferrocarril entre España y Francia– a los proyectos concesionales en los que el agente económico asume completamente el riesgo operacional.

En un entorno competitivo, las empresas dan preferencia a aquéllos proyectos de inversión de los que esperan conseguir una rentabilidad positiva. Dicha rentabilidad, que es la base de su decisión, normalmente se obtiene por los ingresos derivados de la puesta en funcionamiento de los activos; pero si éstos no son suficientes, intentará conseguir ingresos adicionales, como puede ser mediante la obtención de subvenciones o el cobro de algún tipo de compensación de las entidades públicas responsables de la obra o el servicio. Y es debido a éstas últimas –la reclamación de compensaciones "irrazonables"– lo que ha provocado el empeño en la Administración para no pagar unos sobrecostes que aparentemente son derivados de una mala decisión financiera tomada por el contratista adjudicatario; o quizá no tan mala para el contratista, pero de toda lógica inaceptable para los intereses generales de los ciudadanos, porque ya en su planteamiento de inicio, al proyectar la inversión, contaba con que se produciría el ingreso y resarcimiento de pérdidas potenciales.

Ahora, gracias a esta modificación en el TRLCSP, la Oficina Nacional de Evaluación (ONE) va a tomar una función equivalente a la de un gerente financiero, asumiendo la misión de evaluar aspectos de gestión financiera de la empresa licitadora a la concesión en cuanto a:

• cómo asignar los recursos financieros disponibles,
• el coste de capital, es decir la tasa de actualización del flujo de efectivo para seleccionar la inversión rentable,
• la estructura financiera –relación entre capitales propios y ajenos– que se ha de mantener para que sea óptima,
• el ritmo en que se han de producir los flujos de caja a lo largo del periodo de ejecución del contrato de concesión, y
• la política de dividendos, por cuanto está íntimamente relacionada con el flujo de tesorería, la estructura de capital y el coste del capital

Lo anterior conduce a que la ONE va a tener que entrar a analizar cuáles son los proyectos de inversión que puede permitirse el agente económico –es decir, si tiene capacidad para concurrir al contrato de concesión–; qué inversión inicial en activos debe acometer el licitador para desarrollar el contrato –no sólo activos fijos productivos, sino también capital humano debidamente capacitado–; y, cómo va a financiarse –es decir, sus necesidades de capital–.

Hasta este momento, por parte de las entidades públicas contratantes, su punto de vista, con respecto a los licitadores, ha sido desde el perímetro exterior –es decir, si aportaban pruebas de cumplimiento de los requisitos para contratar y de solvencia–. Sin embargo, con la nueva Disposición, se establece que con carácter previo a la contratación –en algunas de ellas, no en todas– se debe entrar en el interior de las empresas para evaluar y analizar la razonabilidad de las previsiones de los aspirantes a la licitación en cuanto a:

• la rentabilidad calculada del proyecto
• el valor de la inversión inicial
• los flujos de caja esperados, incluidas las ayudas otorgadas en función del riesgo de demanda que asuma el concesionario, y
• la tasa de descuento establecida, en función del coste de capital para financiarse

Pues bien, la Ley establece que debe mantenerse un equilibrio financiero del contrato de tal manera que los flujos de caja derivados de las operaciones del contrato de concesión junto a las compensaciones establecidas permitan obtener al concesionario una rentabilidad razonable. Y como el contrato se desarrolla durante un periodo futuro, esto nos lleva a considerar la dimensión financiera temporal del proyecto o inversión financiera productiva.

Dimensión financiera de la inversión o del proyecto productivo

Toda inversión o proyecto productivo –como es, en este caso, la ejecución de un contrato– se puede contemplar sobre la base de la corriente de cobros y pagos que origina.

Los cobros que percibe el adjudicatario proceden de los pagos que realiza el ente adjudicador o, en el caso de los contratos de concesión de obras y de servicios, de las cuotas, cánones o retribuciones que pagan los usuarios y de otras subvenciones de la entidad pública.

Los pagos que realiza el adjudicatario corresponden, principalmente, a las inversiones en activos fijos, adquisiciones de materiales, sueldos de los empleados y otros gastos generales asociados con la obra o el servicio adjudicado.

Estos proyectos productivos son, por lo general, de varios pagos y cobros a lo largo del periodo del contrato de concesión. Y esquemáticamente se puede representar de la siguiente forma:

Estableciendo la hipótesis de que a lo largo de los n años que dura el contrato de concesión los cobros y los pagos se producirán de manera regular, excepto, lógicamente, el desembolso inicial.

Métodos de valoración y de selección de inversiones y/o proyectos productivos

El problema capital para tomar una decisión de «hacer» o de «no hacer» por parte del licitador –en nuestro caso, concurrir o no a la contratación concesional, con independencia de si se asume, o no, el riesgo operativo– consiste en determinar la «rentabilidad» del proyecto. Al disponer de algún tipo de medida de la rentabilidad el agente económico podrá decidir si le conviene concurrir a la licitación o la deja pasar. Además, cuando se dispone de una serie de alternativas de inversiones o de proyectos potenciales, se puede hacer una comparación entre las rentabilidades esperadas de ellos, jerarquizándolos de mayor a menor rentabilidad. Este «ránking» proporciona un elemento de juicio adicional para seleccionar sólo aquéllos proyectos de inversión que superen una tasa mínima de rentabilidad, descartando los demás, cuando solo disponga de unos recursos financieros limitados y que no le permitan desarrollar todas las inversiones y/o proyectos productivos.

Son varios los métodos que existen para valorar y seleccionar inversiones y proyectos, que van desde el más sencillo que es el criterio del plazo de recuperación de la inversión o «payback», que consiste en calcular el tiempo esperado en que tarda en recuperarse el desembolso inicial, y el más complejo, pero también el más utilizado y por el que se ha decantado el legislador, que es el criterio del «valor capital VC».

El «valor capital» (VC) consiste en realizar la operación financiera de actualización de los flujos netos de caja esperados a una determinada tasa –o razón– de descuento.

En un proyecto productivo, como el derivado de un contrato concesional, normalmente los flujos de caja Q_j no van a ser constantes, el valor capital VC vendrá referido por la siguiente fórmula:

Lógicamente, solo si el valor capital es positivo, el proyecto de inversión o productivo es elegible. Sin embargo, este criterio presenta algunos inconvenientes, que son:

• la dificultad para determinar las tasas de descuento k_j,
• conocer el interés al que hipotéticamente pueden reinvertirse los flujos netos de caja positivos Q_j,
• el efecto de la inflación, y
• el efecto fiscal del impuesto que grava la renta de las sociedades y que hace disminuir el flujo de caja positivo.

Normalmente, se puede llegar al acuerdo de tomar como valor k_j el interés que rige en el mercado financiero –a modo de coste de oportunidad– en el periodo (año) en que se produce el flujo de caja. Pero como la empresa se puede estar financiando con diversas fuentes externas en el mismo periodo y con diferentes tipos de interés, habría que calcular el tipo de interés medio de dichos préstamos, lo que dificulta la determinación de k_j. Pero, además, como la empresa no sólo se financia con recursos ajenos, sino que también acude a la financiación propia, habría que considerar el coste del capital propio, debiendo determinar para k_j el denominado Coste Medio Ponderado de Capital (CMPC) –o también conocido por el acrónimo inglés WACC «Weighted Average Cost of Capital»– que es más complejo de calcular.

Debido a esas dificultades, y para simplificar el problema del cálculo, en lugar del CMPC/WACC podría tomarse en consideración el tipo de interés legal del dinero y que anualmente es fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado –¿es lo mejor enemigo de lo bueno? ¿a qué riesgo de cometer errores llevaría adoptar como coste de capital el valor del interés legal del dinero?–. Pero no debemos olvidar que en el apartado 4 de la Disposición adicional trigésimo sexta se dice que la tasa de descuento establecida sea la “razonable en atención al riesgo de demanda que asuma el concesionario”. Luego, en mi opinión, nos está dirigiendo a la determinación del CMPC/WACC que sí recoge las contingencias de los riesgos operativos y financieros de las empresas, porque a mayor riesgo también es mayor el coste del capital propio y ajeno con el que se financia la empresa y dicho coste, en idéntico periodo, es diferente de unas empresas a otras.

En cuanto a la reinversión de los flujos de caja, se puede suponer que los que sean positivos se reinvierten a un tipo k’_j que capitaliza Q_j por (1+k’_j) –haciendo ganar dinero–, mientras que la inflación g_j lo reduciría, haciendo Q_j por (1+g_j)^-1. Y por lo que atañe al tipo de gravamen t_j éste se aplica menguando el flujo de caja, haciendo Q_j por (1–t_j). Sin embargo, el legislador en la Disposición adicional trigésimo sexta no hace ninguna referencia al efecto positivo de la reinversión de los flujos de caja ni al efecto negativo combinado de la inflación y de los impuestos.

Una variante del criterio del valor capital es el criterio de la tasa de retorno, que consiste en calcular la tasa de rentabilidad r mínima que hace VC=0 (cambiamos en la ecuación anterior del valor capital k por r), siendo la inversión o el proyecto seleccionado el que tenga mayor rendimiento r positivo y sea superior al coste de capital k. Sin embargo, este criterio –y quizá por esa razón no ha sido el elegido por el legislador– tiene el grave inconveniente de presentar inconsistencias en los casos de inversiones «no simples»^[1] –en una inversión simple, que no es lo habitual en los contratos concesionales, sólo hay una solución de la ecuación para la tasa de retorno r, que es la medida relativa de la rentabilidad– porque al calcular las raíces de una ecuación de grado n aparecen otras tantas soluciones diferentes para r y, además, alguna de ellas puede resultar ser un número “no real” y sin sentido económico lógico, como por ejemplo:

El análisis del proyecto productivo concesional

Uno de los desempeños más comunes de la función financiera de las empresas es decidir en qué emplear el dinero que los inversores –propietarios de la empresa y los prestamistas– ponen a su disposición para obtener la mayor rentabilidad.

Una empresa que se plantea concurrir a una licitación lo hace para ocupar sus actuales capacidades productivas o conseguir una mayor cuota de mercado y crecer. Con ambas se trata de mantener o aumentar la rentabilidad de los inversores y, por ello, se toma en consideración en qué medida la adjudicación del contrato va a afectar a la cifra de sus ventas globales –que comprenden otras de tipo comercial a clientes privados o a otras entidades públicas–.

Estas ventas adicionales, por ser adjudicatario del contrato, va a tener un impacto en el balance y en la cuenta de resultados, de tal manera que se comienza analizando el proyecto para la licitación considerando las nuevas inversiones en activos fijos que serán necesarias para ejecutar el contrato y que se verán recompensadas con los ingresos adicionales y los beneficios que producirán.

Todo este proceso se realiza con base en datos puramente contables, conociendo actualmente solo cuál será el importe en que variarán los activos en el balance; y haciendo una previsión sobre los beneficios que aquellos activos acarrearán a la empresa durante los años de ejecución del contrato.

Pero como no es lo mismo ganar dinero que tenerlo –la contabilidad nos informa de los beneficios, es decir la diferencia entre los ingresos y los gastos "contables"– se necesita saber cuánto dinero disponible hay en cada momento, por lo que debe obtenerse información adicional y con ella hacer algunos ajustes en el resultado contable del periodo.

En la entrada #98 se explica el esquema para calcular la caja generada por las operaciones (CGO,s) –como índice clave para determinar la auténtica solvencia financiera de la empresa–; pues bien, no hay más que añadir a dicho cálculo las «operaciones de inversión» que comprenden el desembolso inicial y cualquiera otra adicional que haya de hacerse durante la ejecución del contrato, para obtener de esta manera el «flujo neto de caja» –o «flujo de caja libre» (FCL) que incorpora la deducción del impuesto sobre el beneficio– Q_j de cada periodo.

Por último, también se debe considerar que el análisis no estaría completo si no se tuviera en cuenta el cálculo del «valor residual» (VR) de los activos adquiridos en el momento inicial –o adicionales en momentos posteriores– y que se supone que todos ellos cesan sus actividades y ya no contribuyen a producir nuevos flujos de caja cuando finaliza el contrato. Sin embargo, esto no supone necesariamente que dichos activos deban destruirse, sino que tendrán alguna utilidad y se les podrá asignar algún valor, en ocasiones fácil de atribuir y en otras de difícil determinación. Por tanto, al igual que con las tasas de descuento k_j, también debe negociarse y llegar a un acuerdo acerca del valor residual que deba atribuirse a la inversión inicial –e inversiones posteriores–, cuya posición en la fórmula del valor capital coincidirá junto a la del último flujo neto de caja Q_j.

El proyecto productivo concesional deberá evaluarse considerando cómo la adjudicación del contrato influye en los flujos netos de caja “previsionales” que son calculados globalmente para la empresa. De esta manera, si el valor capital es positivo, a las tasas de descuento k_j acordadas, con las reservas hechas anteriormente sobre ellas y las consideraciones sobre el efecto conjunto impositivo y de la inflación, entonces el proyecto será, al menos, viable desde el punto de vista financiero. Cuestión distinta es si es, o no, la mejor decisión de inversión posible o de proyecto productivo mas rentable, circunstancia que habría de compararse con otras actividades de inversión o proyectos alternativos.

Control interno sobre los sistemas de estimación de flujos de caja y tasas de descuento

Como el papel es muy "sufrido y lo aguanta todo", la ONE debería tener el derecho de conocer, y también evaluar, las políticas y procedimientos que tengan implantados los licitadores para realizar los análisis de inversiones y la selección de proyectos productivos, con el fin de comprobar que son consistentes con sus objetivos empresariales a largo plazo y las directrices emitidas por la alta dirección de la empresa. Asimismo, debería considerar y conocer los controles generales y específicos del sistema de análisis y evaluación de inversiones del agente económico, para desarrollar sobre ellos las comprobaciones pertinentes que demuestran su eficacia y contribuyen a adoptar la mejor decisión para el interés de la empresa.

Como mínimo, el contratista debe mantener unos controles internos, sobre los que debería tener el derecho a evaluar la ONE para comprobar su eficacia y limitar el riesgo de la contratación concesional, que son:

1. Si el contratista mantiene un comité, organización o función que realice el estudio y evaluación para tomar estas decisiones de nuevas inversiones y proyectos productivos.
2. Si dicho comité tiene la asignación de funciones formalmente establecida por escrito y está integrado por representantes de varios departamentos, como el de producción, financiero, personal, compras, etc.
3. Si mantiene políticas y procedimientos idóneos y aceptables, así como la realización de análisis y evaluación de la desviación de dichas políticas y procedimientos, y que son exigidos para todas las inversiones y proyectos productivos individuales.
4. Si las políticas y procedimientos que utiliza el contratista para evaluar las decisiones de inversión y proyectos productivos son razonables, eficaces y tienen en cuenta criterios de rentabilidad financiera.
5. Si la rentabilidad financiera de la nueva inversión o el proyecto productivo se basa en flujos de efectivo previstos y tasas de descuento razonables.
6. Si dichas previsiones financieras están debidamente documentadas; o si se basan en estimaciones paramétricas, cuáles son las relaciones de las variables.

Para verificar que las estimaciones sobre los flujos netos de caja previsionales y tasas de descuento están debidamente soportadas, el contratista debe quedar obligado a proporcionar a la ONE:

• Todos los hechos y datos disponibles en el momento de presentar el proyecto financiero de la concesión. Por ello, deben estar disponibles, ser actuales, completos y exactos. Las estimaciones paramétricas y relaciones de las variables financieras y no finacieras deben darse a conocer completamente.
• Los procedimientos y métodos establecidos de estimación.
• Las directrices para hacer previsiones coherentes con las técnicas de estimación.
• Los procedimientos que aseguran que el personal que realiza las estimaciones tiene suficiente formación y experiencia para realizar tareas de estimación, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el contratista.
• Los procedimientos de control interno sobre el sistema de estimación, incluida la comparación de los resultados previstos con los resultados reales y un análisis de las diferencias y desviaciones.

En todo caso, la Oficina Nacional de Evaluación (ONE) debería considerar la aplicación de la «auditoría de contratos», en su modalidad de «sistemas y procedimientos» (véase entrada #32), para apoyarse en ella y así evaluar el riesgo y determinar el alcance y profundidad de los trabajos de su invistigación, para emitir un dictamen sin errores.

Conclusión

Para cumplir con los requerimientos que establece la Disposición adicional trigésimo sexta del TRLCSP, que ha entrado en vigor recientemente, a falta del correspondiente desarrollo reglamentario, las normas que en este ámbito se produzcan, en mi opinión, deberían ir orientadas por los criterios explicados en este post y siendo consciente que ahora la Administración, en los contratos de concesión de obras y de servicios, toma un papel de actor «financiero» directo sobre las empresas licitadoras.

Iniciado este camino, también debería quedar abierto este análisis y evaluación para todas las demás contrataciones de obras, suministros y servicios cuyo presupuesto de licitación supere un cierto umbral –por ejemplo un millón de euros–, para ser incluido como criterio objetivo de valoración de las ofertas –junto a otros de carácter social y mediambiental–. Y no debemos olvidar la evaluación de los costes y precios de las contrataciones relacionadas en el artículo 87.5 del TRLCSP, así como de los acuerdos marco y los modificados de contratos, porque el análisis de costes y precios de las «auditorías de contrato» se complementan y contribuyen a mejorar la precisión y fiabilidad de estas evaluaciones recientemente creadas.

Nota: A día de hoy la Oficina Nacional de Evaluación todavía no ha sido creada, aunque debería haberse puesto en marcha el 2 de abril de 2016. El artículo está escrito como si ya existiera y tuviera atribuída la función financiera que, a mi juicio, debe poseer.

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¹Una inversión se dice que es “simple” cuando son positivos todos sus flujos de caja Q_j y negativo el signo de la inversión inicial A. Por el contrario, una inversión es “no simple” cuando presenta flujos de caja positivos y negativos, siendo éste el caso que nos encontraremos en los proyectos productivos de los contratos concesionales. El problema que se plantea es que, en ellos, va a haber varias tasas de retorno y alguna de ellas, cuando no todas, irracional desde el punto de vista de la lógica económica.

Solvencia económica y financiera. Efectos de la Directiva 2014/24/UE

#98

Revisado y actualizado el 06/05/2016

Agotado el plazo para la transposición a la legislación española de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, y teniendo en cuenta que el Tratado de Funcionamiento de la unión Europea obliga a los estados miembros, por ser las directivas actos jurídicos de la Unión, a la consecución de sus resultados, si bien no producen efectos hasta que hayan sido traspuestas, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea les reconoce, en algunos caso, un efecto directo, ante la ausencia de trasposición en estado miembro, para proteger derechos de los particulares.

Debido a que no se ha producido en España esa transposición en plazo –finalizado el día 18 de abril de 2016–, se ha suscitado una general preocupación en todos los actores de la contratación pública nacionales respecto a qué preceptos de la Directiva 2014/24/UE son de aplicación directa desde dicha fecha.

En concreto, en este post voy a abordar los aspectos relacionados con la solvencia económica y financiera^[1], particularmente las referencias a los medios de prueba o acreditación de la misma por parte de los agentes económicos que acuden a la licitación.

Los pronunciamientos habidos hasta la fecha por parte de los Tribunales Administrativos de Contratación Pública y de órganos consultivos contractuales, respecto de las obligaciones contenidas en la Directiva 2014/24/UE para los estados miembros, coinciden en señalar que su artículo 60 es de aplicación directa, pues reúne los requisitos de:

• claridad y precisión de la disposición, y
• establece una obligación que no está sujeta a ninguna excepción ni condición.

Asimismo, a partir de la citada fecha, la interpretación del derecho nacional vigente debe hacerse de conformidad a la Directiva 2014/24/UE, de tal manera que se “desplaza” cualquier norma de carácter nacional de sentido contrario, porque prevalece el ordenamiento de la Unión Europea.

También coinciden en señalar, respecto de lo dispuesto en el artículo 60 de la Directiva en cuanto los medios de prueba para la acreditación de la solvencia económica y financiera, que siendo su efecto directo, su contenido está “mayoritariamente” incorporado en la actual normativa del artículo 75 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), equiparándolos a las certificaciones, declaraciones y medios de prueba que se relacionan en el Anexo XII de la Directiva.

Sin embargo, en mi opinión, existen algunas diferencias que considero significativas y que se muestran en el siguiente cuadro comparativo:

La primera diferencia se halla en la frase con la que arrancan ambos preceptos. Mientras que en el Anexo XII de la Directiva se inicia la frase aceptando la eventualidad de excepciones a la “regla general”, luego se utiliza la acción del verbo “poder” –en su significado de contingencia o posibilidad de que suceda algo– para señalar tres opciones de prueba para la acreditación de la solvencia económica y financiera, pero que sería aceptable, desde mi punto de vista, elegir otra distinta a las anteriores. A mayor abundamiento, en el artículo 58.3 de la Directiva 2014/24/UE se utiliza un listado no exhaustivo –enuncia ejemplos– sobre cómo los poderes adjudicadores pueden imponer requisitos que garanticen la solvencia económica y financiera de los operadores económicos para ejecutar el contrato, entre los que cita –siempre a modo de ejemplo– un determinado volumen de la cifra de negocios o sus cuentas anuales para extraer de ellas –entre otros indicadores posibles, que no únicamente–, la ratio entre activos y pasivos. Pero pone la condición y salvaguardia que todos los métodos y criterios utilizados deben ser transparentes, objetivos y no discriminatorios.

En cambio, el artículo 75 del TRLCP se inuncia de forma categórica utilizando la acción del verbo “deber” –en su significado de obligación sin excepción– y sin posibilidad de condición alguna. En mi opinión, el precepto de la Directiva es más abierto que el del TRLCSP, permitiéndole al poder adjudicador un mayor grado de libertad para elegir otras posibilidades que considere válidas para acreditar la solvencia económica y financiera, para asegurarse de la capacidad económica y financiera de licitador para ejecutar el contrato, sin estar encorsetado a las opciones estrictas de la vigente Ley nacional.

Por otro lado, sigo sin apreciar esa conexión “mayoritaria” entre las opciones que ya están incorporadas al TRLCSP y las del Anexo XII de la Directiva, pues entre ellas solo percibo una sola coincidencia: la del volumen o cifra anual de negocio con respecto al ámbito, o no, del contrato. Pero es más restrictivo el TRLCSP pues exige que su importe sea igual o superior al presupuesto del contrato que figura en el anuncio de licitación.

Y únicamente la referida a la exigencia de un certificado de estar asegurado por riesgos profesionales, es equivalente completamente en ambas Normas.

En el TRLCSP ha desaparecido la opción de acreditar la solvencia mediante una certificación bancaria –que sí se mantiene en la Directiva–; mientras que el Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, de impulsó de medidas para acabar con la morosidad, introdujo una nueva condición para acreditar la solvencia –que bien mejor podría haber sido incluida como «prohibición» de contratar (véase entrada #84)–, por lo que ahora debería ser desplazada por el efecto directo Directiva, porque sencillamente ésta no lo contempla y no es opcional.

Los «estados financieros» o «extractos de estados financieros» a los que se refiere la Directiva son el equivalente a las «cuentas anuales» o «informes financieros» que establece el vigente Plan General de Contabilidad, aprobado por el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre. Las cuentas anuales se componen de los siguientes documentos o extractos: Balance, Cuenta de Pérdidas y Ganancias, Estado de Cambios del Patrimonio Neto, Estado de Flujos de Efectivo y Memoria. De manera que, en virtud del efecto directo, pueden ser requeridas dichas cuentas anuales, ya sean ordinarias o abreviadas, y los extractos como medio de prueba para acreditar la solvencia económica y financiera.

Las cuentas anuales aprobadas y sus extractos sí que son aptos para demostrar la solvencia económica y financiera de una entidad económica –pero según lo que ha sucedido en el pasado–, pues son documentos que proporcionan una información sobre una realidad pasada y que es útil para los efectos que se persiguen en la contratación pública, como es la determinación esta capacidad. De estos estados financieros y/o extractos ya se obtiene actualmente el ratio entre activos y pasivos, el valor del patrimonio neto y la cifra de negocio, pero también es posible conseguir otros indicadores que demuestran con mayor fiabilidad la solvencia económica y financiera del licitador. Sin embargo, no debemos olvidar que estos informes financieros que se pueden exigir, con base en lo establecido en el Anexo XII de la Directiva 2014/24/UE, están referidos a hechos y datos del pasado, aunque éste sea próximo, pues está referido a las últimas cuentas anuales disponibles aprobadas y depositadas en el Registro Mercantil; y esto significa una limitación para disfrutar de un mayor grado de certidumbre acerca de la solvencia económica y financiera, pues la ejecución del contrato se desarrollará en un tiempo futuro para el que no es posible disponer –porque todavía no lo permite la Ley– de ninguna información financiera proyectada, ni siquiera previsiones o estimaciones aportadas por el agente económico.

De los documentos que componen las cuentas anuales, el que mejor resume la solvencia a corto plazo, porque indica cuál es la verdadera capacidad de pago y si la entidad económica genera la suficiente liquidez para hacer que se mantengan sus operaciones productivas y responder puntualmente frente a sus deudas, es el «estado de flujos de efectivo». Y en lugar de comprobar en el Balance cuál es la cifra del patrimonio neto, o extraer el valor de la relación entre el activo total y el pasivo total, o de la Cuenta de Pérdidas y Ganancias el volumen de las ventas, es más útil requerir al contratista el informe del «flujo de efectivo» para otorgar la acreditación de la solvencia a los que en él presenten un valor positivo de la «caja generada por las operaciones»; porque, tanto el patrimonio neto, la solvencia total (relación entre activos y pasivos)y la cifra de ventas, tomados aisladamente como se solicitan en la actualidad, son elementos engañosos de evaluación de la solvencia económica y financiera en el corto plazo.

Por otro lado, aceptar como documento de prueba de la solvencia el informe financiero de los «Estados de Flujo de Efectivo», puede ser el documento apropiado y constituir la razón válida –referida en el párrafo segundo del artículo 60.3 de la Directiva 2014/24/UE– cuando el operador económico económico no esté en condiciones de presentar otras referencias solicitadas por el poder adjudicador para acreditar la solvencia económica y financiera –por ejemplo, una determinada cifra de ventas–. Esta circunstancia es ahora rehabilitada por la la aplicación del efecto directo de la Directiva, porque esta posibilidad, que ya existía, fue eliminada del TRLCSP por la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, sobre la factura electrónica y de creación del registro contable de facturas en el sector público.

Considero que, con los argumentos expuestos, al menos es discutible mantener la afirmación que el precepto del artículo 75 del TRLCSP recoge “mayoritariamente” lo dispuesto por la Directiva 2014/24/UE en materia de prueba y acreditación de la solvencia económica y financiera. Es más, en mi opinión, la norma de la Unión Europea desborda a la norma nacional y ofrece más posibilidades al órgano de contratación para determinar y establecer qué medios son los adecuados en la contratación para alcanzar esta capacitación por los licitadores.

El «Estado de Flujos de Efectivo»

La parte tercera del Plan General de Contabilidad de 2007, referida a las cuentas anuales, determina que ellas están integradas por el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias, el estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo y la memoria, formando estos documentos una unidad con la finalidad de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la empresa. Sin embargo, cuando pueda formularse cuentas anuales en el modelo abreviado, el estado de flujos de efectivo no será obligatorio, pero eso no impide que, no siendo aportado en sus cuentas anuales por el licitador, se pueda deducir –si no se quiere exigir a los contratistas no obligados por la norma contable– utilizando los demás informes obligatorios, es decir el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias, el estado de cambios de patrimonio y la memoria, y requiriéndole, en su caso, las aclaraciones que sean pertinentes.

El estado de flujos de efectivo informa sobre el origen y la utilización de los activos monetarios representativos de efectivo y otros activos líquidos equivalentes indicando su variación, es decir las entradas de efectivo en el periodo y si con ellas ha sido posible efectuar las salidas de dinero para hacer frente a los pagos del mismo periodo.

Los flujos de efectivo proceden de las actividades de explotación, es decir de las operaciones productivas y comerciales habituales de la entidad económica y que representan su negocio, siendo la principal fuente de ingresos de la empresa, así como de otras actividades que no pueden ser clasificadas como de inversión y financiación.

La variación del flujo efectivo ocasionado por las actividades de explotación junto al producido por los movimientos de intereses pagados y recibidos, los dividendos percibidos y el impuesto sobre beneficios, proporcionan el valor de la «caja generada por las operaciones».

Si de las actividades anteriores resultan unas variaciones en el efectivo que arrojan un valor positivo de la «caja generada por las operaciones» significa que la empresa ha tenido suficientes ingresos líquidos por las ventas de su actividad productiva en bienes y servicios –la actividad normal de su negocio– de tal manera que le permite atender todas sus obligaciones de pago –sin ser una lista una lista exhaustiva, principalmente, las siguientes: sueldos de los empleados, obligaciones sociales, adquisiciones de materiales y suministros, el servicio de las deudas en el periodo y el impuesto sobre beneficios–, quedando un remanente para efectuar sus operaciones de nuevas inversión –aumentando el valor de la empresa–, y si no le alcanza realizará operaciones de financiación mediante fondos propios o ajenos a largo plazo.

Existe abundante literatura que explica el funcionamiento del flujo de tesorería y su importancia para las decisiones de gestión empresarial. Sin embargo, aquí no pretendo hacer un análisis en profundidad sino mostrar algunos indicadores que sean útiles al órgano de contratación para evaluar, de una forma más apropiada, la solvencia económica y financiera de los contratistas.

Como ya he indicado anteriormente, los estados financieros que se pueden requerir a los licitadores contienen unos datos económicos históricos, es decir están referidos al pasado, y la prestación del contrato se va a ejecutar en el futuro. Lo que haya sucedido en el pasado no está garantizado que se repita en el futuro; muy al contrario, lo más probable es que sea diferente, pero desconocemos cómo y cuánto de diferente. Por ello, no queda más remedio que hacer alguna hipótesis, para inferir la solvencia del contratista en el futuro, y un ejercicio de simplificación.

Hipótesis

Siendo en el momento T la licitación del contrato, las cuentas anuales presentadas por los contratistas correspondientes al periodo T-1 años serán equivalentes a las que sean resultantes en el periodo T+1 años (después de la adjudicación y durante la ejecución del contrato), con la única diferencia que en éstas últimas se ha producido un aumento de las ventas por el importe del precio de adjudicación del contrato y sin necesidad de acometer nuevas operaciones de inversión para incrementar la capacidad productiva y satisfacer el aumento de la demanda –el contrato del que es adjudicatario–.

Sin entrar en otros aspectos de la gestión empresarial, como por ejemplo el de mejorar la eficiencia en las áreas de las compras y la logística, y que el resultado antes de impuestos se mantendrá constante, un aumento de las ventas (correspondientes al contrato adjudicado) producirán, necesariamente, un aumento de las «Necesidades Operativas de Fondos» (NOF), cuyo impacto tiene un reflejo reduciendo la «Caja Generada por las Operaciones» (CGO). Esto es debido a que NOF (necesidades de financiación) son proporcionales al aumento de la actividad del negocio –es decir, al incremento de las ventas–, por lo que habrá una necesidad de financiar mayores cantidades del activo circulante, representado en las cuentas a cobrar de «clientes» y de las «existencias», que normalmente superan a la variación de financiación de los «proveedores» y de otras cuentas a pagar.

Dicho aumento de las NOF, durante el periodo de ejecución del contrato, puede provocar desequilibrios en la tesorería, ya sea porque aumenta su ciclo de cobro a clientes (ya conocemos que a veces las Entidades Públicas no pagan a tiempo) o porque aumenta su periodo de almacenamiento de existencias ya que necesita hacer un mayor acopio de materiales para realizar el contrato. Si aumentan sus NOF y no es capaz de compensarlo con el Fondo de Maniobra (excedente de financieción con recursos propios y a largo plazo del activo no corriente), es evidente que se arriesga a tener una CGO negativa que le obligará a endeudarse, si es que puede acceder al crédito. En caso que no lo consiga, su debilidad financiera pondrá en grave riesgo solvencia y la consiguiente ejecución de la prestación.

Por ello, cuando se evalúa la solvencia económica y financiera se debe confiar en aquella empresa que sea más eficaz en la producción de caja operativa, puesto que será capaz de sostener su actividad operativa y el mismo nivel de inversiones con un menor endeudamiento. La posibilidad de generar una mayor liquidez, que se refleja en el CGO, aumenta la seguridad del órgano de contratación de haber elegido al agente económico más apropiado.

Resumen

No es eficaz la acreditación de la solvencia económica y financiera con los medios actualmente propuestos por el TRLCSP (cifra de ventas, ratio entre activos y pasivos y valor del patriminio neto). El efecto directo de la Directiva 2014/24/UE posibilita requerir a los licitadores que aporten sus estados o extractos financieros (cuentas anuales) y, con ellos, establecer como criterio para la acreditación de la solvencia el del valor de la «caja generada por las operaciones»^[2], como el más cabal y mejor indicador de evaluación de esa capacidad para contratar. Asimismo, también se garantiza la objetividad del criterio, la transparencia, la igualdad de trato y la no discriminación de los contratistas.

Los pasos a seguir son los siguientes:

1. Requerir las últimas cuentas anuales disponibles aprobadas y depositadas en el Registro Mercantil.
2. Establecer como criterio primario para la acreditación de solvencia económica y financiera que el «Estado de Flujos de Efectivo» presenta una «Caja Generada por las Operaciones» (CGO) con signo positivo.
3. Inferir, para el periodo en el que se ejecutará el contrato, sus «Necesidades Operativas de Fondos» (NOF), que serán el resultado de incrementar las históricas por el mismo porcentaje que el contrato adjudicado aumenta las ventas.
4. Comprobar el impacto que tendrán las NOF estimadas sobre la nueva Caja Generada por las Operaciones, referida al periodo de ejecución del contrato. Ahora caben dos posibilidades.
• Si la nueva Caja Generada por las Operaciones estimada es positiva, la solvencia económica y financiera queda acreditada.
• Si la Caja Generada por las Operaciones estimada tiene signo negativo, el licitador todavía no quedaría descartado definitivamente para contratar, porque con base en el segundo párrafo del artículo 60.3 del la Directiva, el operador económico puede ser autorizado para acreditar su solvencia económica y financiera mediante documentos apropiados que demuestren que será capaz de mantener los fondos líquidos necesarios durante el periodo de ejecución del contrato, realizando las operaciones de financiación pertinentes que cubran con suficiencia sus necesidades operativas de fondos.

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¹ En las entradas #40, #41 y #43 de este blog, se realiza un análisis general sobre la capacidad económica y financiera.

²Este modelo de evaluación de la solvencia basado en el flujo de caja esperado ("previsional") ya no es algo nuevo, porque es el que está previsto en la Disposición adicional trigésimo sexta del TRLCSP, de creación de la Oficina Nacional de Evaluación conforme a la modificación hecha por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, cuya finalidad es evaluar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos de concesión de servicios públicos. Dicha modificación se ha justificado por los fracasos de contrataciones de concesión tales como las autopistas radiales, el almacén gasista submarino o el túnel del tren de alta velocidad bajo los Pirineos. Los poderes adjudicadores necesitan conocer, con carácter previo a la licitación, si la capacidad financiera de los contratistas les permitirá acometer la prestación y si la ejecución del contrato podrá en riesgo su viabilidad.

La negociación del beneficio. Enfoque financiero

#49

El Flujo de Caja Libre como parámetro para la negociación del beneficio

En el análisis financiero la creación de valor de una empresa se mide a través de los flujos de caja, es decir se crea valor si entra más dinero del que sale. Por ello, en los flujos de caja, que no son más que la corriente de los cobros y los pagos de una empresa, podemos distinguir tres tipos:

1. El flujo de caja libre, que es el producido por las operaciones de la empresa, es decir su actividad normal y operaciones de inversión/desinversión de activos fijos productivos.
2. El flujo de caja del capital, que es el anterior al que se le añade el ahorro impositivo de los intereses de la deuda.
3. El flujo de caja después de las operaciones de financiación externa (cobro y devolución de préstamos), que es el flujo de caja para el accionista.

(1) El Flujo de Caja Libre (FCL) se obtiene de las siguientes operaciones aritméticas:

Se parte del beneficio neto –aunque también puede hacerse ajustando el resultado desde el beneficio antes de impuestos– de la cuenta de resultados y se ajusta con los intereses de la deuda, porque el FCL no tiene en cuenta las operaciones de financiación ni su coste, es decir:

Beneficio
- intereses

En segundo lugar, se ajustan las amortizaciones y provisiones, que son gastos contables pero que no producen movimientos de fondos.

Beneficio
- intereses

+ amortizaciones y provisiones

A continuación, se ajustan todas las variaciones de activos y pasivos circulantes de la actividad y operaciones, es decir sus aumentos y disminuciones

Beneficio
- intereses
+ amortizaciones y provisiones

+/- ajustes de activos y pasivos circulantes

Por último, se ajustan las operaciones de inversión/desinversión del inmovilizado

Beneficio
- intereses
+ amortizaciones y provisiones
+/- ajustes de activo y pasivo circulante

- Inversiones (pagos) en nuevo inmovilizado
+ cobros en efectivo por venta de inmovilizado

El resultado de las operaciones anteriores es el Flujo de Caja Libre que permite obtener la valoración de la empresa cuando los flujos de caja futuros (previstos) se descuentan con un índice de actualización, normalmente al coste medio ponderado de capital, es decir el promedio del coste de los fondos propios y de la deuda. Si el resultado de la operación de descuento financiero es positivo, el valor de la empresa habrá aumentado y el accionista puede sentirse, en principio, satisfecho.

(2) El Flujo de Caja del Capital

Este flujo de caja es parecido al anterior, la diferencia, en este caso, es que se incluye el ahorro fiscal de los intereses de la deuda, es decir el gasto financiero para la empresa produce un menor beneficio antes de impuestos, y como dicha base es menor que si la empresa no tuviera deuda, se está produciendo un ahorro fiscal al pagar menos cuota del Impuesto de Sociedades que si se hubiera financiado sólo con recursos propios.

Se calcula de la siguiente manera:

FCL + intereses*(1-t)

Siendo t el tipo de gravamen en el Impuesto de Sociedades

(3) El Flujo de Caja para el accionista

Es el dinero producido por la empresa para el accionista. Por tanto, es el dinero producido antes del pago de dividendos y de las operaciones de ampliación y reducción de capital, pero después de la petición de deuda para financiarse, pago de intereses de la deuda y amortización de ésta.

Se obtiene de la siguiente manera:

Flujo de Caja Libre (que puede ser positivo o negativo)
+ intereses*(1-t)
- devolución de deuda
+cobro de nueva deuda

El resultado obtenido es el que debe regir para la política de dividendos de la empresa, que es la retribución del accionista por su inversión en la empresa o lo que espera aquél como rentabilidad.

Por tanto, la empresa estará preocupada por dos parámetros:

El primero, obtener un FCL positivo, que es el que crea valor para la empresa; y el segundo, conseguir, también, un flujo de caja para el accionista que permita retribuirle en la medida que él espera, sin descuidar el monto de deuda que tiene que devolver en el periodo.

Sólo los contratistas que hayan acreditado su solvencia y capacidad económica y financiera, además de la técnica y no tener prohibido contratar con las Administraciones Públicas, podrán acceder a la fase de licitación del contrato. El modo en que debería acreditarse y evaluarse la solvencia y capacidad económica y financiera puede verse en las entradas #40 y #41. Es precisamente la demostración de la capacidad del contratista para obtener flujos de caja libre positivos durante el periodo de ejecución del contrato, si los órganos de contratación se decantan por este enfoque, lo que les permitiría conseguir la acreditación de solvencia y capacidad económica y financiera.

En estas condiciones, cuando un contratista ha demostrado que es capaz de generar flujos de caja libre positivos con todas las operaciones de su empresa, también estará interesado porque las operaciones específicas de la ejecución del contrato que vaya a realizar también contribuyan a la creación de valor de su empresa, que sumen valor y no que lo resten. En consecuencia, en contratos en los que el precio definitivo se determina por el coste incurrido admisible y el beneficio, éste debe establecerse en un nivel que contribuya, al menos, a mantener el valor de la empresa del contratista, es decir que le permita conseguir el flujo de caja libre positivo en el periodo de ejecución del contrato y demostró que era capaz de obtener cuando acudió para obtener su acreditación de solvencia económica y financiera en la licitación.

En los contratos en los que el precio se determina por el coste incurrido admisible, todos los gastos del contratista, incluido los financieros por la utilización de recursos ajenos, forman parte de su cuenta de resultados. Por ello, ya están descontados en el beneficio neto de su cuenta de resultados, que es el parámetro de partida para el cálculo del flujo de caja libre. Otros factores a tener en cuenta es la inversión del contratista en el capital circulante, es decir la diferencia entre el activo circulante (clientes + cuentas a cobrar + existencias en almacén) menos el pasivo circulante (proveedores + otras cuentas a pagar). En este caso, las certificaciones y facturas pendientes de pago de la Administración contratante forman parte de la inversión del contratista en su activo circulante^[1], haciendo disminuir la posibilidad de obtener flujos de caja libre positivos. También tienen incidencia en el flujo de caja libre cómo sea la gestión del contratista en sus operaciones productivas, si acumula muchas existencias de materias primas o productos semiterminados y terminados y su gestión con sus proveedores. Asimismo, también influyen en el FCL las inversiones y, en su caso, las desinversiones en capital fijo (maquinaria e instalaciones) que tenga que acometer el contratista para la adecuada ejecución del contrato, porque de ellas se derivan los pagos que deba realizar por las compras de inmovilizado y los cobros que obtenga de las ventas.

El modo en que la Administración contratante realice el pago a tiempo de las certificaciones y facturas al contratista, cómo sea de eficiente éste en sus operaciones de producción y actividad, y las condiciones específicas del contrato que exijan al contratista la realización de nuevas inversiones en activos fijos o el acopio de materiales y operaciones preparatorias, condicionarán el nivel del beneficio del contrato. Por tanto, el beneficio del contratista no debería determinarse de manera estructurada aplicando un porcentaje fijo sobre el coste incurrido, ni se debe obtenerse por analogía con otras empresas del sector, ni por una inferencia o proyección de beneficios obtenidos en pasado.

Los aspectos que el órgano de contratación habrá de tener en cuenta, en la negociación del beneficio con el contratista seleccionado, deberán pivotar sobre los factores que impactan en la obtención de su flujo de caja libre y que ha demostrado ser capaz de obtener mediante los estados financieros proyectados, que abarcan el periodo de ejecución del contrato, cuando aspiró a la acreditación de la solvencia y capacidad económica y financiera, y que obtuvo. Entonces, la negociación del beneficio versará sobre el nivel del FCL que aporta el contrato adjudicado y cómo contribuye al mantenimiento del FCL general de la empresa, una vez pagado todos los costes incurridos admisibles. En consecuencia, el beneficio no podrá determinarse hasta que no haya concluido la ejecución el contrato, se haya establecido por la auditoría correspondiente los costes incurridos admisibles definitivos y éstos hayan sido pagados. Y sólo entonces, cuando tenidos en cuenta todos los factores que inciden en la obtención del flujo de caja libre positivo negociado, se podrá determinar el beneficio del contratista y, fruto de ello, el precio final del contrato.

Evaluación y negociación del beneficio

Después de la evaluación de la solvencia y capacidad económica y financiera del contratista, su propuesta de costes y la negociación de los objetivos de coste, el órgano de contratación tiene la responsabilidad de utilizar el parámetro del flujo de caja libre para la negociación del nivel que debe proporcionar al contratista, a través del contrato, para determinar el beneficio en el precio final.

El auditor de contratos tiene la responsabilidad de apoyar al órgano de contratación, a través de la mesa de contratación, para la evaluación de la solvencia y la capacidad económica y financiera del contratista, la razonabilidad de los flujos de caja libre que ha previsto durante la ejecución del contrato y en qué medida en contrato contribuirá a la obtención de tales flujos y valor para su empresa. Además, que los datos sobre los costes admisibles de la oferta están apropiadamente soportados y preparar su informe.

Al evaluar la oferta, el auditor de contratos examinará los libros y registros que el contratista acompaña, lo que permitirá realizar comentarios pertinentes sobre los principales factores que determinan el beneficio del contratista. Dichos comentarios también deben incluirse en el informe de auditoría de la oferta del contratista. Los comentarios del auditor ayudan y facilitan al órgano de contratación poder establecer un de objetivo de beneficio para el contrato y tomar una posición en las negociaciones con el contratista. Siempre que sea posible se utilizarán métodos ponderados (ver entrada #48 para establecer el objetivo de beneficio. Sin embargo, cuando no se utilicen dichos métodos ponderados, también el auditor de contratos aportará comentarios similares al órgano de contratación. Por último, el beneficio del contratista no está ni debe cubrir los costes eventualmente cuestionados por inadmisibles.

Factores de ponderación del beneficio

Riesgo de ejecución del contrato para el contratista

Este es un factor de riesgo que se debe ponderar, a la hora de aconsejar la posición y objetivo de beneficio del órgano de contratación, y surge como consecuencia de la exigencia y el cumplimiento por el contratista de los requisitos contractuales. Este riesgo se produce a través de la consideración de dos amplias categorías de circunstancias:

• (A) las incertidumbres técnicas de la ejecución del contrato; y,
• (B) el control y gestión de los costes, así como el grado de esfuerzo del contratista para controlar los costes del contrato.

El auditor debe apoyar al órgano de contratación con sus comentarios, para que éste pueda establecer un objetivo de beneficio ponderado en un nivel apropiado, más alto o más bajo en función del impacto que tengan dichas circunstancias en la obtención de flujos de caja libre positivos por el contratista. A continuación se detallan los factores y circunstancias a tener en cuenta para apoyar al órgano de contratación en su decisión de establecer su posición y objetivo de beneficio con respecto a lo que se considera un «beneficio normal». A este respecto, se considera «beneficio normal» el que produciría la obtención de flujos de caja libre positivos equivalentes a los obtenidos por la media de las empresas del mismo sector y tamaño.

1. Criterios de evaluación de técnica.
   • (A) El auditor de contratos debe conocer los propios requisitos del contrato, y solicitar el apoyo de personal técnico del órgano de contratación que le ayuden a comprender la complejidad técnica para percibir el porqué de su impacto en los flujos de caja libre, concentrándose en los elementos críticos de ejecución del contrato y las especificaciones técnicas. Los factores a considerar incluyen:

     (i) la tecnología que se aplica o se desarrolla por el contratista. Si es propia o tiene que adquirirla y/o, en su caso, tiene que crearla;

     (ii) la complejidad técnica del servicio, de la obra o del elemento que se fabrica;

     (iii) la madurez del programa, o el grado de avance de la obra;

     (iv) las especificaciones de rendimiento y tolerancias;

     (v) el plazo de entrega , y

     (vi) la extensión de una garantía o aval suplementario.

   
   
   • (B) Si existen condiciones extraordinarias superiores a las normales.

     (i) El auditor de contratos recomendará un mayor beneficio en aquellos casos en los que exista un riesgo técnico sustancial. Los indicadores son:

     1. Artículos u obras que están siendo fabricados con especificaciones de estrictos límites de tolerancia;
     2. Los trabajos que requieren de personal altamente cualificado o requieren el uso de maquinaria de última generación;
     3. Los servicios y los trabajos analíticos son muy importantes para la Administración y se deben realizar para cumplir los estándares estrictos;
     4. Los trabajos e inversiones realizadas por el contratista de manera independiente han reducido el riesgo y el coste para la Administración;
     5. El contratista ha aceptado un plan de entrega acelerada para cumplir los requisitos de la Administración, o
     6. El contratista ha asumido un riesgo adicional a través de la constitución de garantías especiales.

     (ii) Cuando el contratista deba realizar esfuerzos extremadamente complejos, vitales para superar los obstáculos técnicos difíciles que requieren personal con habilidades excepcionales, la experiencia y las credenciales profesionales pueden justificar un valor significativamente superior a lo normal en el beneficio.

     (iii) Además, se puede justificar un valor máximo del beneficio para el contratista, porque tendrán un mayor impacto negativo en la obtención de flujos de caja libres positivos por las operaciones del contratista, lo siguiente:

     1. El desarrollo o la producción inicial de un prototipo o una nueva investigación, en particular si las especificaciones de rendimiento o de calidad son muy ajustadas y exigentes, o
     2. Hay un alto grado de desarrollo o competitividad en el sector, que producen ingresos inferiores a los habituales.

   
   
   • (C) Si existen condiciones inferiores a las normales.
     (i) El auditor de contratos aconsejará al órgano de contratación un beneficio inferior en los casos en los que el riesgo técnico sea bajo. Los indicadores son:

     1. Los requisitos y especificaciones técnicas son relativamente simples;
     2. La tecnología no es compleja;
     3. Los trabajos no requieren personal altamente calificado;
     4. Los trabajos son de rutina;
     5. Los programas están maduros, o
     6. Los trabajos son de de seguimiento o de tipo repetitivo.
     (ii) El auditor de contratos aconsejará al órgano de contratación una posición y objetivo de beneficio inferior a lo normal al cuando el objeto del contrato se refiera a elementos de ciclo corto de producción y de alto volumen de unidades producidas, es decir:

     1. Los servicios rutinarios y repetitivos;
     2. Producción de elementos simples, u;
     3. Operaciones elementales de prestación del servicio
   
   
   • (D) Incentivos a la innovación tecnológica.
     (i) El órgano de contratación podrá asignar valores superiores de beneficio dentro de la gama de incentivos cuando la ejecución del contrato comprende la introducción de nuevas y significativas innovaciones tecnológicas. El auditor de contratos, apoyado por el personal técnico de la Administración, aconsejará un nivel de beneficio superior al normal para el desarrollo de aquellos esfuerzos del contrato más innovadores. La innovación puede ser en forma de:

     1. El desarrollo o la aplicación de una nueva tecnología que cambia fundamentalmente las características de un producto o sistema existente y que se traduce en un mayor rendimiento técnico, la mejora de la fiabilidad, o la reducción de costes, o
     2. Los nuevos productos o sistemas que contienen importantes avances tecnológicos con respecto a los productos o sistemas que están reemplazando.
     (ii) Para ayudar al órgano de contratación a seleccionar una posición de nivel de beneficio dentro del rango de incentivos a la tecnología, el auditor de contratos le comentará las consideraciones acerca del valor relativo de la innovación propuesta en el conjunto del contrato. Cuando la innovación representa un beneficio menor, el órgano de contratación debe considerar la utilización de niveles de beneficio inferiores al normal. Sin embargo, para esfuerzos realmente innovadores que tengan un impacto positivo en el producto o programa, el órgano de contratación podrá utilizar posiciones de nivel de beneficio por encima del normal.


2. Criterios de evaluación económica de control de gestión / costes.
   • (A) El auditor de contratos debe evaluar y comentar al órgano de contratación, cómo es:

     (i) La fiabilidad de los sistemas de control interno del contratista y de los datos financieros y de costes que producen sus sistemas de gestión;

     (ii) La eficacia de la estructura de control interno del contratista;

     (iii) La composición de los costes, como una indicación de los tipos de recursos aplicados y el valor agregado por el contratista;

     (iv) El apoyo del contratista a los programas de políticas socioeconómicas del Gobierno de la Nación, como son las contrataciones de trabajadores con discapacidades y parados de larga duración, compromiso efectivo con la protección del medio ambiente, y otros similares;

     (v) La fiabilidad del sistema de estimaciones de costes y presupuestación;

     (vi) La eficacia del control de costes y el cumplimiento del calendario de ejecución del contrato, y

     (vii) Cualesquiera otros factores que influyen en la capacidad del contratista para cumplir con los objetivos de costes (por ejemplo , tipos de cambio de moneda extranjera y tasas de inflación).

   
   
   • (B) El auditor de contratos aconsejará al órgano de contratación un nivel de beneficio por encima del normal, cuando:

     (i) Deduzca un alto grado de esfuerzo de gestión . Indicadores de esto son:

     1. El valor añadido del contratista es a la vez considerable y difícil de conseguir;
     2. El esfuerzo implica un alto grado de integración o coordinación;
     3. El contratista tiene registrados unos buenos resultados anteriores;
     4. El contratista tiene un importante historial de la participación activa en los programas de políticas socioeconómicas gubernamentales;
     5. El contratista proporciona estimaciones de costes plenamente documentadas y fiables;
     6. El contratista toma decisiones responsables y apropiadas sobre hacer, por sus propios medios, o comprar, o
     7. El contratista tiene un historial probado de seguimiento y control de los costes.

     (ii) El órgano de contratación podrá justificar un beneficio muy superior al normal cuando el auditor de contratos le indique que:

     1. El contratista requiere la integración de procesos y controles a gran escala y de la naturaleza más compleja;
     2. El contratista incluye las principales actividades internacionales dentro de la coordinación de gestión significativa (por ejemplo, los pagos a proveedores extranjeros), o
     3. El contratista tiene hitos de importancia crítica.

   
   
   • (C) El auditor de contratos aconsejará al órgano de contratación un nivel de beneficio por debajo del normal, cuando:

     (i) Deduzca que los esfuerzos de gestión son mínimos. Los indicadores de éstos son:

     1. El programa está maduro y se han hecho ya muchas entregas de artículos finales;
     2. El contratista aporta un valor añadido mínimo para cada elemento, como es el caso, por ejemplo, de los contratistas de suministros que adquieren un producto terminado a un fabricante y se limitan a realizar su entrega y puesta en marcha;
     3. Los trabajos son rutinarios y requieren un mínimo de supervisión;
     4. El contratista proporciona mala calidad;
     5. El contratista no ofrece un adecuado análisis de los costes de los subcontratistas;
     6. El contratista no coopera en la evaluación y negociación de la oferta;
     7. El sistema de estimación de costes del contratista es considerado marginal en sus sistemas de gestión;
     8. El contratista ha hecho un esfuerzo mínimo para iniciar los programas de reducción de costes;
     9. La propuesta de costes del contratista es inadecuada;
     10. El contratista tiene un registro de los costos excesivos, u otra indicación de las estimaciones de costes poco confiables, y presenta una ausencia de control de los costes, o
     11. El contratista tiene un pobre historial de salud financiera, en términos de flujo de caja libre.

     (ii) Los siguientes factores pueden justificar que el órgano de contratación fije una posición de beneficio muy inferior a la normal:

     1. Cuando las auditoría de contratos, sobre sistemas y procedimientos, describen sistemas de control interno y de gestión insatisfactorios, y/o
     2. El contrato requiere un inusualmente bajo esfuerzo de gestión por parte del contratista.

Riesgo financiero del contrato para el contratista

El factor de riesgo financiero para el contratista pone su atención en la aceptación de éste al discurrir del contrato y el hecho de que queda fuera de su posibilidad de control y actuación, es decir de cómo afectan los riesgos financieros del contrato que están fuera de su alcance. El «ajuste de capital circulante» es una acción para casar el objetivo de beneficio al riesgo financiero del contrato. Este tratamiento sólo debe aplicarse en aquellos contratos en los que hay pagos parciales y de largo periodo de ejecución (más de un año). Su propósito es dar un reconocimiento general a la inversión en capital circulante que el contratista se ve obligado a efectuar debido a las distintas circunstancias contractuales de pago del contrato, políticas de financiamiento, y el entorno económico. Además, dicho ajuste debe ser ponderado en función de los datos de tipo financiero, históricos del contratista, la evolución de los costes, la duración del periodo de ejecución del contrato, los posibles subcontratos y los costes ya incurridos en el contrato.

En los contratos con pagos parciales, el auditor de contratos deberá calcular las necesidades de capital circulante del contratista y proponer al órgano de contratación que añada este factor de riesgo para establecer su posición y objetivo de nivel de beneficio. Sin embargo, el auditor de contratos debe tener en cuenta, a este respecto, la exactitud de los costes admisibles imputables al contrato y la precisión de la deducción por los pagos a cuenta hechos ya por la Administración. Hay que considerar que el ajuste de capital circulante se basa en el aumento del monto de la cuenta de clientes que el contratista debe financiar, ya sea con recursos propios o ajenos. Además, debe tenerse en cuenta si los costes financieros, de la parte del activo circulante financiada con recursos ajenos a corto plazo (pólizas de crédito), están o no incluidos, como admisibles, en la agrupación de costes Generales y de Administración (G&A), en cuyo caso, si es afirmativo, no formarán parte del ajuste puesto que se abonarán con los costes admisibles.

1. Criterios de evaluación económica y financiera.
   • (A) General. El auditor de contratos tendrá en cuenta, a la hora de asesorar al órgano de contratación, los factores de riesgo financiero que afectan al contrato, tales como:

     (i)La duración del contrato;

     (ii)La adecuación de los datos de costes y sus proyecciones;

     (iii)El entorno económico;

     (iv)La naturaleza y extensión de la actividad subcontratada;

     (v)La estructura de capital de las empresas del sector (proporción entre capitales propios y ajenos);

     (vi)Los límites de beneficio establecido por el órgano de contratación;

     (vii)Los riesgos asociados a las compras de materiales, componentes adquiridos en el extranjero, el modo en que se financian las compras y se cubre el riesgo del tipo de cambio, y

     (viii)Disposiciones del contrato relativas a los pagos parciales y certificaciones de obra, en particular:

     1. La frecuencia de los pagos,
     2. El importe total de los pagos en comparación con la cantidad máxima permisible de costes incurridos admisibles comprobados, y
     3. El riesgo de incumplimiento del calendario de pagos al contratista.

   
   
   • (B) Específico. El auditor de contratos evaluará en qué medida los costes incurridos han sido producidos durante el periodo de la ejecución del contrato. La evaluación deberá incluir cualquier riesgo del contratista, tanto en periodo de ejecución como la parte de tiempo restante, si la hubiere, hasta su terminación (por ejemplo, puesta en marcha). En cuanto a los costes realmente incurridos antes de iniciar el contrato contrato, el auditor debe considerar el riesgo financiero para recomendar un nivel superior o inferior al considerado normal en caso de operaciones preparatorias o acopios de materiales.
   
   
   • (C) El auditor de contratos podrá aconsejar al órgano de contratación un nivel de beneficio por encima de las condiciones normales, cuando hay considerable riesgo financiero para el contratista. Los indicadores son:

     (i) no hay antecedentes de costes de trabajos similares;

     (ii) los contratos son de largo plazo, no hay disposiciones contractuales que protejan al contratista (revisión de precios, por ejemplo), y existe una considerable incertidumbre económica;

     (iii) las disposiciones de incentivos (por ejemplo, incentivos del tipo coste y rendimiento) que suponen un alto grado de riesgo para el contratista;

     (iv) adquisiciones de bienes y materiales en el extranjero, fuera de la Unión Europea, en relación con todas las operaciones comerciales de importación y el tipo de cambio de divisas; o

     (v) un calendario de pagos agresivo que aumenta el riesgo.

   
   
   • (D) El auditor de contratos recomendará al órgano de contratación asignar un beneficio inferior al normal cuando el riesgo del contrato es bajo. Los indicadores para esto son:

     (i) la línea de productos muy maduro, con amplio historial de costes;

     (ii) los contratos relativamente a corto plazo (inferiores al año);

     (iii) existencia de disposiciones contractuales que reducen sustancialmente el riesgo del contratista (del tipo revisión de precios);

     (iv) las disposiciones de incentivos (coste/rendimiento) que otorgan un bajo grado de riesgo para el contratista;

     (v)adquisiciones de factores productivos y de bienes en territorio de la Unión Europea, o

     un calendario de pagos rutinario y periódico, en el que el riesgo es mínimo



2. Inversión en capital circulante debido al contrato.
   • (A) La inversión en capital circulante debida al contrato, es la parte del coste incurrido por el contratista que facturado y que todavía no sido pagado por la Administración, así como el valor de las existencias, productos en curso y terminados para los que no ha recibido ningún pago por adelantado de aquella. El auditor de contratos recomendará un beneficio superior al normal, cuando:

     (i) Existan retrasos en la obligación de pago de la Administración.

     (ii) No se hayan establecido pagos a cuenta y el contratista deba acometer la adquisición de materiales y realizar trabajos preparatorios antes de iniciar el contrato.

   
   
   • (B) La inversión en capital circulante debida al contrato deberá ser evaluada por el auditor de contratos y recomendará un beneficio inferior al normal, cuando:

     (i) el contratista tiene poca inversión en circulante debido al contrato en comparación con el resto de su inversión en el circulante y que es debida a sus otras operaciones comerciales. Por ejemplo, son causas que reducen su inversión en capital circulante la financiación que obtiene de sus proveedores, o por ejemplo de los subcontratistas liquidados al finalizar el periodo de ejecución de su prestación;

     (ii) existen pagos anticipados por la Administración, o

     (iii)El contrato goza de un régimen especial de financiación o ha sido beneficiario de algún tipo de subvención.

Riesgo financiero por Inversiones en capital fijo

La consideración de este factor de riesgo debe tomar en cuenta las instalaciones del contratista que se utilizarán durante la ejecución del contrato y su compromiso para mejorar la productividad. El nivel de riesgo se separa entre las diferentes categorías de activos en proporción a su productividad potencial. Las categorías de activos son terrenos, edificios y equipos. Los niveles de riesgo están en función de la antigüedad de la puesta en servicio de dichos activos, las amortizaciones del periodo y las inversiones nuevas. Un activo fijo en funcionamiento no genera salidas de fondos, más que los producidos por su mantenimiento que forman parte de los costes indirectos de fabricación o del G&A. Asimismo, el gasto de amortización de un activo fijo en funcionamiento ajusta el beneficio neto contable al alza para el cálculo del FCL, como se ha explicado más arriba, incluso antes de las variaciones de los flujos de circulante y de los pagos por inversiones nuevas. Por tanto, el principal factor de riesgo financiero está el los pagos de las inversiones nuevas, si éstas sustituyen a las antiguas y si éstas últimas pueden liquidarse y obtener algún ingreso de efectivo por ellas. Asimismo, el auditor de contratos puede hacer comentarios al órgano de contratación acerca de la capacidad, empleo y rendimiento de las instalaciones y, en su caso, de aquellas que se encuentran improductivas u ociosas.

El auditor de contratos debe estimar el coste financiero de las instalaciones, en los términos que establezca la norma de costes del contrato o, en su caso, los recogidos en la norma octava de NODECOS^[2], los cuáles se considerarán como normales. La base de cálculo de los costes financieros (FCM – Facility Cost of Money) será el del valor neto de los activos fijos, tangibles e intangibles, contabilizados por el contratista. Sin embargo, el FCM al que estamos haciendo referencia puede asignarse a los contratos como un coste directo o formando parte de una agrupación de costes indirectos como establezca el pliego de cláusulas administrativas particulares. Si dicho coste es, o será, asignado/imputado como coste directo o indirecto del contrato, entonces queda prohibida su consideración como factor de riesgo financiero por inversiones en capital fijo.

1. Criterios de evaluación.
   • En la evaluación del capital fijo empleado en el contrato, el auditor debe considerar:

     (i) la utilidad que proporcionan las inversiones en capital fijo a los bienes o servicios adquiridos en el marco del contrato;

     (ii) las mejoras de la productividad y otros beneficios que proporcionan las inversiones en capital fijo, incluyendo:

     1. El valor económico de las instalaciones, antigüedad, importe amortizado, contribución futura a las necesidades de la Administración y, en su caso, la ociosidad, y
     2. Nivel del contratista de la inversión en instalaciones relacionadas con el objeto del contrato, en comparación con el resto del negocio del contratista

     (iii) las disposiciones contractuales que reduzcan el riesgo del contratista, tales como la admisibilidad del coste financiero en los términos indicados anteriormente.

     (iv) en las inversiones nuevas que el contratista emprende para cumplir con las exigencias de la ejecución del contrato, ya sea porque antes no existían o porque sustituyen a otras instalaciones antiguas menos eficientes, tendrán el tratamiento de un proyecto de inversión y se solicitará del contratista el análisis de la misma, para evaluar el cálculo de la rentabilidad que espera de ella, con las siguientes hipótesis y requisitos:

     1. El periodo de análisis de la inversión comprenderá el de la ejecución del contrato, siendo el origen el momento del desembolso por el pago de la inversión.
     2. La tasa de descuento será equivalente al interés legal del dinero establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
     3. La tasa de reinversión será la de la deuda pública emitida por el Tesoro a 10 años.
     4. Al término de la ejecución del contrato se calculará el valor residual de las inversiones, tanto de las instalaciones nuevas comprometidas en la ejecución del contrato y de las inversiones en circulante generadas por el contrato.
     5. Se tendrá en cuenta el escudo fiscal de las pérdidas contables.
     6. El cobro por la venta de las instalaciones antiguas sustituidas minora la inversión inicial.



2. Análisis de rentabilidad
   • Para la analizar la rentabilidad de la inversión se determinarán los flujos de caja libres que del proyecto de inversión se espera que se generen durante el periodo de ejecución del contrato, considerando el valor residual como un flujo de caja más. Se calculará la Tasa Interna de Rentabilidad (TIR) del proyecto, sólo si todos los flujos de caja, excepto la inversión inicial, son positivos^[3]. En caso que no lo fueran todos positivos, a excepción de la inversión inicial, se calculará una tasa de rentabilidad (TRFCL) equivalente al porcentaje que suponen los flujos de caja libres (sin incluir el valor residual) medios anuales (durante el periodo de ejecución del contrato), en relación con la inversión media (valor contable de la instalación al principio de cada año). La TIR o, en su caso, la TRFCL podrán aplicarse como factor de compensación del riesgo financiero cuando sea propuesto por el auditor de contratos atendiendo a circunstancias extraordinarias por encima de las normales, considerando como valor normal el del interés legal del dinero.
     
     El auditor de contratos podrá recomendar una posición de beneficio por encima de las condiciones normales, es decir superior al interés al interés legal del dinero establecido en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), o muy superior a la normal, es decir a la TIR o TRFCL (cuándo éstas sean mayores que el interés de demora establecido en los PGE), cuando la inversión produce unas utilidades para el contrato que son identificables, directas y excepcionales. Los indicadores son:

     (i) Nuevas inversiones en tecnología de última generación que reducen el costo de adquisición o producen otros beneficios tangibles como la mejora de la calidad del producto o entregas aceleradas, o

     (ii) Son nuevos equipos para aplicaciones de investigación y desarrollo.

     (iii) Hay utilidades directas y cuantificables en la eficiencia y los costes del contrato. Los valores máximos (la TIR o TRFCL) se aplican únicamente a los casos en que los beneficios de la inversión de capital en instalaciones son sustancialmente superiores a lo normal.



3. Recomendaciones
   • El auditor de contratos recomendará una asignación de beneficio por debajo de las condiciones normales, con el límite inferior del 0,5%, es decir respecto del interés legal del dinero establecido en los PGE, cuando la inversión de capital en instalaciones produce poca utilidad para el contrato. Los indicadores son:

     (i) las inversiones se aplican predominantemente a las líneas de artículos comerciales;

     (ii) las inversiones son para cosas tales como muebles y enseres de oficina, medios de transporte corporativos, centros de ocio del personal, o

     (iii) Las instalaciones son antiguas, ineficientes, ampliamente amortizadas, o el entorno de fabricación está caracterizado por bienes de equipo que están obsoletos e intensivo en mano de obra.

Factor de eficiencia en costes

Este factor especial ofrece un incentivo para que los contratistas hagan por reducir los costes. En la medida en que el contratista pueda demostrar los esfuerzos de reducción de costes que benefician al contrato, el auditor de contratos podrá recomendar al órgano de contratación que aumente el objetivo de beneficio, en el precio de negociación del contrato, hasta un monto que no exceda del 4 por ciento del objetivo de coste total.

Para determinar la conveniencia de la utilización de este factor, el auditor de contratos deberá considerar ciertos criterios, como los siguientes:

(1) la efectiva introducción por el contratista en sus procesos productivos;

(2) Las reducciones reales de costes logradas en contratos anteriores;

(3) La reducción o eliminación de las instalaciones de exceso de capacidad o inactivas;

(4) Las iniciativas del contratista de reducción de costes (por ejemplo, los programas de promoción y capacitación de sus empleados asignados directamente al contrato, los programas de mejoras de control de calidad, reingeniería de procesos, etc., u otras medidas de productividad que pueden servir de base para la evaluación de la eficacia de las iniciativas de reducción de costes del contratista en el tiempo;

(5) La adopción por el contratista de mejoras en los procesos para reducir los costes;

(6) los esfuerzos de reducción de costes del subcontratista;

(7) la incorporación efectiva del contratista de los elementos y procesos comerciales, o

(8) La inversión del contratista en las nuevas instalaciones cuando estas inversiones contribuyen a una mejor utilización de los activos o la mejora de la productividad.

Al seleccionar el porcentaje a utilizar para este factor especial, el auditor de contratos tiene la máxima flexibilidad en la determinación de la mejor manera de evaluar el beneficio para el contrato que producen los esfuerzos de reducción de costos del contratista. Sin embargo, también debe tener en cuenta otros factores del mercado de trabajo o del entorno, como son la tendencia de las retribuciones laborales o las variaciones de la inflación general.

Conclusión

El establecimiento de una previsión de beneficio adecuado es un aspecto crucial de la mayor parte de las negociaciones del contrato. A excepción de las observaciones sugeridas anteriormente, que están destinadas a ayudar al órgano de contratación mediante el suministro de información que él normalmente deseará estudiar, el auditor contratos no iniciará acciones en el área de beneficios. El esfuerzo del auditor se limitará a facilitar al órgano de contratación información sobre los datos fácticos, para que pueda tomar la mejor posición de objetivo de beneficio en la negociación del contrato.

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¹La inversión (aumentos) en activos circulantes restan los fondos generados por las operaciones y, en consecuencia, hacen disminuir el flujo de caja libre.
²La Norma Octava de NODECOS proporciona los criterios para cuantificar e imputar los costes financieros a los contratos. En relación con el coste financiero del capital fijo invertido en la actividad productiva, dicho coste no se identifica con el gasto financiero recogido en el Plan General de Contabilidad, sino que se establece en términos de coste de oportunidad para ser imputado a los objetivos de coste. Asimismo, el tipo de interés aplicable será el legal del dinero (p.e., la Disposición Adicional Trigésima Segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, establece el interés en el 4% y el de demora en el 5%). En todo caso, dichos activos deben ser utilizados en la actividad productiva del contratista.
³Para el cálculo de la TIR del proyecto se establece la hipótesis que la reinversión de los flujos de caja libres se hacen a la TIR. Asimismo, sólo es eficaz el cálculo de la TIR cuando todos los flujos de caja libre son positivos, excepto la inversión inicial, porque las ecuaciones lineales de grado n tienen tantas soluciones como grado del exponente y sólo cuando hay un único cambio de signo esas soluciones son iguales, pero cuando hay más de uno las soluciones pueden ser positivas y negativas al mismo tiempo.

Evaluando la capacidad financiera del contratista

#41



Introducción

La evaluación de la aptitud económica del contratista se realiza para determinar si éste tiene la solvencia y capacidad financiera necesaria para ejecutar el contrato. Las dificultades financieras del contratista pueden interrumpir sus calendarios de producción, ocasionarle ineficiencias en el uso de los recursos o, simplemente, no poder llevar a cabo la ejecución del contrato. Estas circunstancias también pueden producir pérdidas monetarias para la Administración, por los pagos a cuenta ya realizados al contratista, si a éste le sobreviene la quiebra aunque se acreedor preferente, y de tiempo, por la apertura de un nuevo contrato para concluir el inacabado por el contratista incapaz.

La eficacia de la evaluación de la solvencia financera

El auditor de contratos[1] realizará la evaluación de la solvencia económica y financiera cuando sea requerido por el órgano de contratación, o solicite su asistencia, debido a las condiciones y criterios que éste haya establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP). Sin embargo, en todas las asignaciones de auditoría, los auditores de contratos deben estar atentos a las circunstancias que pueden indicar condiciones económicas desfavorables o adversas u otras situaciones que podrían impedir la capacidad del contratista para llevar a cabo la ejecución de los contratos.

La detección temprana de situaciones de riesgo o debilidades financieras de los contratistas, permite al órgano de contratación máxima flexibilidad para:

(1) prevenir pérdidas de productos y servicios críticos;

(2) incrementar o disminuir los pagos a cuenta;

(3) proteger los activos de la Administración Pública;

(4) aumentar o disminuir el volumen de la carga de trabajo del contratista;

(5) alertar al contratista de los riesgos financieros en que se encuentra, y para que tome las medidas extraordinarias pertinentes;

(6) sugerirle buscar fuentes alternativas de financiación, y

(7) evitar la pérdida financiera a la Administración.

La detección temprana de contratistas con dificultades financieras les permite el mayor margen de maniobra para considerar las acciones extraordinarias de gestión que deba adoptar, tales como:

(1) liquidación y venta los activos, reduciendo el exceso de planta y equipo, y obteniendo liquidez;

(2) solicitar nuevos préstamos, la ampliación de líneas de crédito o de reestructuración de la deuda;

(3) reducir o retrasar los pagos de dividendo a los accionistas;

(4) aumentar los fondos propios mediante ampliaciones de capital;

(5) eliminar líneas de productos no rentables;

(6) eliminar o subarrendar equipos y espacio ocioso, y

(7) reorganizar y/o reducir la fuerza de trabajo.

En la evaluación de la capacidad financiera del contratista se hace hincapié en la condición de riesgo financiero actual y en las tendencias de los flujos de efectivo a corto plazo, así como la capacidad de obtener fondos al margen del curso normal de las operaciones. Si bien la evaluación de los datos financieros históricos puede indicar condiciones económicas desfavorables o adversas, el enfoque del análisis debe orientarse hacia la capacidad del contratista para obtener y mantener los flujos de efectivo futuros que le permitan cumplir con el objeto del contrato.

Formalidades

El órgano de contratación, como ya se ha dicho en la entrada nº 40 de este blog, debe señalar en el anuncio de la licitación y especificar en el PCAP los procedimientos de análisis financiero que deberán utilizarse para evaluar la capacidad financiera del contratista, por ejemplo a través del análisis del flujo de caja y el análisis de los ratios que considere significativos, así como los criterios para la selección o expulsión del procedimiento de adjudicación. El resultado de dicha evaluación será la que acredite la solvencia económica y financiera del contratista y será un servicio que proporcionará el auditor de contratos a la mesa de contratación. Asimismo, el órgano de contratación determinará el calendario de seguimiento, posterior a la adjudicación, que deba realizarse sobre la capacidad financiera del contratista. Dicho seguimiento se puede realizar al tiempo de las asignaciones de auditorías de sistemas y procedimientos.

El auditor de contratos tiene la responsabilidad de proveer todos los servicios de asesoramiento financiero necesarios al órgano de contratación. La evaluación de la capacidad financiera se llevará a cabo en respuesta a una petición específica del órgano de contratación, como por ejemplo la evolución para la acreditación de la capacidad financiera del contratista para ser seleccionado y admitido en al proceso de licitación del contrato. Los auditores deben coordinar con el órgano de contratación los elementos de análisis financiero (flujo de caja y ratios) que deban utilizarse en consecuencia. Los auditores deben asegurarse que el órgano de contratación ha requerido al contratista la información y documentación apropiada para la realización del análisis financiero, y no sólo documentación e información histórica sino también previsiones y estados financieros a corto y largo plazo.

El análisis de la capacidad financiera en grupos de empresas, que presentan cuentas consolidadas, se debe realizar en la matriz del grupo, en lugar de en cada subsidiaria individual que concurre y/o ejecuta el contrato, a menos que el auditor de contratos no tenga acceso a la sociedad dominante. En estos casos, la capacidad financiera se llevará a cabo mediante la evaluación solo de la filial. Cuando el auditor de contratos realiza la evaluación en la empresa matriz, y ésta no hace un barrido de efectivo «cash sweep» de sus filiales y garantiza la gestión autónoma de éstas, entonces el análisis debe realizarse solo sobre la filial.

Muchas de las grandes empresas tienen departamentos financieros que realizan evaluaciones continuas de las condiciones financieras. En la realización del análisis de la capacidad financiera requerida para acreditar la solvencia en las licitaciones, los auditores deben comprender plenamente el trabajo realizado por estos departamentos en su evaluación de las condiciones financieras. El alcance de estos análisis debe tener en cuenta el grado de confianza que se puede depositar en el trabajo de otros, incluyendo el trabajo realizado por estos departamentos financieros de la empresa contratista.

Procedimientos de evaluación del riesgo financiero

Un programa de examen de la capacidad financiera del contratista debe contener los pasos detallados de evaluación de riesgos que el auditor debe completar para determinar si hay una necesidad para la realización de un análisis financiero en profundidad. La base para la decisión de no llevar a cabo un examen de la capacidad financiera debe estar completamente documentada y deliberada con el órgano de contratación.

La evaluación del riesgo financiero del contratista tiene por finalidad la de poder confiar en las hipótesis de base que apoyan el pronóstico de los flujos de caja libres (FCL,s) a corto plazo, y la capacidad financiera a largo plazo, mediante la obtención de una comprensión extensa de su estructura de control interno y de las operaciones conexas en materia de planificación y seguimiento, incluyendo su plan de gestión de tesorería, y la realización de:

(1) un análisis de los hechos relevantes que podrían afectar la capacidad financiera del contratista;

(2) un análisis de tendencias de las principales masas patrimoniales del balance del contratista, en particular sus cuentas a pagar, cuentas a cobrar y existencias en almacén;

(3) un análisis de las tendencias de los principales elementos de la cuenta de resultados del contratista (es decir, ingresos, gastos, margen bruto, etc);

(4) Un análisis del flujo de caja de los últimos tres años y el previsto en el corto y largo plazo (al menos que abarque el periodo de ejecución del contrato), que es el verdadero indicador de la salud financiera.

(5) un análisis de los acuerdos fuera de balance, es decir provisiones, deudas contingentes y transacciones con partes vinculadas;

(6) la determinación efectiva sobre que el contratista está pagando las nóminas, efectualdo los ingresos a cuenta de impuestos sobre la renta y sociedades, seguros sociales y liquidaciones de IVA, a tiempo;

(7) una revisión de los indicadores específicos de riesgo de fraude;

(8) un seguimiento de otros indicadores que plantean interrogantes sobre la capacidad financiera del contratista, y,

(9) en su caso, un análisis de la gestión del efectivo de la filial por la empresa matriz.

Dado que el análisis a través de ratios y tendencias se usan como una de las muchas herramientas de evaluación del riesgo, el auditor puede utilizar la información de los estados financieros de la auditoría externa sin tener que probar la realidad del trabajo ya realizado por los auditores de cuentas. Los estados financieros que deben conseguir son los relativos a los tres últimos ejercicios que hayan sido cerrados y auditados, así como la información del año corriente, hasta el último mes cerrado, el presupuesto y el avance del cierre del ejercicio. Sin embargo, si los datos del año en curso representan un período de menos de seis meses, puede no ser representativa como base para evaluar la situación financiera actual de contratista, por esta razón se necesita el presupuesto y una tendencia que prevea, razonablemente, el cierre del año. Si existen razones de peso para cuestionar los estados financieros, o si éstos no han sido auditados por auditores externos, el auditor de contratos deberá realizar procedimientos limitados para verificar la información financiera antes de calcular los ratios, el flujo de caja o el análisis de las tendencias. Estos procedimientos podrían incluir, por ejemplo, la comparación de cifras de masas patrimoniales tales como los activos totales, pasivos totales, y las ventas de la cuenta de resultados con las declaraciones del impuesto de sociedades y/o el IVA.

No obstante lo anterior, si se determina que debe llevarse a cabo un análisis en profundidad de la capacidad financiera, es porque el auditor de contratos considera que el riesgo financiero es algo. En cualquier caso, si los estados financieros del contratista no han sido auditados, la calificación del riesto por parte del auditor debe ser máxima (riesgo alto) y su dictamen acerca de la capacidad financiera del contratista debe ser calificado con salvedades.

La evaluación del riesgo, además de por la ausencia (o no) de cuentas sin auditoría externa, se realiza por lo siguiente:

Análisis de tendencias de ratios y otros factores

(1) Los estados financieros del contratista proporcionan una primera aproximación a sus circunstancias o condiciones financieras. El análisis a través de ratios proporciona una medida del deterioro o del éxito de un negocio desde la óptica de sus relaciones clave. En aquellos contratitas donde la mayoría de estas relaciones están experimentando una tendencia negativa o desfavorable, el auditor de contratos realizará normalmente un análisis en profundidad de la capacidad financiera. El análisis de los ratios financieros es un factor importante en la evaluación de la situación financiera de un contratista, sin embargo, deben ser utilizados con cuidado. Deben evitarse reglas generales respecto a los porcentajes aceptables. Por ello, el análisis del flujo de caja libre, pasado y previsto, ofrece realmente la creación de valor, o su destrucción, en la empresa. Si es positivo, la empresa crea valor en el tiempo y goza de buena salud financiera, significa que puede devolver sus deudas y retribuir a sus propietarios y accionistas, con lo que tendrá acceso a las fuentes de financiación. Sin embargo, si es negativo, tendrá problemas para refinanciar sus deudas y los accionistas y propietarios estarán poco incentivados para apoyar con más cantidad de su dinero a la empresa, y si lo hicieran lo harían solicitando una rentabilidad más elevada.

(2) Si se solicita el análisis de la capacidad financiera de una filial, y la empresa matriz barre el efectivo de la subsidiaria, el auditor debe considerar omitir el análisis de los ratios financieros clave, y solo realizar el análisis del flujo de caja libre y compararlo con las cantidades de efectivo barridas por la matriz; y verificará si ésta aporta los fondos necesarios a la filial cuando lo necesite para pagar a sus acreedores.

(3) La evaluación de otros elementos de los estados financieros puede proporcionar información adicional sobre tendencias económicas negativas y otras condiciones que pueden indicar dificultades financieras. Los estados financieros que se deben obtener para el análisis son, por lo menos, de los últimos tres años. Y los datos relevantes de esos estados que serán analizados y las tendencias serán desarrollados para las siguientes áreas:

•      Beneficio/Pérdidas

•      Flujo de caja generado por las operaciones

•    Flujo de caja libre operativo (FCL) ó Free Cash Flow de operaciones de inversión

•    Flujo de caja libre para los propietarios y socios ó Free Cash Flow de actividades de financiación

•      FCL operativo sobre las ventas

•      Ventas

•      Fondo de maniobra o Working capital

•      Endeudamiento a largo plazo

•      Patrimonio neto

(4) El auditor de contratos debe estar alerta a cualquier pérdida derivada de las operaciones, como se evidencia por las pérdidas netas recurrentes, el flujo de caja de las operaciones negativo, deterioro de las ventas o aumentos significativos de los pasivos, lo que puede afectar a la capacidad del contratista para afrontar sus costes en el curso ordinario del negocio. El análisis de las tendencias de capital circulante (fondo de maniobra) da a conocer la capacidad del contratista para liquidar pasivos corrientes con activos corrientes, que de no ser así pueden indicar problemas de liquidez. Además, los contratistas con poco o nada de patrimonio neto, junto con las pérdidas de gestión corriente, hacen que sea difícil atraer inversión de capital de los accionistas o crédito de los bancos, y estas circunstancias pueden arrojar un riesgo significativo de incumplimiento de los contratos.

(5) Determinar si hay preocupación latente, de los administradores y directivos, respecto a los estados financieros más recientes. Este es un indicador de alto riesgo que requiere un análisis más detallado y generalmente requiere la realización de un análisis en profundidad de la capacidad financiera.

Controles internos

El auditor debe considerar la adecuada estructura de control interno del contratista correspondiente a la planificación financiera y al seguimiento, así como a su plan de gestión de la tesorería. Una estructura de control interno del contratista debe proporcionar, al menos, lo siguiente:

•    Políticas y procedimientos escritos que exijan la evaluación de las actuales condiciones financieras con el fin de anticipar y evitar situaciones adversas.

•    Preparación de presupuestos de tesorería, que incluyan hipótesis razonables y que se encuentren convenientemente soportadas, porque como se dice vulgarmente «el papel lo aguanta todo».

•      Seguimiento, análisis y gestión de sus flujos de caja.

•      Evaluaciones periódicas de las cuentas a pagar (acreedores comerciales) y cuentas a cobrar (clientes y otros deudores), incluyendo el vencimiento de las cuentas a pagar y la antigüedad de los clientes y deudores.

•      Evaluaciones periódicas para asegurar el cumplimiento con los préstamos y los calendarios de vencimientos y pagos.

•      Evaluación periódica de los costes de ejecución del contrato.

Puntualidad en el pago de las retenciones de impuestos y seguros sociales en nóminas

El auditor debe determinar que el contratista está pagando las retenciones de impuestos sobre la renta (mod. 110 y mod. 115), de los salarios de trabajadores y profesionales, a tiempo y los pagos a cuenta del impuesto de sociedades (mod. 200), en las declaraciones trimestrales, y las retenciones de seguros sociales (TC1 Y TC2) mensualmente, y realizará un rastreo de dichos pagos en la contabilidad del contratista y con los documentos de ingreso y las transferencias bancarias, o recibos de las cajas de recaudación tributaria y de la Seguridad Social. Si el contratista utiliza una empresa de «outsorcing» o «asesoría» para procesar la nómina y la gestión de impuestos y seguros sociales, el auditor de contratos debe obtener copias de las declaraciones de los dos últimos trimestres y verificar el pago. Si el contratista tiene alguna deuda con la Hacienda Pública o la Seguridad Social, determinará si existen acuerdos de aplazamiento de dichos pagos y comprobará que el contratista es puntual en los pagos aplazados. La falta de pago de los anteriores es un indicador de alto riesgo de posibles dificultades financieras.

Análisis de la gestión de efectivo de la filial por la empresa dominante

El auditor debe realizar un análisis de la gestión de la tesorería de la filial desde la empresa matriz. La naturaleza y el propósito de la mayoría de los planes de gestión de tesorería son el de centralizar el efectivo y deuda de la matriz y sus filiales. Con base en la revisión del citado plan, el auditor puede confirmar lo dispuesto en el mismo en cuanto a la administración de la tesorería que  se realiza la empresa dominante y de las garantías de cumplimiento de los requisitos financieros a corto plazo de la subsidiaria que tiene un contrato adjudicado por la Administración. Por lo general, una empresa matriz que barre efectivo mantiene una estrecha vigilancia de la filial que requiere constantemente efectivo para cubrir sus gastos de funcionamiento. Por lo tanto, el riesgo de una filial de no cumplir con sus necesidades de efectivo a corto plazo y, consecuentemente, incumplir el contrato, se reduce significativamente porque cuando la matriz, que se encuentra en una posición de caja positiva, tiene acceso a las líneas de crédito necesarias para complementar las reservas de caja de las empresas subsidiarias y apoya constantemente las necesidades de efectivo de sus filiales. El análisis del auditor del plan de gestión de tesorería debe incluir lo siguiente:

(1) Cuando el matriz es responsable del desempeño de sus subsidiarias o filiales (por ejemplo, la matriz firma el contrato o garantías (avala) la ejecución del contrato), el análisis del auditor en la principal, acerca del plan de gestión de efectivo, debe limitarse a una evaluación de los procesos del contratista, controles, procedimientos y los mecanismos de presentación de informes de gestión para asegurar que se están cumpliendo las necesidades de efectivo de cualquier sociedad filial que tenga adjudicado un contrato de la Administración.

(2) Cuando la sociedad dominante no se hace responsable del cumplimiento de sus filiales o subsidiarias, el auditor revisará en la la empresa matriz lo siguiente:

•    Las acciones adoptadas para respaldar las necesidades financieras de efectivo de la subsidiaria,

•      La frecuencia con la que recibe la filial las necesidades de tesorería de la matriz,

•      La magnitud de los fondos utilizados por la filial, y

•    Cómo se contabilizan los fondos en la filial, (por ejemplo, en forma de préstamos entre empresas).

Si una subsidiaria está utilizando más fondos de lo que está generando y el plan de gestión de la tesorería de la dominante no aborda adecuadamente las acciones necesarias para apoyar las necesidades financieras a corto plazo de la filial (es decir, no proporciona una garantía corporativa), el auditor deberá considerar la calificación del grado de riesgo financiero en la filial e informará de ello al órgano de contratación para que adopte las medidas que estime convenientes, y su dictamen estará calificado con salvedades.

Análisis adicional de los datos de la dominante

En los casos en que se esté efectuando una evaluación de riesgos en la empresa subsidiaria, el auditor hará lo siguiente:

(1) Si la matriz es una empresa que cotiza en Bolsa, el auditor debe confiar en los datos financieros publicados por el contratista, pues dicho grupo se encuentra bajo la vigilancia de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y, en principio, no deben existir indicios de dificultades financieras de la empresa matriz que pueda afectar la filial en detrimento de los contratos adjudicados. El auditor debe realizar un análisis limitado de los estados financieros de la matriz y de identificar lo siguiente:

•      el informe de auditoría y cuentas anuales consolidadas,

•      otros comentarios / notas que figuran en los estados financieros publicados y

•      cualquier comentario realizado por los auditores de cuentas.

Si el análisis de los estados financieros de la matriz publicados revelan que hay indicadores importantes de dificultades financieras, se debe considerar una abstención de opinión sobre la capacidad financiera de la filial.

(2) Si la empresa dominante no cotiza en Bolsa, el auditor de contratos de la subsidiaria, normalmente, no debería perseguir el acceso a los registros financieros de la empresa matriz, a menos que: (i) el total del valor de adjudicación en la subsidiaria sea superior a 10.000.000 €; (ii) la matiz barre el efectivo y no garantiza el desempeño de la subsidiaria; y (iii) el auditor tiene indicadores de posibles problemas financieros de la dominante. A menos que existan dos d estos tres elementos clave al mismo tiempo, los auditores sólo realizarán una evaluación de los riesgos financieros en la filial. Cuando el acceso a la sociedad matriz sea necesario, pero no se obtiene, entonces el dictamen del informe de de análisis financiero de la filial debe contener salvedades por la falta de acceso.

Otros indicadores que plantean dudas sobre dificultades financieras

(1) Cualquier consideración o presentación de situación preconcursal de un contratista requiere un análisis financiero en profundidad. El auditor puede enterarse que el contratista está a punto de presentar una solicitud voluntaria de declaración de concurso de acreedores o está comenzando a negociar acuerdos de refinanciación con los bancos y otros acreedores. Todo esto genera una notable incertidumbre en cuanto a las operaciones futuras de la empresa y la capacidad del contratista para llevar a cabo la ejecución de los contratos.

(2) Hay muchas fuentes de información que pueden dar una idea de las circunstancias o condiciones que puedan afectar significativamente a la capacidad de un contratista para realizar los contratos. En ocasiones, aparecen noticias de la empresa en la prensa que hacen sospechar la existencia de dificultades financieras. En estos casos, el auditor de contratos debe revisar las notas de los estados financieros y los informes de auditoría de cuentas y analizar esta información con cualquier artículo o comentario inusuales que hayan aparecido. También debe determinar si existe una preocupación en los gestores y administradores por los comentarios que van surgiendo o los que ya existen sobre los estados financieros auditados más recientes. Si es así, esto debe ser tenido en cuenta en el informe de análisis financiero en profundidad. El auditor deberá discutir con el contratista las condiciones financieras desfavorables o adversas incluidas en los estados financieros para obtener una comprensión completa de los temas. El auditor de contratos deberá entonces determinar el impacto sobre la capacidad financiera del contratista. Además, deberá informar al órgano de contratación para revisar las consecuencias sobre la auditoría relacionada (por ejemplo de costes incurridos) que se esté llevando a cabo, identificando los eventos o condiciones que causan el estrés financiero y sus consecuencias en los costes de ejecución del contrato. Eventos o condiciones importantes podrían ser:

• Los impagos de préstamo / línea de contratos de crédito, con la consiguiente pérdida de confianza en los acreedores y pago de intereses de mora,

• La negación del crédito comercial habitual de los proveedores

• La reestructuración de la deuda que el contratista. Se le aplica una tasa de interés más alta, por encima de la tasa de interés cobrada normalmente por la institución de crédito. El aumento de la tasa cobrada por encima de la tasa de interés normal podría ser atribuible a que el banco percibe que el contratista tiene dificultades financieras y mayor riesgo.

• Incumplimiento de préstamo / línea de crédito

• Pérdida de cuota de mercado del contratista

• Procesos judiciales / reclamaciones pendientes

• Pérdida de clientes / proveedor principal

• Eventos catastróficos sin seguro o con seguro insuficiente

• Huelgas o conflictos laborales

• Impuestos sin pagar, impago de alquilere de locales y otros pasivos

• Los pasivos contingentes, o dicho de otra manera la mayor exigencia por el banco de garantías que aseguren los créditos o préstamos concedidos al contratista

• El deterioro de las calificaciones de bonos o empréstitos emitidos por el contratista

• La cantidad significativa del valor de las cuentas por cobrar

• Presunta irregularidad en los resultados de la auditoría de costes incurridos o que incluyan un volumen elevado de costes cuestionados o que estén sin resolver

• Resolución de contratos por incumplimiento

• Aplazamiento de los pagos a proveedores

• La falta de aportaciones a los planes de pensiones

• Préstamos de los empleados que se consideren excesivos o la emisión de vales a los empleados, o pago mediante acciones de la compañía, en lugar de pago del salario. Salarios excesivos a los directivos de la empresa.

• Impacto medio ambiental sin resolver y pendiente de sanciones administrativas

• Importantes deudas pendientes de pago de contratistas

• Pagos parciales inusuales u otras cuestiones de facturación

• Mala condición física de los centros de trabajo, deterioro de instalaciones por falta de mantenimiento

• Sanciones pendientes de pago y embargos administrativos

(3) La calificación crediticia que hacen los bancos de las empresas pueden indicar, de hecho indican, tendencias de problemas para la empresa en la obtención de dinero en efectivo en las operaciones normales de crédito.

(4) El auditor deberá discutir con el contratista sus planes para celebrar contratos de arrendamiento financiero significativos, realizar inversiones de capital importantes, liquidar activos, pedir prestado dinero en efectivo o reestructurar la deuda existente, reducir o retrasar gastos programados o realizar aumentos de capital social. El auditor debe verificar la exactitud y precisión de los datos de apoyo del plan financiero y que éstos son adecuados, incluida la previsión de flujo de caja. El auditor debe también identificar y analizar cualquier paquete de primas salariales inusuales o préstamos a los directivos y empleados de la compañía y que se agotan sus recursos financieros.

Conclusión

El auditor de contratos debe realizar todos los procedimientos de evaluación del riesgo financiero que sean aplicables para determinar si se requiere un análisis en profundidad de la capacidad financiera.

El método eficaz para determinar la capacidad financiera de un contratista es mediante el análisis de los flujos de caja libres. Principalmente el previsto para el corto plazo, cuando se ejecutará la prestación del contrato.

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[1] En su caso, por la mesa de contratación