Desindexación en la contratación pública. Análisis urgente

#117

Análisis urgente de los efectos que una norma de tipo económico tiene en las normas administrativas de la contratación pública. En este post, por la premura a la que me he referido, únicamente voy a comentar los artículos relativos a los principios comunes de la variación de precios (Arts. 3, 4 y 5 del RD 55/2017), y solo parcialmente. Más adelante, iré haciendo un análisis más sosegado y en profundidad de esta norma que está llamada a tener un peso muy relevante el la contratación pública.

El motivo económico de la Norma, al eliminar la indexación de la Economía al Índice general de Precios de Consumo (IPC), es evitar que se trasladen costes a los bienes y los servicios que no generan valor –en realidad empobrecen– y solo se vinculen sus precios a los determinantes económicos fundamentales de valor que son los costes de producción. Así pues, la variación de precios de los contratos públicos, particularmente los sometidos a revisión periódica y predeterminada, conforme a los requisitos que establece el TRLCSP, queda condicionada a lo establecido en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, y lo previsto en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, que la desarrolla.

Y, por ello, la aplicación de este reglamento se produce para establecer los principios aplicables a las revisiones de precios de los contratos cuando existen variaciones constatadas en los costes de los bienes y servicios objeto de la contratación, de tal modo que, en el artículo 3.4 del nuevo reglamento, se establece que “en ausencia de variación en los costes, no se produzca cambio alguno en el valor monetario sujeto a revisión”; y, además, consecuente con 87.3 del vigente TRLCSP (los precios fijados en el contrato podrán ser ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato), esos “incrementos y disminuciones en los costes susceptibles de revisión darán lugar a revisiones al alza y a la baja, respectivamente” del precio del contrato.

Y me pregunto ¿no se necesitará de algún tipo de comprobación o examen de los costes sometidos por el contratista para ser objeto de la revisión (al alza o a la baja)?. Pero vayamos por partes.

Arranca el artículo 3 con que el régimen de revisión (que debe ser aprobado por el órgano de contratación o la autoridad competente y establecido en los pliegos, con arreglo al artículo 6.3 y artículos 7,8 y 9) deberá tomar como referencia la “estructura de costes de la actividad cuyo valor monetario es objeto de revisión”, es decir la estructura de costes del contrato. Y para establecer y conocer cuál es la “estructura de costes” del contrato no queda más remedio que fijar las normas de costes por las que se regirá el contrato (las reglas contables y las de admisibilidad de los costes) y tampoco queda más remedido que requerir la presentación de las ofertas a los licitadores –referidas a los precios unitarios de la mano de obra directa y de los materiales– con la descomposición de su estimación de los costes en directos e indirectos, separados del beneficio, en lugar de formular una oferta económica a un tanto alzado. Y así podrá ponderarse adecuadamente cada componente de costes (directos e indirectos) en función de su peso relativo en el valor íntegro de dicha actividad.

Hay una pregunta que brota inmediatamente ¿cualquier coste es admisible para ser objeto de revisión?. Al parecer no lo es, porque más adelante, en el artículo 4, se establece el “Principio de eficiencia y buena gestión empresarial” por el que solo que consideran “razonables” los derivados de una “estructura de costes” (no confundir con la estructura de costes del contrato citada en el párrafo anterior) de una empresa “eficiente y bien gestionada” y que “habría tenido que soportar para desarrollar la actividad correspondiente con el nivel mínimo de calidad exigible por la normativa de aplicación o las cláusulas del contrato”. ¡¡¡Toma ya!!! ¿cómo se come esto?, …, ¿quién le dice al órgano de contratación que la estructura de costes de una empresa es adecuada?, ¿y en qué momento es adecuada?, ¿y por qué está bien gestionada?, …, ¿quizá porque tiene beneficios?, …, ¿o quizá sea porque tiene un sistema de control interno potente y fiable?.

Y, continúa diciendo (no tiene desperdicio) que “la estructura de costes, que deberá estar justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación o a la norma correspondiente, se determinará atendiendo a las mejores prácticas disponibles en el sector. Para tal fin podrán considerarse indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad del bien o servicio a igualdad de precio”. Vamos a ver, cómo sabe el órgano de contratación que la empresa que reclama la revisión de los costes ha utilizado las mejores prácticas. ¿Acaso le harán la memora justificativa los mismos profesionales independientes que examinan y efectúan los controles documentales y sobre el proceso de producción y sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción referidos en el artículo 87.5 del TRLCSP? ¿qué bases de datos hay que informen sobre las “mejores prácticas en el sector”? ¿se va a fiar el órgano de contratación de lo que le quieran presentar las empresas sin nungún tipo de comprobación?, ¿cuáles son los criterios de eficiencia?, …, ¿quizá sea el coste más bajo (“low cost”) sin tener en cuenta otros elementos de tipo social y medioambiental que también afectan a los costes de la empresa y repercute en el contrato?. ¡¡Ah!!, pero sigue diciendo que “se exigirá el cumplimiento de los requisitos de calidad y obligaciones esenciales estipuladas en las normas de aplicación, pliegos o contratos relativos a la actividad correspondiente, como condición necesaria para la revisión.”

Ahora, lo que me tiene “loco perdido” es el artículo 5 del reglamento. De manera que si esta norma es para hacer la desindexación respecto al IPC, porque no crea valor, va y, sin embargo, los costes de la mano de obra se indexan “al incremento experimentado por la retribución del personal al servicio del sector público, conforme a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado”, que normalmente van referenciado, como máximo, al IPC del año (los empleados públicos no paran de perder poder adquisitivo). Y luego decimos, y nos lamentamos, que lo mejor del capital humano nacional emigra al extranjero. Todo muy coherente.

Por último, para terminar este análisis de urgencia, dado que es una norma referida a los costes imputables a los contratos, al menos debería haberse hecho referencia a la Resolución de 14 de abril de 2015, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ver BOE de 23/04/2015), por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción de bienes y servicios, y que es de obligado cumplimiento por las empresas, porque ofrece un marco con el que poder comparar la admisibilidad y asignabilidad de los costes y, consecuentemente, con su revisión al “alza” o a la “baja”. Y lo que se debería haber incluido en el reglamento (se puede subsanar en los pliegos) es la obligación a las empresas adjudicatarias a presentar, y someter a la auditoría, el estado de sus costes incurridos (sí o sí), para compararlos con los presentados en sus ofertas económicas y examinar si los costes admisibles, objeto de revisión, han sido más elevados o más bajos, y así poder hacer el ajuste (al alza o a la baja) que corresponda al precio del contrato.

Ver la continuación del análisis en la entrada #118