Auditoría pública (vs) Auditoría de costes y precios de contratos
Estamos acostumbrados a referirnos al concepto «control» de la actividad financiera pública en función de alguna de las clasificaciones que habitualmente se hacen de él. Así, nos encontramos con que:
En razón del objeto controlado, se habla del control de los ingresos y del control de los gastos públicos.
En función del sujeto fiscalizador, hablamos de control interno y de control externo.
Si atendemos al momento en que se realiza el control, entonces nos referimos al control previo, al control permanente y al control posterior.
Por último, si consideramos los principios con los que se evalúa la actividad controlada, entonces nos encontramos con el control del cumplimiento de la normativa aplicable (o control de legalidad), el control del registro y contabilización de operaciones, el control de la buena gestión financiera (o control operativo) y el control del cumplimiento de objetivos asignados a los centros gestores.
Hasta la aparición de la Ley General Presupuestaria de 1977, el control de la actividad económico-financiera del Sector Público se venía realizando por medio de la denominada «función interventora» que, básicamente, consistía en verificar, con carácter previo en todos los procesos de la ejecución del presupuesto (de gastos e ingresos), el cumplimiento de los extremos y requisitos exigidos por la legislación que le fuera aplicable en cada caso.
A partir de esta ley del régimen financiero en el Sector Público, se amplia el alcance de las actuaciones del control, por lo que, ahora también, el control debe verificar que la gestión pública se realiza conforme a los principios que quedaron consagrados en la Constitución Española. De esta forma, los principios de economía y eficiencia, así como el de la asignación equitativa de los recursos públicos, se constituyeron en unas áreas a tener en cuenta en la fiscalización, dando lugar a una nueva forma denominada: «control financiero».
El texto refundido de la Ley General Presupuestaria, de 1988, y las normas reglamentarias que lo han desarrollado , han incorporado avances importantes en los procesos de control, apoyándose en la técnica de auditoría como una de las herramientas clave para realizar, de forma eficaz, el denominado «control financiero posterior». A este respecto, el ejercicio de control financiero se extiende a cualquier entidad del sector público, o el privado, que gestione recursos públicos, y se ejerce por el órgano de control interno de la Administración que lo financia mayoritariamente o que ejerce el control político sobre el mismo. De aquí que el control financiero ordinario se ejerce, también, sobre aquellas entidades, públicas o privadas, que resultan beneficiarios de subvenciones o que tienen encomendada la realización de un servicio público.
La auditoría, como concepto en el ámbito del control financiero público, se desarrolla en el Real Decreto 2188/1995, que configura el marco reglamentario propio de este modelo de control hasta la promulgación de la vigente Ley 47/2003, de 27 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante LGP). Sin embargo, esta norma crea una cierta confusión terminológica, ya soy de la opinión de que la «auditoría pública» debe ser entendida siempre como una técnica (o herramienta) al servicio de «control financiero», y no como una modalidad de él en sí misma.
Además, creo que la definición de «auditoría pública», que se inserta en el artículo 162 de la LGP, es excluyente, ya que, según su interpretación literal, sólo cabría reputar como «auditoría pública» las revisiones a posteriori que efectúe la IGAE (Interveción General de la Administración del Estado). Y, con toda modestia, opino que tal precepto agota la posibilidad de reconocer la cualidad de auditoría pública a cualquier otro trabajo de comprobación que realice un órgano de control externo (el Tribunal de Cuentas o Cámaras de Cuentas de las Comunidades Autónomas) e incluso las Intervenciones de la Administración local, ¡¡y no digamos ya, si ese control lo hace un órgano de contratación sobre los costes incurridos de la ejecución de un contrato, o sobre los estados de costes de las ofertas presentadas por un contratista para determinar el precio provisional del contrato!!, porque, según lo dicho por la LGP, la «auditoría pública» es la que tiene por objeto la verificación de la actividad económico-financiera del sector público estatal, “mediante la aplicación de procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado”.
Parece claro que la polémica está servida. Y en efecto, por ejemplo, dentro de las Corporaciones locales, el control financiero es ejercido por sus Órganos de control interno, es decir la Intervención de los ayuntamientos. Y la realidad es que, en el ámbito local, sobre la base de su marco jurídico, se realizan auténticas auditorías financieras, auditorías de cumplimiento, auditorías de eficacia y eficiencia y auditorías de programas, y según la LGP éstas no serían auditorías públicas. Por ello, el control financiero, sin calificativos, con la auditoría pública como herramienta, tiene por objeto verificar que la gestión y el funcionamiento de lo público se ha efectuado con sujeción al ordenamiento jurídico que lo regula, que se han cumplido con los procedimientos internos establecidos por la organización y que sus operaciones han sido reflejadas contable y presupuestariamente, en su caso, de forma correcta.
Asimismo poniendo otro ejemplo, siguiendo el contenido literal de este precepto recogido en la LGP, y que califico de «polémico», también se dejaría fuera del concepto «auditoría pública» a las comprobaciones que deba realizar el órgano gestor sobre los beneficiarios de las subvenciones públicas, y que debe realizar en cumplimiento de lo establecido en el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, y en relación con los procesos que estime oportuno establecer al amparo de lo dispuesto en la Ley 6/1997 (LOFAGE), para dar satisfacción a los objetivos fijados en el departamento ministerial, organismo o ente público.
Sin embargo, es evidente que no puede atribuirse el carácter de «auditoría pública» a cualquier tipo de comprobación que se haga en el ámbito público; ni tampoco, cualquier examen que pudiera hacer un órgano de contratación sobre el estado de la ejecución de un contrato o de sus costes. Para que una comprobación pueda reputarse como verdadera auditoría, precisa que el examen se ejercite profesionalmente aplicando unos criterios y métodos específicos, y que se disponga de un marco de referencia para su comparación, es decir de normas, principios contables, o de otro tipo, de general aceptación; además, deben existir unos manuales de procedimientos para la ejecución de los trabajos de auditoría; y, sin lugar a dudas, se debe disponer de unas normas técnicas de auditoría que establezcanr qué requisitos son exigibles a la personalidad del auditor, cómo debe desempeñar su trabajo y qué informe debe elaborar, como resultado de la evidencia obtenida mediante la puesta en práctica del trabajo de auditoría.
Dentro de las modalidades de control financiero que existen en la actualidad, y saliéndonos ya del debate acerca de si la auditoría es una modalidad de control financiero o una herramienta para dicho control, sin lugar a dudas la auditoría es una técnica idónea para el control.
Asimismo, se puede observar cómo los sistemas de control del Sector Público en España se encuentran, desde hace años, en un proceso de evolución continua, que no han terminado con la LGP de 2003 ni la emisión de las Normas de Auditoría del Sector Público (NASP), y mucho menos con la situación de crisis actual y la necesidad, u obligación, de pasar de una Administración burocrática a una que gestione los recursos públicos bajo los principios de economía, eficiencia, eficacia y transparencia, lo que comporta una modernización en profundidad de la gestión y el control financiero financiera en todos los niveles.
El control posterior se efectúa a través de actuaciones denominadas de «regularidad» en las que predomina la verificación del cumplimiento de pautas o reglas de aplicación, sean jurídicas o contables (auditoría legal o financiera), y que en este caso, por ejemplo “la auditoría de Sistemas y Procedimientos”, en el ámbito del control interno, encuentra su origen en este proceso de potenciación del control «posterior», complementado inmediatamente con los esfuerzos por desarrollar mecanismos que efectivamente permitan adecuarse a la que debe ser la finalidad básica del control interno: promover activamente la mejora de la gestión.
Esta orientación hacia la mejora en la gestión, entre otras, ha sido una de las que ha propiciado la Ley 47/2003, General Presupuestaria. No obstante, aunque en el ámbito del control posterior ha mantenido las mismas de clases de auditoría recogidas en la Norma precedente, ahora las ha ampliado, introduciendo nuevas modalidades de auditoría y dotándolas de una nueva clasificación en torno a tres grupos: auditorías de regularidad contable, de auditorías de cumplimiento y auditorías operativas.
• La auditoría de regularidad contable, que podemos identificar con la antigua auditoría financiera, incluye la modalidad de auditoría de cuentas anuales de empresas del sector público, cuyo objeto consiste en obtener una seguridad razonable acerca de si los estados financieros presentados reflejan una imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y, en su caso, de la ejecución del presupuesto de acuerdo con las normas y principios de general aceptación en la materia.
• La auditoría de cumplimiento, que se realiza sobre órganos o entidades del sector público incluidas en el plan anual de auditorías de la IGAE. Su objeto es verificar, de manera selectiva, que los actos, operaciones y procedimientos de gestión se han desarrollado de conformidad con las normas, disposiciones y directrices que sean de aplicación, mediante la comprobación de la adherencia de los actos administrativos a la legalidad de la gestión presupuestaria, de contratación, personal, ingresos y gestión de subvenciones, así como de cualquier otro aspecto de la actividad económico-financiero.
• La auditoría operativa se define en la letra c) del artículo 164 de la LGP como “un examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su razonabilidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquellas”.
Dentro de la auditoría operativa, el artículo 170 de la LGP nos informa acerca de las modalidades que podemos encontrar de ella, y que son las siguientes:
a) La auditoría de programas presupuestarios, que consistente, en términos generales, en la verificación de su la adecuación y contribución al cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas.
b) La auditoría de sistemas y procedimientos consiste en el estudio exhaustivo de un procedimiento administrativo de gestión financiera con la finalidad de proporcionar su descripción completa, detectar sus posibles deficiencias o, en su caso, su obsolescencia y proponer las medidas correctoras pertinentes o la sustitución del procedimiento de acuerdo con los principios generales de buena gestión. Dicho de otra manera, es “aquella que tiene por objeto la revisión sistemática de un procedimiento de gestión, a fin de proporcionar su análisis descriptivo, detectar e indicar sus posibles debilidades, de regulación o de aplicación, y proponer las recomendaciones que puedan considerarse adecuadas para su perfeccionamiento”.
c) La auditoría de economía y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, debiendo ser éstos entendidos en un sentido amplio, abarca tanto a las personas, propiedades, instalaciones, etcétera. Y consiste en evaluar el nivel alcanzado de los citados principios.
Además de las anteriores destacan, como novedosas, las auditorías previstas en los artículos 171 al 175 de la LGP. Entre ellas destacan las que tienen por objeto evaluar los procesos de privatización y los planes iniciales de actuación, en donde éstas últimas están en línea con la voluntad del legislador de dotar de un mayor rigor en la configuración de la naturaleza jurídica de los entes de nueva creación.
Por último, la nueva LGP contiene suficientes elementos normativos para avanzar razonablemente en la modernización de la gestión económico financiera del sector público estatal, por lo que debemos confiar en que su aplicación práctica marque el camino de la deseada modernización.
Y después de todo lo dicho acerca de la auditoría pública ¿dónde está la auditoría de costes y pecios de contratos?, porque es evidente que no está recogida en la LGP. Entonces, ¿es que no es auditoría pública y queda al margen de ella y, por tanto, no es una herramienta más del control financiero?. Si esto es así ¿podemos pensar que la auditoría de costes y precios de contratos tiene un camino separado y propio?
En la 3ª parte – II, daré mi respuesta a estas preguntas. Pero no sin antes dar a conocer cuáles han sido los orígenes de la auditoría de costes y precios de contratos, su evolución y desarrollo, y su situación actual en España.
