Bajas temerarias, evaluación. La perversión del artículo 85.4 del RGLCAP

#162

El caso que se utiliza en este post está basado en la licitación de un contrato de servicios cuyo pliego técnico contenía unas específicas y elevadas características técnicas de ejecución de las prestaciones que debían desarrollarse por el contratista adjudicatario.

Debido a que ya ha transcurrido bastante tiempo desde que se produjo la adjudicación en aquella contratación y que, seguramente, también se ha completado la ejecución del contrato, es por lo que comparto esta entrada con mis reflexiones acerca de lo que a mí me parece la acción que vicia con una mala praxis («pervertir») la evaluación de las bajas temerarias, conforme dicta el artículo 85.4 del RGLCAP, cuando concurren al procedimiento cuatro o más licitadores, y donde, además, proporciono mi propuesta de cómo corregirla satisfactoriamente.

Una advertencia

La presente entrada no pretende hacer un análisis de los motivos a los que llevan a un licitador a presentar su oferta con un precio muy agresivo, es decir considerablemente bajo respecto del presupuesto base de licitación, ni sobre cómo debería solicitarse y justificarse el precio de su oferta tan baja en el caso de ser considerada como desproporcionada.

Los axiomas

Parto de las siguientes proposiciones que, por ser tan claras y evidentes en la contratación pública, no necesitan de demostración y que me servirán para desarrollar mi razonamiento deductivo en la construcción de mi teoría, es decir la de mi propuesta de procedimiento alternativo para desvelar qué bajas pueden ser consideradas desproporcionadas cuando concurran cuatro o más licitadores, que es el caso contemplado en el artículo 85.4 del RGLCAP.

1. Entre los objetivos que inspiran la contratación pública están los de lograr una mayor transparencia y conseguir una mejor relación calidad-precio en las adquisiciones
2. Los documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares establecerán las que hayan de regir la realización de la prestación.
3. Se consideran irregulares las ofertas que no se correspondan a los pliegos y que muestren indicios de colusión con objeto de alterar la adjudicación perjudicando a un tercero y evitando, de esta manera, ser considerada anormalmente baja la del licitador realmente interesado en obtener la adjudicación.
4. Los criterios de adjudicación deben permitir obtener obras, suministros y servicios de gran calidad conforme a los estándares establecidos en los pliegos técnicos.
5. La mejor relación calidad-precio se evalúa con arreglo a criterios económicos y cualitativos.
6. Las consideraciones para incurrir en anormalidad de las ofertas debe exponerse claramente en el pliego, pudiendo estar referidas solo al precio o, también, a otros aspectos que influyan en la prestación. Si no se especifican en los pliegos, cuando el único criterio de adjudicación sea el precio se aplican los términos recogidos en el artículo 85 del RGCLAP; sin embargo, cuando se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, se estará a lo establecido en los pliegos que rigen el contrato, en los cuales se han de establecer los parámetros objetivos que deberán permitir identificar los casos en los que una oferta se considere anormal, referidos a la oferta considerada en su conjunto.

Los hechos

El caso trata sobre un contrato de servicios con un fuerte y esencial componente de prestaciones de carácter intelectual.

Los criterios de adjudicación previstos en el pliego son dos. El primero es de tipo económico, el precio ofertado, cuya valoración se realiza de forma automática mediante una fórmula proporcional inversa, siendo su ponderación del 55% del total. En el segundo, que valora la propuesta técnica presentada para satisfacer lo mejor posible las necesidades de la contratación, la evaluación se realiza mediante juicio de valor, siendo su ponderación del 45% del total.

Son de tal importancia las prestaciones de carácter intelectual en este contrato que en la memoria justificativa de la necesidad de la contratación se expresa que, para obtener una apropiada satisfacción en su ejecución, se precisa que el órgano de contratación cuente con un asesoramiento muy especializado para realizar los complejos elementos de la prestación, debiendo procurar la selección con acierto de la oferta más ventajosa para los intereses de la entidad pública contratante, asegurando la viabilidad de la oferta elegida y el buen fin del contrato.

En un anexo del PCAP, referido a las referencias técnicas de los criterios de adjudicación que dependen de juicio de valor, se establece que la documentación técnica que se incluya en el sobre 1 debe constar de una memoria descriptiva de las prestaciones requeridas exponiendo la metodología, aspectos a tener en cuenta, sugerencias y demás circunstancias a considerar que acrediten el conocimiento que el licitador tiene en relación con las necesidades de la entidad pública contratante.

A la licitación, cuyo presupuesto es de 28.100€, se presentan cinco licitadores, de los que tres, casualmente, presentan sus respectivas ofertas económicas con un precio muy agresivo y muy poca dispersión en sus valores. Sin embargo, el informe técnico de valoración de los criterios de adjudicación cuya cuantificación depende de un juicio de valor expresa, de manera clara y concisa, que, en cuanto a la idoneidad de tres de los contratistas, estos no demuestran conocimiento de las necesidades de la entidad contratante, otorgándoles una muy baja calificación.

Finalmente, en lo respecta a los parámetros para determinar la anormalidad de las ofertas presentadas en su conjunto, por haber una pluralidad de criterios para su adjudicación, se ha reproducido íntegramente los parámetros del artículo 85 del RGLCAP. Y, debido a que nos encontramos en una licitación a la que concurrieron 5 licitadores, nos sirve para criticar este procedimiento elegido, el del artículo 85.4 de la norma reglamentaria, con independencia de que haya un único criterio de adjudicación –el precio– o más de uno, porque no altera el resultado de nuestro análisis y formulación de la consecuente propuesta alternativa.

Con independencia de que 3 de las ofertas económicas –las más bajas– fueran desacreditadas por su baja calidad técnica, los resultados de las valoraciones parciales y totales que se produjeron se reflejan en la siguiente tabla, resultando adjudicarario el licitador E que obtuvo la mayor puntuación global.

En principio, las ofertas de los licitadores C, D y E incurrirían en condición de anormalidad por ser inferiores al 10% de la media aritmética de las ofertas, siendo el umbral 17.622,00 €. Sin embargo, al ser cinco las ofertas presentadas (cuatro o más) y por existir entre ellas ofertas que son superiores al 10% de la media aritmética, cuyo umbral es 21.538,00 €, se procedió al cálculo de una nueva media sólo con las ofertas que no se encuentren en el supuesto indicado.

Al ser los valores de las tres ofertas más bajas muy parejos, es decir con apenas dispersión, todos están concentrados entorno a su media aritmética y ninguno se desvía en más del 10% de la misma. Además, al ser tres, y no dos (por ejemplo), evitan tener que hacer media aritmética con otro grupo de tres ofertas de las de menos cuantía, siendo que en este caso la tercera la oferta del licitador B, lo que aumentaría la dispersión entre ellas alejándolas de la media y rebasando, las dos menores, el 10% de la nueva media aritmética.

Sin ser demasiado suspicaz, lo descrito en el párrafo anterior parece indicar que ha habido un ardid para orientar el resultado de la adjudicación hacia la oferta del licitador E, que aun teniendo una baja calificación en su oferta técnica y no demostrando condiciones de idoneidad adecuada –a juicio del evaluador– es la que se alza con la adjudicación del contrato.

Las consecuencias

Es posible (muy probable) que el adjudicatario no pueda cumplir de la mejor manera los requerimientos del objeto del contrato. La calidad que involucra de sus prestaciones presumiblemente sea muy deficiente. Ahora la pregunta es si el adjudicatario tiene las condiciones técnicas para cumplir lo estipulado en el contrato y con la calidad requerida. Seguramente que no.

¿Se pueden considerar irregulares las ofertas de los licitadores C y D que han obtenido la más baja puntuación del evaluador al no corresponderse a los requerimientos de los pliegos? Quizá sí que deberían haberse considerado estas como irregulares.

Además, ¿puede sospecharse de la existencia de indicios de colusión con objeto de alterar la adjudicación en favor del licitador E? Ya dije antes que, sin ser demasiado suspicaz, los indicios de colusión no son imposibles.

Por lo tanto, los criterios de adjudicación no han servido para obtener ese servicio de gran calidad conforme a los estándares establecidos en los pliegos técnicos. Tampoco se obtiene la mejor relación calidad-precio, aunque sí se haya conseguido una prestación muy barata, aunque a todas luces sea inadecuada.

Únicamente, los parámetros para determinar qué ofertas incurren en baja desproporcionada estaban establecidos claramente. Pero ¿de qué han servido? ¿Se ha logrado con ellos los propósitos de los principios de la contratación pública?

Mi propuesta alternativa a las condiciones del artículo 85.4 del RGLCAP

La disposición en una tabla la variable representada por las ofertas económicas recibidas en una licitación nos proporciona una distribución de frecuencias. Con la inspección de los valores de las ofertas se pretende conocer cuál es la actitud mayoritaria del grupo. Ese comportamiento se puede realizar utilizando las herramientas de medida que proporciona la Estadística Descriptiva con una visión más amplia que la enfocada en la media aritmética. Así, nos encontramos con otras medidas de la distribución de frecuencias como son las de dispersión que miden el grado en que una distribución se «estira» o «encoje» alrededor de un valor central, como es la media aritmética.

La medida de dispersión en la distribución de frecuencias de las ofertas presentadas que utilizaremos en nuestra propuesta –cuando estas sean igual o mayores que cuatro– es la varianza, la cual es una medida de dispersión que representa la variabilidad de una serie de datos respecto a su media, y el criterio para la consideración de anormalidad será la mitad del valor que tome la desviación desviación típica, es decir la raíz cuadrada de aquella.

No obstante, cuando las ofertas presentadas están muy concentradas entorno al valor central, es decir la media aritmética, la utilización solo de la desviación típica, que es el valor de medida de la desproporcionalidad que se obtiene de la varianza, pero en nuestro caso, como se ha dicho antes sería solo la mitad de su valor, dejaría siempre algunas ofertas fuera de la licitación pero que, sin embargo, podrían ser completamente válidas desde su vertiente técnica.

En consecuencia, nuestra propuesta contiene una doble condición expresada de la siguiente forma:

«En el caso de que se hayan presentado cuatro o más ofertas idóneas, ya sea el precio el único criterio de adjudicación o exista una pluralidad de ellos, se considerará anormal la oferta –referida en su conjunto– que sea inferior al umbral determinado por la diferencia entre la media aritmética y la mitad del valor de la desviación típica, y sea inferior al 10% de la media aritmética de todas las ofertas presentadas».

Por tanto, existen dos condiciones que deben cumplirse simulténeamente: la primera es la necesaria, que viene referida a que la oferta cuyo valor sea inferior a la diferencia entre la media aritmética y la mitad del valor que tome la desviación típica podría ser considerada anormalmente baja si se cumple la segunda condición, la suficiente, que está referida a que la oferta no sea inferior al 10% de la media aritmética.

Sin embargo, los parámetros escogidos de la mitad del valor de la desviación típica y el valor que corresponda al 90% de la media aritmética son simplemente orientativos. El lector puede probar otros que considere se adaptan mejor a las circunstancias de cada contrato.

Consideraciones finales

No se trata de hacer aquí ninguna explicación sobre los conceptos de la Estadística que hemos utilizado ni la justificación de su oportunidad. El lector interesado puede acudir a cualquier manual de estadística descriptiva y comprenderá por qué es preferible la utilización de la varianza en la evaluación de ofertas que potencialmente pueden incurrir en anormalidad.

Seguidamente, al pinchar la siguiente imagen le llevará a la descarga de un archivo de Excel para que el lector pueda realizar las pruebas que estime necesarias y evalúe esta propuesta.

Finalmente, dejo sometida mi propuesta a la crítica para que cualquiera pueda demostrar su falsabilidad.

PEC aplicación en EXCEL

La aplicación de prueba ha sido revisada y actualizada el 06/05/2020

Ahora se puede obtener un ejemplo práctico de una PEC en el libro:
«Planificación y racionalización de la compra pública».

#148

Propuesta electrónica de costes (PEC). Aplicación en EXCEL de prueba

En la entrada #125 describía lo que es una «propuesta electrónica de costes» (PEC) enfocada hacia la obtención de las ofertas económicas con la desagregación de los costes de las prestaciones en los elementos, o factores productivos, que la componen. Se trata de la mano de obra directa (MOD) y de los materiales (MAT), a los que se agregan los costes indirectos de producción (GGF y OH-MAT respectivamente), mediante un porcentaje de absorción de dichos costes sobre el coste directo para determinar el «coste industrial»; y los costes indirectos de administración y de estructura (GyA) y los financieros (FCCoM), estos últimos en términios de coste de oportunidad, que también se absorben mediante la aplicación de un porcentaje o recargo sobre el «coste industrial» calculado para conformar el «coste completo» del contrato.

Entonces, hacía hincapié acerca de que la solicitud de las ofertas en un formato PEC era especialmente útil en los contratos en los que debiera establecerse una fórmula de revisión de precios conforme a las reglas establecidas en el RD 55/2017. Sin embargo, la aplicación de esta manera de solicitar las ofertas es también conveniente en cualquier tipo de contrato y cualquiera que sea su procedimiento de adjudicación, ya que no solo es posible obtener de los licitadores ofertas de precios que sean semejantes con los que habitualmente ellos funcionan en el mercado, sino que también se puede tener la tranquilidad, al valorar la oferta económica, que se otorga la mejor puntuación del criterio del «precio» –basado en la aplicación de una fórmula proporcional– al contratista que sea más eficiente en costes de producción, a no ser que este proponga, y quiera obtener, un «beneficio industrial» desorbitado.

Por otro lado, requerir las ofertas económicas en formato de PEC elimina el problema de recibir ofertas que puedan ser consideradas anormalmente bajas (ofertas que puedan incurrir en temeridad o ser desproporcionadas), ya que al licitador se le exige –pues debe demostrarlo con los datos de su propia contabilidad que soportan la PEC– que con el precio de su propuesta está cubriendo sus costes de producción y los de la estructura.

Dado a que en los PCAP, en cumplimiento del artículo 100.2 de la LCSP, debe hacerse la estimación del PBL con su desagregación en costes directos e indirectos de producción y de la estructura y el beneficio industrial, también debería entenderse que este requerimiento está orientado en relizar la adecuada y correcta estimación del importe del contrato y que este sea conforme al «precio general de mercado» –concepto que más adelante se cita, pero no se define, en el artículo 102.3 de la ley–, con objeto de poder establecer el límite máximo de gasto que se va a comprometer en el contrato. Sería un despropósito de ineficiencia, en la gestión financiera del presupuesto de gastos de la entidad pública, que se retuviera –aunque lo fuera por un periodo limitado– unas cantidades de recursos en el presupuesto que estén alejados de la realidad de la adquisición. Esta, por sí sola, apoyado en el artículo 34 de la ley (la libertad de pactos), son razones suficientes para exigir que las ofertas de los contratos se formulen en un formato PEC.

La siguiente ventaja es que se eliminan de raíz los problemas que hay con los llamados «umbrales de saciedad», ya que las ofertas de los licitadores estarían referenciadas a sus propias estructuras de costes. La limitación de cada contratista, para ofrecer el precio más bajo que le sea posible, sería la de proponer un «beneficio industrial» de cero (en ningún caso puede ofrecer uno que sea negativo), pues no podría ofertar por menos de su particular coste de producción y de la estructura, ya que, con el precio que oferte, debe –necesariamente– absorber todos sus costes admisibles para que no sea considerada su oferta como anormalmente baja. Ya se ocuparía el contratista, cuando prepare la oferta PEC, que esta sea aceptable sin incurrir en anormalidad.

Exigir las ofertas económicas en este formato PEC cumple con los principios de igualdad de trato y no discriminación, el de asegurar la eficiente utilización de los fondos públicos (integridad, estabilidad presupuestaria y control del gasto), la salvaguarda de la libre competencia y contribuye a elegir la mejor oferta en su conjunto, pues los costes son la expresión económica de todos los factores de producción, incluidos los requisitos del tipo social y medioambiental exigidos en el contrato.

Aunque cabría enumerar más ventajas, solo mencionar una más. Se trata de que, con el paso del tiempo, la información de costes recibida en las ofertas económicas en formato PEC, con el debido respeto a la confidencialidad de los datos aportados por los contratistas (aunque la información contable de soporte de una PEC es pública, ya que procede de las Cuentas Anuales de las empresas y de información contable que depositen los profesionales en el Registro Mercantil), debería ser comunicada a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReSCon) o la Junta Consultiva de Contratación del Estado (JCCE), para que cualquiera de ellas explotara apropiadamente los datos de costes de los contratos públicos. De esta forma, podrían proporcionar a los órganos de contratación una información económica relevante que puedan utilizar en sus respectivos procedimientos de compra. Dicha información podría estar estructurada de manera similar como la que, actualmente, facilita la Central de Balances del Banco de España y que está extraída de los datos de la contabilidad externa que le proporcionan voluntariamente las empresas españolas que no pertenecen al sector financiero.

Para más información, visita la entrada #160 de este blog.

También puedes solicitar, a través del correo electrónico de contacto indicado en este blog, una demostración gratuita de la aplicación PEC que he desarrollado y está que está basada en un libro de EXCEL.

A continuación, haciendo clic sobre la fotografía de abajo, el lector puede obtener un fichero de prueba, de forma completamente gratuita y sin compromiso, de la aplicación que, de forma sistemática y guiada, permite completar con éxito una «propuesta electrónica de costes» (PEC).

La aplicación, que ha sido desarrollada por AUDITORIA DE CONTRATOS, está basada en un libro de EXCEL, el cual, necesariamente, contiene programación de macros y código VBA, por lo que, al abrir el fichero, en primer lugar, le advertirá sobre que se trata de un archivo descargado de internet y si desea habilitar su edición (debe habilitarlo) y, a continuación, aparecerá otra advertencia de seguridad diciendo que parte del contenido activo (las macros) se han deshabilitado. Debe habilitar el contenido para trabajar con la aplicación PEC.

Puede confiar en la aplicación, ya que está garantizado que no contiene virus, malaware o cualquier otro tipo de software malicioso que pueda poner en peligro la seguridad de su equipo.

Propuesta electrónica de costes. Aplicación de prueba

¡Atención!: La aplicación de prueba ha sido revisada y actualizada el 06/05/2020. Se han hecho algunas mejoras, en cuanto a la lógica de la detección de inconsistencias, habiéndose incorporado, además, nuevos controles, y respecto a la posibilidad de incluir en la PEC la desagregación de «otros costes directos» (OCD), que se añaden a los elementos del coste directo (MOD y Materiales), ya que, en algunos casos su importe puede ser significativo, a pesar de que normalmente su cuantía es relativamente pequeña con respecto al coste total.

Criterio de coste en la evaluación de ofertas

Entrada revisada y actualizada en diciembre de 2017

#132

No voy a ahondar en este post sobre todo lo que se lleva escrito acerca de los criterios de valoración automáticos (fórmulas matemáticas) con los que se evalúan las ofertas económicas de los licitadores que concurren a los contratos públicos. Aunque sí voy a resaltar el acuerdo generalizado que hay en toda la profesión sobre los efectos distorsionadores que pueden provocar la aplicación de algunas fórmulas utilizadas para valorar el precio y elegir la oferta más ventajosa. Y si no, por si hay todavía alguien que lo pone en duda, están los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas, de la Juntas Consultivas de Contratación y de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, que en sus informes se decantan por la utilización de fórmulas proporcionales.

Mi propósito con este post es el de proponer un enfoque diferente para dar algo claridad a esa “zona oscura” de la contratación administrativa, identificada así por María Pilar Batet Jiménez , y que la señala, cargada de razón, como lo que es: “una losa para los gestores de la contratación pública”.

Por lo tanto, que el lector no espere encontrar aquí ninguna fórmula “demencial”, como si fuera un “bálsamo de fierabrás”, que arregle todas las incertidumbres relacionadas con los criterios automáticos de valoración del factor "precio" en las licitaciones, sino que hallará unos procedimientos basados en la evaluación de los costes que le permitirán elegir la mejor oferta económica, aplicando transparencia, igualdad de trato y no discriminación. Aunque requiere de una buena dosis de esfuerzo que hay que añadir al ya ordinario de la gestión en la compras públicas.

Pero, ¿qué es el «coste» de los contratos públicos?, porque no está definido en la Ley. Se habla mucho en esta ley del coste (la palabra coste, o costes, aparece en todo el texto en 102 ocasiones), pero en ninguna le sigue su definición. A lo sumo, en el artículo 100.2, referido a la elaboración del presupuesto base de la licitación, se dice que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares dicho presupuesto estará desglosado en “los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación” (sic).

¿Y qué costes directos e indirectos deben ser esos?. Aunque, al menos, nos ofrece alguna pista sobre las características de razonabilidad de algunos costes cuando –sigue diciendo ese precepto del artículo 100.2– “el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”.

Por otro lado, en los artículos 145.1 (segundo párrafo) y 146.1, el primero referido a los requisitos y clases de criterios de adjudicación y el segundo que establece las reglas para la aplicación de aquellos criterios, en los dos, en mi opinión, se crea bastante confusión entre los conceptos de «precio» y el «coste». ¿Es que en el 145.1 se quiere decir que «precio» y «coste» son sinóminos o conceptos equivalentes y se equiparan, por ejemplo, al «coste del ciclo de vida» para determinar la mejor relación "coste-eficacia" propuesta por los licitadores en sus ofertas?; Luego, en el artículo 146.1 se abunda en la confusión, cuando por un lado parece que «precio» y «coste» no son la misma cosa al diferenciar que "cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, este deberá estar relacionado con los costes", para poner seguidamente, como ejemplos, al "precio" y a "... un criterio basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado de acuerdo con lo indicado en el artículo 148".

El «coste» y el «precio» desde el punto de vista económico y el financiero-contable no son la misma cosa. Tampoco lo son, a mi modo de ver, desde el punto de vista jurídico, porque el «precio» sí que está definido claramente en el Código Civil, en el contrato de compraventa (el valor por el que se intercambian los bienes y servicios), y el «coste» no lo está. Por otro lado, en la composición del «precio» se pueden distinguir dos componentes que son: el «coste» (valor del consumo de factores de producción) y el «beneficio» del empresario.

¿Y qué decir en cuanto a la "rentabilidad" como criterio de adjudicación?, pues que ella se puede establecer por comparación con la consecución de un objetivo, o el rendimiento/calidad que se quiere alcanzar, con respecto del «precio» que se paga por la contraprestación (entendida en los términos jurídicos del Código Civil) o, en otro caso porque no son sinónimos, el valor del consumo de los factores productivos. En cualquier de los dos casos, dicha "rentabilidad" se puede evaluar al finalizar la ejecución contrato o, con base en valores estimados de datos de «precios» y de «costes», en la fase de la licitación, para ser establecida como criterio de adjudicación.

El «coste», desde el punto de vista económico y contable de gestión o interna (que no es de la contabilidad financiera), representa el valor de los consumos de factores para producir bienes y servicios. Por ello, no todos los «gastos» que se registran en la contabilidad financiera son transformados en «costes» del producto, ni viceversa, como se explica más adelante.

¿Y qué se puede hacer ante todo este desbarajuste?, porque palmariamente no hay claridad en esta ley sobre los conceptos de «coste» y «precio», al menos en lo que se refiere a su utilización como criterios de adjudicación.

El «coste» de los contratos públicos debería ser entendido solo como el coste de producción admisible (consumo de factores), tanto el que se evalúa en una oferta del licitador, por ser el que ha sido estimado para su inclusión en su propuesta económica, como el que realmente haya sido incurrido por el contratista adjudicatario en la ejecución del contrato. Y el coste es admisible solo porque es razonable –desde el punto de vista económico y técnico–, es decir es necesario y asignable al contrato.

Como he dicho, la nueva Ley 9/2017 –ni tampoco la Directiva 2014/24/UE– realmente no define el concepto de “coste” de un contrato, ni siquiera lo hace cuando establece las reglas de cómo calcular el coste del «ciclo de vida» (artículo 148); en este último caso simplemente se limita a listar, en el apartado 2, cuáles son sus componentes del coste.

No obstante lo anterior, haciendo un esforzado alarde de “imaginación”, se podría argüir que la Ley 9/2017 –aunque de forma indirecta– asume como definición de “coste” del contrato la del concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como: «la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado, o un objetivo determinado». Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna” de las empresas, suele ser más amplio que la del concepto de “gasto”, pues este último es un aspecto de la “contabilidad externa” o “financiera” que está sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC) . Por ello, el concepto del “coste” puede incluir una diversidad de calidades más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se pueden incluir costes “inmateriales”, de difícil cuantificación, como aquellos referidos de las emisiones contaminantes por CO₂; pero, además, hay otros conceptos de “gasto" que no admiten su imputación como “coste”, como por ejemplo el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de “gasto” en la contabilidad financiera, pero en ningún caso se admiten como "costes" en la contabilidad interna o de gestión.

En consecuencia, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) distinto del “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al contrato. Además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores, para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos de razonabilidad y asignabilidad, cuál de esas ofertas es la económicamente más ventajosa; y no solo contra sus propias estimaciones de “costes” cuando determina el “presupuesto base de licitación” y que son referidas en el artículo 100.2 de la Ley 9/2017.

Y, así, nos vamos al artículo 145.1 (segundo párrafo) en el que se establece que los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en el “…precio o coste”. Mi interpretación es que «precio» y «coste» no son sinónimos, sino dos conceptos con naturaleza propia y diferente. Es decir, se puede utilizar una de las dos siguientes opciones:

(1) si se utiliza el criterio basado en el “precio”, será como el citado en el artículo 102.4 de la Ley 9/2017, que abarca en un todo y sin diferenciar COSTE+BENEFICIO.

“4. El precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, como en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato.”

(2) si se utiliza el criterio basado en el “coste”, entonces es necesario establecer en el PCAP las «normas contables de costes» del contrato, las condiciones imputación/afectación al objeto del contrato, y las reglas para su admisibilidad con base en criterios de razonabilidad técnica (por ejemplo, número de horas de mano de obra directa necesarias para realizar una determinada tarea) y económica (por ejemplo, que los salarios de los trabajadores involucrados en la actividad del contrato no sean inferiores a lo que tenga establelcido para su categoría laboral el convenio colectivo vigente) y de utilidad o causalidad para su asignación, y permitir, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas presentadas por los licitadores.

Y debería entenderse que no es necesario encontrarnos en situaciones de contratos especialmente complejos, en los que deban desarrollarse unos procedimientos que lleven aparejadas negociaciones –como es el diálogo competitivo o la asociación para la innovación– y obliguen a iniciar su ejecución con un precio provisional, para utilizar los preceptos del artículo 102.7 de la Ley 9/2017. Porque también, en los procedimientos abiertos y restringidos, para poder evaluar las ofertas económicas con base en los “costes” es necesario acudir al uso de dichas reglas para garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato.

Pero entonces, en los procedimientos de adjudicación «abiertos» o «restringidos» ¿cómo evaluar, con base en los “costes”, la propuesta económica presentada por los licitadores?. Ya he dicho anteriormente que un coste es admisible su imputación al contrato porque es necesario y asiganble –es decir se demuestra su utilidad para el objeto de contrato– y es razonable –en sus aspectos técnicos y económicos–.

Para poder evaluar adecuadamente los costes de las ofertas hechas por los licitadores, dichas propuestas deberían ser presentadas mediante algún procedimiento en el que la oferta económica aparezca con descomposición de los costes y que exista la posibilidad de ser comprobados o verificados por el órgano de contratación o sus órganos de apoyo, como la mesa de contratación. Es decir, las valoraciones de los costes que hagan los licitadores en sus ofertas deberían ir acompañadas –y así debería exigirse en el PCAP– con su respectiva documentación de soporte y los análisis necesarios que, en su conjunto, respalden los datos contenidos en sus ofertas de costes.

Una manera apropiada de presentación de ofertas por parte de los licitadores sería la de exigir en el PCAP que hicieran una descomposición de los costes como ya fue explicada en la entrada de este blog #125 propuesta electrónica de costes. La evaluación de los datos de costes (soportados y respaldos por la documentación y los análisis que los acompañan) debería conducir a una puntuación de las ofertas hecha con arreglo a los criterios que ya se explicaron en este mismo blog en la entrada #85 Contratos de «libro abierto», y que se reproducen seguidamente:

• Costes sin salvedades: Son aquellos que están debidamente soportados y son respaldados por la documentación y los análisis que acompaña el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes), y para los que demuestra que son razonables y cuya necesidad se reconoce para la obtención del producto final.
• Costes sin resolver: Son costes que tienen salvedades, porque no han sido debidamente respaldados por la documentación que acompaña el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes), pero cuya necesidad se ha demostrado. Y, sin embargo, precisamente por las debilidades en el soporte de los datos, su importe no es considerado razonable al no poder ser contrastado debidamente por la «auditoría de contratos», ya sea porque el contratista tiene debilidades en sus sistemas de control interno, especialmente en sus procedimientos de estimación de costes que hacen sospechar de su fiabilidad; o porque no ha aportado suficiente información como para aceptar la validez del coste final.
• Costes no soportados: Son costes con salvedades, cuyos importes no están debidamente soportados y respaldados por la documentación que debería acompañar el licitador en su oferta económica (propuesta electrónica de costes) y para los que hay evidencias suficientes en la «auditoría de contratos» de ser irrazonables y no necesarios, por lo que son excluidos de su imputación.

La comprobación de los datos de costes, así como la documentación y el análisis que les dan soporte y les confieren un respaldo apropiado, debería ser realizada por la mesa de contratación en la sesión, o sesiones, de apertura de las ofertas y su valoración, pudiendo solicitar la ayuda de expertos en auditoría de contratos que realizaran, incluso, las comprobaciones pertinentes en el lugar, instalaciones y sistemas contables y de gestión de los licitadores.

La puntuación de los costes ofertados por los licitadores podría resultar en una suerte de tabla como la reflejada en la siguiente imagen:

Sin embargo, la evaluación del factor “precio” de la oferta económica, mediante algún sistema de valoración proporcional, no debe ser despreciada por completo, porque también debe atenderse a las situaciones competitivas de las empresas que se reflejan a través de la gestión de su capacidad de producción o la posibilidad de obtener todavía rendimientos marginales positivos, sin entrar en consideraciones de modificaciones de la producción y de la curva del coste marginal a largo plazo. Es decir, se busca que, en el momento de presentarse a la licitación, el ingreso marginal previsto (por vender las unidades adicionales producidas si se obtiene la adjudicación del contrato) supere el coste marginal estimado (coste de producir esas unidades adicionales), manteniendo la misma estructura de costes fijos, lo que les permite a los licitadores proponer precios más bajos que los de la competencia, renunciando, eso sí, a una parte de sus beneficios, pero aprovechando sus claras ventajas en coste para ensanchar su cuota de mercado. Y sin haber razones de ser reputadas por ello como bajas temerarias (simplemente por alejarse en un porcentaje predeterminado de la media de las otras bajas), porque no oferta un precio asumiendo pérdidas, ya que el precio de su propuesta –es decir, los ingresos que espera obtener el licitador sobre esa cantidad de unidades ofrecidas en el contrato– supera el valor de los costes medios para es nivel de producción.

En ambos casos, para esas dos distintas cantidades de producción, en (A) es 82 unidades de producto o servicio y en (B) es 89 unidades de producto o servicio, el precio frontera por debajo de cual no debería hacer la oferta de precio es de 12,5 unidades monetarias, porque de lo contrario se situaría por debajo de los costes medios incurriendo en pérdidas.

Como puede observarse, comparándose las dos gráficas, hay un aumento de la producción (su oferta de unidades de bienes y servicios pasa de 82 a 89) que se corresponde con la licitación a la que concurre, pero que lleva aparejada un aumento de los costes totales debido a que los costes variables son proporcionales al aumento de la producción, pero no de los costes fijos que se reparten entre un mayor número de unidades producidas. Sin embargo, el licitador renuncia, o sacrifica, a una parte de sus beneficios totales, porque ofrece un menor precio (pasa de 20 a 18 unidades monetarias). Seguramente, esta sea una estrategia de él a largo plazo para conseguir ese nuevo cliente y alcanzar una mayor cuota de mercado, sin incurrir en pérdidas.

Las pérdidas para el licitador se producirían si dado un nivel de producción cualquiera el precio de venta, de sus bienes o servicios producidos, lo situara por debajo de la curva de los costes medios. Esta es, a mi modo de ver, la circunstancia principal (quizá la única) a tener en cuenta a la hora de calificar el precio de una oferta como incurso en baja teneraria.

Conclusión

La evaluación de una oferta económica en cuaquier tipo de procedimiento de adjudicación, ya sea en uno abierto, restringido o que requiera realizar negociaciones, la puntuación conferida a las propuestas económicas presentadas por los licitadores debe equilibrarse mediante una valoración de los costes –con relación al volumen de los que sean admisibles, porque están debidamente soportados y respaldados sus datos– y una valoración automática del precio global en la que se debe utilizar una fórmula matemática que refleje proporcionalidad.

Feliz Navidad 2017

Costes de investigación, desarrollo y preparación de ofertas

#104

Introducción

A los efectos de la admisibilidad de los costes en contratos públicos y de la auditoría de contratos, los esfuerzos del contratista en investigación y desarrollo independiente (I+D o IR&D) son aquellas actividades técnicas que realiza y que no están subvencionadas o son requeridas expresamente por un contrato –por ejemplo, en una asociación para la innovación dentro de la primera fase del contrato en la que los candidatos buscan satisfacer la idea del poder adjudicador–. Estos proyectos consisten en alguna de las siguientes cuatro áreas:

1. Investigación básica
2. Aplicaciones de la investigación
3. Desarrollo, y
4. Sistemas y formulación conceptual de estudios

Por otro lado, los costes de preparación de ofertas (B&P) derivan de los consumos (principalmente horas de personal) incurridos por las áreas técnicas (ingeniería de producción), financiera y comercial (entre otras) para preparar la propuesta que hará la entidad económica para concurrir a la licitación y la información que la soporta (aspectos económicos y técnicos), siempre que ese esfuerzo no esté específicamente subvencionado o sea requerido para la posterior realización del contrato.

El tratamiento de este tipo de gastos está cubierto en la Norma Undécima de NODECOS, por lo que recomiendo seguir sus reglas en relación con el tratamiento, requisitos de identificación, acumulación y de reparto de estos costes.

Consideraciones generales de auditoría

La norma de costes aplicable del PCAP debe requerir –en particular NODECOS así lo exige– que los contratistas identifiquen y acumulen los cotes de I+D y B&P de forma individual por cada proyecto. Además, debe exigir que estos costes sean contabilizados de la misma manera que los contratos, es decir:

• La unidad básica de identificación y agregación de estos costes deberá ser el proyecto.
• El proyecto incluirá todos los costes, directos e indirectos, a él imputables, a excepción de los costes generales y de administración.

De esta forma, todos los costes incluidos podrán ser tratados como coste directo o indirecto, al igual que sucede en los contratos, según las circunstancias de cada uno. Sin embargo, los gastos generales y de administración (G&A) de la empresa no son imputables a estos proyectos de I+D o B&P.

Estos gastos de los que estamos hablando, pueden ser compensados individualmente –es decir, de forma independiente a los costes del contrato principal–, o través del propio contrato para el que se ha realizado la investigación o preparado la oferta –en este último caso solo al adjudicatario–.

Los agentes económicos deben agrupar estos costes por proyectos individuales y quedar localizados en un área central de la empresa, para ser reclamados individualmente o, en su caso, ser imputados a otras áreas (por ejemplo, en la producción) en función de la relación causal o de utilidad establecida entre estos costes y el área correspondiente. Los que sean localizados en un área elemental se imputarán a los objetivos de costes finales del área, en función del hallazgo de una relación causal o de utilidad, siempre que sea posible, entre estos costes y los objetivos de coste correspondiente. Por último, los costes incurridos por estos conceptos en un período contable, no se imputarán a otro período.

El auditor debe aplicar procedimientos de auditoría para probar en la contabilidad de costes del contratista que se cumplen las reglas establecidas.

La regla general para imputar los costes de IR&D y B&P a los contratos –cuando no se haga una reclamación individual de ellos– será sobre la misma base que los gastos generales y de administración. Cuando los proyectos específicos se benefician claramente de otras áreas o de toda la empresa, estos costes se asignarán a través del G&A de tales centros o central corporativa, según corresponda. Sin embargo, los órganos de contratación, al aprobar el PCAP, pueden establecer el uso de una base de reparto distinta para su imputación, si estiman que a través del G&A no se proporciona al contrato una asignación equitativa de estos costes.

En las negociaciones con los contratistas también se puede llegar a algún acuerdo sobre la manera específica en que deben asignarse estos costes. En estos casos, el auditor de contratos debe determinar si los costes están debidamente clasificados y asignados de conformidad con el acuerdo alcanzado.

Los esfuerzos del I+D que esté subvencionado específicamente no son admisibles. Tampoco es admisible la reclamación individual de reembolso cuando los gastos de I+D sean requeridos por el contrato y vayan a formar parte de su coste. Por ello, los auditores de contrato deben garantizar que los contratistas no incluyen estos gastos en las agrupaciones de coste que recogen los de IR&D cuando sean subvencionados específicamente, aunque vayan a ser necesarios para el contrato; o, en su caso, son incluidos en las agrupaciones apropiadas cuando deban ser compensados en el conjunto del contrato.

Condiciones de aplicación

Cuando los costes de trabajos específicos de I + D o de licitación y preparación de ofertas no sean significativos, podrán ser agrupados con uno o más proyectos de la misma naturaleza.

Los costes de los trabajos desarrollados por un área para otra, u otras, no se considerarán costes de I + D o de preparación de ofertas del área que los realiza, a menos que el trabajo desarrollado forme parte de un proyecto de I+D o de preparación de ofertas de la primera.

En el supuesto de que los trabajos sean realizados por varias áreas, el proyecto de I+D o de preparación de ofertas se localizará en el área central a efectos de su asignación. Esta asignación se realizará bajo los siguientes criterios:

1. En los casos en que los proyectos puedan ser identificados con áreas específicas, sus costes se asignarán a dichas áreas.
2. En el resto de los supuestos, los costes formarán parte de una agrupación de costes residuales de áreas centrales, imputándose de conformidad con lo establecido para ellas.

El auditor de contratos debe prestar mucha atención al riesgo de auditoría que se deriva de estos gastos de I+D y B&P, porque son una vía fácil para introducir sobrecostes.

Un caso muy reciente sobre la reclamación de costes de preparación de ofertas

El denominado “contrato del siglo”, que se trata de la adquisición de 30 nuevos trenes de alta velocidad por RENFE, por valor estimado de 2.642 millones de euros, trae de cabeza a los contratistas, pues la exigencia de la licitación hace que se trate de algo más parecido a una compra innovadora (compra pública de tecnología innovadora – CPTI) que de un simple contrato de suministro.

Por ello, los contratistas interesados en la puja se ven obligados a afrontar cuantiosos gastos para preparar y proponer una oferta adecuada y que satisfaga la “idea” o necesidad del poder adjudicador. Y se trata de una compra innovadora porque, posiblemente, los pliegos incorporen requerimientos de mejoras sobre la realidad existente, de manera que los licitadores deban presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas posibles, incluidas aquellas vinculadas al ciclo de vida y a la sostenibilidad. Además, el licitador, probablemente se vea obligado a probar y demostrar el rendimiento del suministro, o que reúne los requisitos funcionales establecidos por el poder adjudicador; y estos procesos de chequeo no salen gratuitos. También pueden requerir la obtención de algún tipo de licencia, derechos de la propiedad industrial o pago de royalties.

En definitiva, la preparación de las ofertas puede exigir a los licitadores incurrir en cuantiosos costes que es razonable que quieran recuperar, sobre todo porque al promover la concurrencia de agentes económicos ninguno de ellos tiene garantizada de ante mano la adjudicación del contrato.

Los costes de preparación de ofertas, cuando sean admisibles, pueden ser tratados como directos o como indirectos, dependiendo de las circunstancias en que se incurrió en dichos costes. Si éstos surgen como el resultado de un requisito específico del contrato, entonces pueden ser tratados como costes directos, mientras si se trata de actividades habituales, entonces su tratamiento será el de coste indirecto. Sin embargo, al contratista le debe ser exigido que tenga definida una política de costes consistente y práctica sistemática en el tiempo que le permite realizar un reparto equitativo de estos costes a los objetivos finales.