Desglose y desagregación por género y categoría profesional de salarios en PBL

#167

¿Por qué se exige que en PBL los costes salariales estén desglosados y desagregados por género y categoría profesional?

Este es un aspecto novedoso que nos ha traído la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, estableciendo una exigencia que no existía anteriormente.

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Considero que se desconoce –al menos, en la Ley no se expresa– las razones de por qué el Legislador requiere que el valor del presupuesto base de licitación (PBL) sea estimado teniendo en cuenta el «coste salarial», a partir del convenio laboral de referencia, de los trabajadores involucrados en la ejecución material del contrato y que su coste forme parte del precio del contrato.

Claro, porque el precio de los bienes y de los servicios es el agregado del coste de producción, del que forman parte los salarios de la «mano de obra directa», los costes o gastos generales de producción, los costes de la estructura y el beneficio industrial. Sin embargo, hay que tener en cuenta dos cosas importantes:

• Los costes salariales están formados por la suma de lo que el empresario paga al trabajador, según la estructura salarial del contrato laboral firmado, y la cotización a la Seguridad Social que dicho empresario también tiene que pagar por el trabajador contratado.
• Que no solo los salarios de los trabajadores considerados personal directo, los que participen en la ejecución del contrato, forman parte del precio del contrato a través del coste de producción, sino que también se incluye en el coste de producción, pero esta vez a través de una base de reparto, el coste salarial de los trabajadores que se encuentran, por ejemplo, en la estructura o servicios centralizados de la organización.

A partir de aquí, y hechas las anteriores consideraciones, voy a exponer mi visión, o cómo comprendo, por qué la vigente ley exige el desglose de los costes y la desagregación de los salarios por género y categoría profesional de los trabajadores de los contratistas.

Para ello, más que el desarrollo de una teoría lo que haré se podría llamar una conjetura, ya que está más cerca de ésta que de aquélla. En realidad, voy a formular un juicio que está basado en observaciones y que me conducen a exponer qué razones están detrás de la LCSP para exigir que en el presupuesto base de licitación se haga una desagregación de los salarios (costes salariales con referencia al convenio laboral aplicable) por género y categoría profesional de los trabajadores considerados personal directo o mano de obra directa.

Dichas observaciones no solo las he realizado basándome en lo que se dice en el preámbulo de la vigente LCSP, sino que también lo he hecho considerando leyes cuyo objeto es de tipo social y laboral.

Los argumentos para el desglose de los costes en el presupuesto base de licitación en: directos, indirectos y otros eventuales gastos que sean imputables al objeto del futuro contrato, viene exigido porque así piensa el Legislador que será estimado adecuadamente, o de manera apropiada, el valor del PBL, siendo consecuente con el «precio de mercado» de los bienes y servicios que se adquieren.

Ya he expresado en anteriores entradas de este blog qué es coste de un contrato público y, más recientemente, en el video de abajo, qué es o qué se debe entender por «precio de mercado» en la contratación pública.

Las observaciones

¿Dónde podemos encontrar el origen para que en la LCSP se exija el desglose en el presupuesto, y con desagregación de género y categoría profesional, de los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia?

Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en ámbito de la contratación pública establece que:

• A través de los órganos de contratación (artículo 33 de la ley) y, en relación con la ejecución de los contratos que celebren, aquéllos pueden establecer condiciones especiales con el fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo, de acuerdo con lo establecido en la legislación de contratos del sector público.
• Además, en los contratos de la Administración General del Estado (artículo 34 de la ley) a la vista de la evolución e impacto de las políticas de igualdad en el mercado laboral, obligatoriamente deben incluir en los pliegos condiciones la ejecución de medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo. Y, asimismo, los órganos de contratación pueden establecer la preferencia en la adjudicación de los contratos de las proposiciones presentadas por aquellas empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, cumplan con las directrices de dicha igualdad entre sexos.

¿Serán estos unos buenos motivos para discernir, durante la fase de preparación del contrato, la efectiva igualdad entre hombres y mujeres en el sector de la industria y de los servicios para establecer esas condiciones especiales –a través de los pliegos, claro– que promuevan la igualdad y dejando constancia de su desglose y desagragación de los salarios en presupuesto base de licitación?

Por otro lado, en el Estatuto de los Trabajadores se establece que:

• En la negociación colectiva o en el contrato individual, se determinará la estructura del salario de los trabajadores.
• El salario mínimo interprofesional es un límite mínimo retributivo.
  
  Pero, en la práctica, el salario mínimo puede ser superado por la estructura salarial de la negociación colectiva y ésta, a su vez, por la que haya sido negociada en el contrato individual entre empresario y trabajador. De aquí el hecho de que nos encontremos con categorías profesionales en las que la estructura salarial de esos trabajadores está muy separada de la que señale su convenio de referencia.
• Además se consagra la igualdad de remuneración por razón de sexo. Por ello, los empresarios están obligados a llevar un registro con los valores medios de los salarios, los complementos salariales y las percepciones extrasalariales de su plantilla, desagregados por sexo y distribuidos por grupos profesionales, categorías profesionales o puestos de trabajo iguales o de igual valor.

Ahora, la pregunta que me hago es si los órganos de contratación, para dar cumplimiento a lo exigido por el artículo 100.2 de la LCSP, podrían tener acceso a los registros salariales de las empresas en la fase de consultas al mercado o, en su caso, podrían solicitar esa información a las empresas, ya que, en principio, solo los trabajadores, a través de sus representantes sindicales, tienen acceso a dicha información del registro salarial de la empresa.

Desde luego, entiendo que aquí operaría la debida confidencialidad y tratamiento de la información que se exige por el artículo 133 de la LCSP.

Pienso que, razonablemente, podríamos aceptar que la voluntad del Legislador, al establecer determinados preceptos en la LCSP, se expresa a través de las enmiendas que hicieron al texto del Proyecto de la Ley y que fueron aprobadas por las Cortes.

Específicamente, la enmienda nº 88 modificaba el apartado 2 del artículo 100 que estaba en el Proyecto, quedando su texto definitivamente aprobado como lo podemos leer actualmente en la Ley.

La justificación de dicha enmienda se basa en que un correcto cálculo del presupuesto base de licitación y su desglose (en costes directos e indirectos, es decir los costes de producción), de los que se debe dejar constancia en los pliegos de los contratos, permite asegurar que los licitadores formularán precios con los que podrán recuperar sus costes salariales sin tener que presionar a la baja los mismos con infracción de los convenios sectoriales. Esta modificación, así se dice en la justificación, es una expresión de la contratación pública socialmente responsable y garantía de ofertas sostenibles con freno a la temeridad y a la determinación de un precio de mercado que contemple los derechos salariales de las personas que ejecutan el trabajo.

Desde luego, la justificación es muy escueta, pero de ella se perciben las claras preocupaciones e intenciones del Legislador, cuales son la cobertura por el PBL de los costes de producción, entre los que se incluyen los costes salariales de las personas que ejecutarán el trabajo de la prestación –es decir la mano de obra directa–, debiendo ser estimado su valor en una cuantía suficiente de tal manera que los licitadores, por intentar a toda costa resultar adjudicatarios, quiebren la estructura salarial de sus trabajadores contraviniendo la legislación laborar, particularmente los convenios colectivos.

Llama la atención que en la justificación no se haga mención del porqué de la necesidad de la desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales, pero, quizá, el Legislador no haya querido ser redundante, ya que estas cuestiones se desprenden –de manera evidente– por el cumplimento de las leyes sociales y laborales en las que se consagra la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.

Finalmente el Preámbulo de la LCSP nos informa de que en ella se han introducido normas más estrictas en beneficio de los trabajadores de las empresas contratistas, endureciendo las disposiciones en materia de ofertas «anormalmente bajas» –alineado con lo justificado de la enmienda–, de manera que los órganos de contratación, entre otros motivos, rechazarán las ofertas si comprueban que son anormalmente bajas porque no cumplan las obligaciones aplicables en materia social (la Ley de igualdad es tipo social) o laboral (Estatuto de los Trabajadores y convenios colectivos).

Preparación de los contratos

En cuanto a la preparación de los contratos, la LCSP regula las consultas preliminares del mercado con la finalidad de que aquellos sean preparados correctamente para informar a los operadores económicos acerca de los planes de contratación del órgano correspondiente y de los requisitos que exigirá para concurrir al procedimiento. Estos últimos, los requisitos, es un ámbito que la ley lo deja abierto a cualquier materia que sea pertinente, como son aspectos admisibilidad de los costes en los contratos públicos y, también, los de tipo social y laboral de los que estamos hablando ahora. De tal manera que algunos podrían incluso convertirse en condiciones especiales de ejecución de los contratos.

Dicho lo anterior, ahora se puede entender que en el artículo 100.2 de la LCSP se exija que en el presupuesto base de licitación se exprese de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia de los que trabajadores cuyo coste salarial forme parte de la ejecución del contrato y, por tanto, sean un componente del precio.

Aunque debo recordar lo dicho al principio, y es que el coste salarial está formado por las retribuciones que percibe el trabajador –y no solo éstas– y las cotizaciones sociales que paga el empresario a la Seguridad Social.

Por el momento no contamos con instrucciones sobre cómo documentar y justificar los desgloses y desagregación que exige la ley. Sin embargo, para poder preparar adecuadamente estos aspectos de la contratación, tengo desarrollada una aplicación WEB que permite hacer una estimación del valor del PBL consecuente con los precios de mercado –es decir, comprende el coste de producción y un beneficio razonable del contratista– y realizar el desglose y desagregación de los costes salariales por género y categoría profesional, pudiendo dejar todo debidamente documentado en el expediente de contratación.

Indemnización de los costes salariales. Aplicación del art. 34.1.1 del RDL 8/2020

#152

Entre las medidas que en materia de contratación pública han sido establecidas para paliar las consecuencias del COVID-19, se encuentra la de indemnizar a los contratistas por los daños y perjuicios que han sufrido al ser suspendida la ejecución de los contratos durante la vigencia del estado de alarma hasta que la prestación haya podido reanudarse.

Uno de los conceptos indemnizables son «los gastos salariales que efectivamente hubiera abonado el contratista al personal que figurara adscrito con fecha 14 de marzo de 2020 a la ejecución ordinaria del contrato, durante el período de suspensión» de la ejecución del contrato.

La cuestión recurrente que se ha planteado en relación con los gastos salariales, cuando los contratistas han solicitado la compensación a la que tienen derecho, es que estos incluyen en su reclamación de indemnización el gasto de los salarios del personal que, aun no estando adscrito específicamente a la ejecución del contrato, hayan prestado, de manera indirecta, algún tipo de utilidad al objeto del contrato. Este personal puede ser diverso al estar encuadrado en distintos ámbitos funcionales de la organización de la empresa, desde las funciones de apoyo a la producción, como, por ejemplo, el control de calidad y operaciones de compras, hasta las áreas de servicios generales y de administración.

Si el citado precepto se interpreta de una forma restrictiva, no cabe ser indemnizado el contratista más que por el gasto salarial del personal directo que está asignado a la ejecución del contrato. Pero esta forma de proceder no me parece razonable, pues la Ley 9/2017, aunque no define específicamente qué son costes del contrato, en cambio sí que considera que, en el momento de elaborar el «presupuesto base de licitación», deben evaluarse los costes directos, los indirectos y otros eventuales gastos que determinan el coste de producción (debe entenderse que es el coste completo que incluye, además de los gastos generales de fabricación, los de la estructura) con la finalidad de que el PBL sea adecuado a los precios del mercado. Una actitud racional del contratista es la de pretender recuperar todos los costes en los que incurre con el precio de venta de sus bienes y servicios, además de querer obtener algún beneficio, y esto le conduce a establecer su estrategia de precio.

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En este artículo planteo los problemas que –a mi juicio– existen, pero también cómo proporcionar una propuesta de solución que es razonable y equitativa y que es un procedimiento que pueden aplicar los órganos de contratación que reciban las solicitudes de indemnización de los contratistas.

En primer lugar, debo decir que en la contratación pública es necesaria una NORMA DE COSTES de aplicación general o, en su caso, debería establecerse específicamente en cada pliego de cláusulas administrativas. Esto es imperioso desde que en el artículo 100.2 (sobre el presupuesto base de licitación) establece que en el PCAP se desglosarán los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. Sin embargo, aquí se quedó «corto» el Legislador y pudo ser más «ambicioso» definiendo qué es el coste de los contratos y las normas para su determinación. Por otro lado, en el artículo 101.2 (sobre el valor estimado del contrato) también se establece que, en él, además de los salarios que, como mínimo, les sean aplicables a los trabajadores por el convenio laboral vigente, también deben tenerse en cuentas gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Y aquí este precepto adolece del mismo problema que el anterior, una ausencia de concreción y especificación de los costes y la metodología para su cálculo en los contratos públicos.

En segundo lugar, hasta la fecha, la única norma de costes que, con carácter general hay promulgada para el cálculo del precio de las «unidades de obra», se encuentra en el artículo 130 del RGLCAP de 2001. Sin embargo, con carácter específico podemos encontrar normas de costes en la Orden 283/1998, de 15 de octubre, referida a contratos de Defensa, y, más recientemente, la Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo, referida a concesiones de servicios de transporte de viajeros, que pueden servir de guía en los PCAP de los contratos que no sean los de obras. Aquélla, la del contrato de obras del RGLCAP, ¿podría interpretarse que es de aplicación supletoria a todos los contratos de la Ley, aunque estos (como el contrato de servicios) tengan regulaciones de fondo distintas? Esto lo dejo para que lo resuelvan los juristas, porque yo no lo soy.

En tercer lugar, si nos fijamos en las reglas recogidas en el artículo 130 del RGLCAP, en este se desarrolla una metodología de cálculo del precio de las distintas «unidades de obra» basado en una insuficiente y simple enumeración de elementos de costes directos y de indirectos. Entre estos últimos incluye (como «costes indirectos») a los costes salariales «del personal técnico y administrativo adscrito exclusivamente a la obra y los imprevistos». Sin embargo, técnicamente (desde el punto de vista de la contabilidad analítica), dicha consideración es errónea ya que, en realidad, se tratan de «otros costes directos», diferenciados de la mano de obra directa (MOD), porque dicho personal está asignado directa y exclusivamente a la obra.

Ahora, la cuestión está en si el personal de apoyo a la producción, como quizá, por ejemplo, los directores de proyectos o el personal de control de calidad o de apoyo (también administrativo) a la producción, entre otros, incluso el personal de la estructura, deben ser también considerados objeto de indemnización al contratista. Y nos volvemos a encontrar con el problema que ya he advertido anteriormente: No hay una norma de costes aplicable al contrato.

Por seguir con el parangón del contrato de obras, el artículo 130.5 del RGLCAP finaliza diciendo que: «Los órganos de contratación dictarán las instrucciones complementarias de aplicación al cálculo de los precios unitarios en los distintos proyectos elaborados por sus servicios». Y el caso de los contratos concretos que nos ocupa es que no tenemos esa «norma de costes» tan necesaria.

Ahora bien, a falta de dicha norma de costes, buscando algún tipo de referencia sobre qué costes podrían ser admisibles de indemnización, podríamos fijarnos en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, sobre revisión de precios. En esta norma reglamentaria, en su artículo 3.3 se especifica que solo «se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión. Si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa. Deberán explicitarse en todo caso los criterios de imputación utilizados para considerar los gastos comunes a las distintas actividades». Es decir, que únicamente el coste que se asigne al contrato derivado en el caso de los salarios de los trabajadores directos (MOD) es susceptible de revisión y los del «personal indirecto» en los que hayan sido «explicitados» los criterios de imputación (acumulación de costes y bases de reparto). Nuevamente nos encontramos ante la necesidad de una norma de costes.

Entonces, ¿qué se puede hacer al respecto de estas indemnizaciones que reclaman los contratistas y en las que incluyen gastos salariales de personal que no haya sido adscrito específicamente a la ejecución del contrato?

Es lógico que los contratistas también pretendan ser indemnizados por los salarios del personal de su plantilla que, aun no habiendo participado directa y exclusivamente en el contrato, hayan prestado algún tipo de utilidad al mismo y que, por lo tanto, consideren que forman parte de la estructura de costes de la prestación.

La práctica habitual, desde que entró en vigor la nueva LCSP, es la de describir en el PCAP una estructura de costes del contrato tan simple como la de indicar el importe o porcentaje del coste directo y el coste indirecto de la estructura, además del beneficio industrial. Esta desagregación de los costes del contrato es claramente insuficiente (a la vista está), pero es el mínimo que la ley exige, y con eso ya se cumple. Sin embargo, la imprevisión de documentar adecuadamente la desagregación de los costes del contrato, así como la especificación de qué tipo de consumo de factores debe considerarse coste admisible de asignación/imputación del contrato y cuáles son los criterios de agregación y bases de reparto razonables de costes indirectos, no es culpa del contratista y, en consecuencia, no debería ser penalizado por ello (es mi opinión) rechazando de plano su solicitud.

Se argumenta, para rechazar la pretensión del contratista, que sería «imposible» de comprobar la dedicación del personal indirecto (ya sea de producción o de la estructura) al contrato y en qué medida, o porcentaje, de su actividad han aportado al contrato alguna utilidad. A este respecto, mi propuesta es la siguiente, ya que creo que sí es posible comprobar el coste indirecto laboral del personal que imputa el consumo de su actividad al contrato. Y la manera es la siguiente, ya que, por desgracia, todavía (me disculpo por ser tan repetitivo) no hay una norma de costes del contrato a la que deban someterse los contratistas:

• 1º Solicitar al contratista su último estado de la Cuenta de Pérdidas y Ganancias que haya incluido en las últimas Cuentas Anuales aprobadas y depositadas en el Registro Mercantil.
• 2º Como en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias el gasto de personal (salarios) y seguros sociales a cargo de la empresa están agregados, deberían presentar su desglose, al menos, en tres categorías: personal directo (MOD), personal indirecto de producción (MOI) y personal de estructura (dirección y servicios generales y de administración).
• 3º Su cuenta de resultados analítica, si es que tuvieran implantada en la empresa, de manera formal, una contabilidad de gestión o de costes.
• 4º El contratista que pudiera aportar cuenta de resultados analítica, deberían acompañar ciertos datos de soporte, entre los que deberían incluir:

  a) criterio de periodo temporal de registro y acumulación de costes;

  b) centros de costes en los que se hace la acumulación de los gastos registrados en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias;

  c) criterios para el establecimiento de tasas de reparto razonables de los costes indirectos.

Con la información anterior debería ser posible motivar la aceptación de la indemnización del personal no adscrito exclusivamente al contrato y haber trabajado para otras actividades de la empresa. Creo que los contratistas no tienen la culpa de las imprevisiones de la Administración contratante. Claro que ¿quién iba a pensar que llegaría una situación como la que vivimos? Pero, la realidad es que aquí está.

Finalmente, para vencer el problema de que el órgano de contratación no disponga de los medios personales en su organización para realizar el análisis que he esbozado anteriormente, sugiero el enfoque que proporciona la Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo, por la que se implanta un modelo de contabilidad analítica en las empresas contratistas que prestan los servicios de transporte regular de viajeros de uso general, en la que, en su artículo 7, sobre la verificación contable de la cuenta analítica de pérdidas y ganancias, establece que: «Las empresas contratistas deberán someter anualmente la cuenta analítica de pérdidas y ganancias a una verificación contable realizada por experto independiente y remitir a la Dirección General de Transporte Terrestre el informe de verificación citado anteriormente antes del 30 de septiembre de cada año».

Ahí hay una pista importante para que se fijen en ella la administraciones, PANAPS y empresas grandes y pequeñas.

Y aprovecho para manifestar mi ofrecimiento como experto independiente a los órganos de contratación para realizar esas verificaciones y a asesorar a los contratistas para que puedan cumplir con las obligaciones contables que les sean exigidas y a someter la información y el soporte apropiado de la cuenta de resultados analítica.

Feliz verano de 2020

(a pesar de las dificultades que nos está tocando vivir)

Elementos de negociación en los contratos. Compensaciones salariales

#87

El artículo 176 del vigente TRLCSP, referido a la delimitación de las materias objeto de negociación en el «procedimiento negociado» de adjudicación, establece que el pliego de cláusulas administrativas particulares determinará los aspectos económicos y técnicos que serán objeto de negociación con las empresas. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa concluye, en su informe 48/09, de 1 de febrero de 2010, que para que pueda aplicarse el procedimiento negociado “deberá hacerse constar previamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares los aspectos del contrato sobre los que debe versar la negociación”; tan es así, que de no ser fijados los objetos de negociación en el contrato, se estaría ante un supuesto de aplicación del procedimiento abierto o restringido; es más, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, en el Acuerdo 10/2013, llega más lejos considerando que la ausencia de negociación supone una causa de nulidad de pleno derecho del procedimiento.

Por lo que respecta al «diálogo competitivo», en este procedimiento de adjudicación no se habla de «negociación» sino que en el transcurso del diálogo podrán "debatirse" (artículo 183.1 del TRLCSP)todos los aspectos del contrato con los candidatos seleccionados –es decir, el «debate» no es más que una manera perifrástica de expresar lo que dicho de otro modo es una auténtica «negociación»– para determinar y definir los medios adecuados que satisfacen las necesidades de la Administración, entre los que se encuentran –como no podía ser de otra forma– los aspectos económicos del precio. Por tanto, el diálogo competitivo también exige que haya «negociación», porque de no existir podríamos aplicar, con la misma lógica, los argumentos que desmontan el procedimiento negociado y lo transforman en uno abierto o restringido.

En lo que atañe a la futura «asociación para la innovación» regulada en la Directiva 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, y que ha sido recogida en el borrador de anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público, se basa en un Acuerdo de Colaboración entre el órgano de contratación y uno o varios empresarios (véase el artículo 176.3 –in fine–, del citado anteproyecto), y en donde se establece que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares el órgano de contratación deberá precisar las disposiciones aplicables a “los criterios de negociación basados en la mejor relación calidad-precio”. Luego es ésta una figura contractual en la que también hay «negociación» de los aspectos o elementos del contrato para satisfacer de la mejor manera las necesidades de la Entidad Pública; y que dicha «negociación» se justifica, con toda rotundidad, por la propia finalidad del contrato que versa sobre actividades de investigación y desarrollo con resultado incierto a priori, en cuanto al rendimiento esperado, y donde deben acordarse unos costes máximos.

Los sueldos y demás compensaciones por las prestaciones del trabajo del personal en las empresas son uno de los mayores componentes del gasto en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias y, consecuentemente, también lo son del coste incurrido en la ejecución de los contratos adjudicados por las Entidades Públicas. Por esta razón, una de las mayores preocupaciones que deben tener los poderes adjudicadores, a la hora de establecer los requisitos contractuales en las normas internas de los contratos y/o en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, es el de establecer aquéllos que se refieran a la admisibilidad de las «compensaciones de servicios del personal».

En este «post» se exponen los principios que debe tener en cuenta el órgano de contratación a la hora de negociar y establecer las reglas de admisibilidad de los costes salariales presentados por el contratista en sus ofertas y los incurridos –para su recuperación y reembolso– en la ejecución del contrato. Por tanto, nos situamos en contratos que son adjudicados en procedimientos negociados, diálogo competitivo y en las futuras «asociaciones para la innovación», con independencia que el objeto del contrato sea una obra –o los futuros contratos de concesión de obra–, un suministro –en particular los suministros de fabricación–, un servicio, una colaboración entre el sector público y el sector privado o una gestión de servicios públicos –los cuales serán sustituidos en el futuro por el contrato de concesión de servicios–, y en la «compra pública innovadora». Asimismo, estas limitaciones deberían tenerse en cuenta para los subcontratos (véase la entrada de 19/01/2015 sobre cláusulas «flow down» en las subcontrataciones) y cuando se autoricen modificados de los contratos (véase entrada 06/04/2015).

Aunque en la reciente entrada del 25/06/2015 de este blog hice un desarrollo de la admisibilidad de los costes salariales desde la óptica de la aplicación de la auditoría del coste incurrido, a diferencia de aquélla, en la presente se ofrece una guía general^[1] para la evaluación del sistema de retribuciones de los aspirantes a la licitación de tal forma que contribuya eficazmente a la negociación y el adecuado establecimiento de las limitaciones de admisibilidad del coste salarial en los contratos citados más arriba.

Como ya dije en el post del pasado 25/06/2015, el objetivo de un sistema de retribuciones es proporcionar el nivel de remuneración e incentivos necesarios para atraer, retener y motivar a los empleados, de manera que dirijan sus esfuerzos hacia el logro de los fines de la organización. Para que se considere adecuado, el sistema de retribuciones implantado por el contratista debe ser confiable, estar sujeto a los objetivos empresariales y tener implementadas unas actividades de control de gestión eficaces. Esto contribuirá a que los costes salariales del contrato puedan ser considerados razonables y asignables, de conformidad con las leyes, reglamentos y el PCAP del contrato.

Los términos «salario» y «compensación» incluyen todas las retribuciones y emolumentos actualmente devengados, en cualquier forma, ya sea su pago inmediato o diferido, por los servicios prestados por los empleados al contratista. Las compensaciones incluyen pagos efectuados, o que se hagan en el el futuro en forma de efectivo, valores corporativos –tales como acciones, bonos y otros instrumentos financieros y otros bienes–, o pagos en especie –productos o servicios–.

Los criterios generales que el órgano de contratación debe tener en cuenta a la hora de entablar la negociación y establecer las reglas del contrato, son seis. Y estos criterios generales deben ser cumplidos para que sean admisibles los costes salariales que proponga en su oferta y reclame para su reembolso el contratista.

• En primer lugar, con excepciones limitadas para cosas tales como la indemnización por despido, retribución diferida, pensiones y otros beneficios inherentes a la jubilación, el sistema salarial de compensación que tenga establecido el contratista debe ser por el trabajo realizado en el año en curso y no puede representar un pago retroactivo por el trabajo realizado en años anteriores –es decir los atrasos, excepto los derivados de acuerdos expresamente establecidos en el Convenio Colectivo vigente–.
• En segundo lugar, además de observar las principales restricciones del coste admisible en elementos específicos del salario, el agregado de la compensación total establecido en el sistema salarial que se analiza debe ser razonable y acorde al trabajo realizado. A este respecto, la razonabilidad se considera porque los elementos individuales que conforman el salario son también razonables. La razonabilidad de los elementos de compensación se acredita porque se han tenido en cuenta factores relevantes de equidad externa de conformidad con las prácticas retributivas de otras empresas, tales como:
  1º) que sean del mismo tamaño;
  2º) que operan en el mismo sector de la industria o de los servicios;
  3º) que son de la misma zona geográfica; y
  4º) que también realizan trabajos para otros clientes que no son Entidades del Sector Público en similares circunstancias comparables.
• En tercer lugar, la compensación recibida y/o devengada por los trabajadores debe haber sido pagada de acuerdo con un plan –o sistema– de retribuciones establecido mediante una política de empresa que debe constar por escrito y una práctica seguida de manera consistente, porque de otra manera pagos de compensaciones salariales a los trabajadores no contenidas en el sistema de retribuciones son “liberalidades” del empresario que no son asignables a los contratos de las Entidades Públicas.
• En cuarto lugar, no existe una presunción de admisibilidad de costes salariales cuando el contratista haya realizado una importante revisión del sistema o plan de retribuciones y no haya notificado tales cambios al órgano de contratación, porque debe ser revisada su asignabilidad y razonabilidad mediante una apropiado examen de sistemas y procedimientos por el auditor de contratos. Por ello, las disposiciones del contrato deben establecer expresamente que no existe tal presunción de admisibilidad en los cambios habidos en el sistema, y la carga está en el contratista para probar que los nuevos costes salariales son asignables y razonables; y que, asimismo, no habrá una presunción de admisibilidad si dichos cambios no se han comunicado al órgano de contratación oportunamente y ha tenido ocasión de examinarlos el auditor de contratos.
• En quinto lugar, las compensaciones salariales establecidas en el sistema retributivo del contratista que son inadmisibles en virtud de cualquier otro principio de costes, o de las disposiciones de costes expresas sobre los costes prohibidos que se hayan establecido en el PCAP o en las normas internas del contrato, no se consideran en ningún caso admisibles simplemente porque el contratista afirme que constituyen una retribución, como pudiera ser, por ejemplo, el reparto o participación en beneficios de la empresa.
• En sexto lugar, y muy importante, el sistema de compensación debe estar inspirado en el derecho a la igualdad salarial y a la no discriminación retributiva entre mujeres y hombres, pues es un derecho reconocido expresamente en la Constitución Española (artículo 35 CE), en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo (artículo 5), y en el Estatuto de los Trabajadores (artículo 28) y que dispone: “El empresario está obligado a pagar por la prestación de un trabajo de igual valor la misma retribución, satisfecha directa o indirectamente, y cualquiera que sea la naturaleza de la misma, salarial o extrasalarial, sin que pueda producirse discriminación alguna por razón de sexo en ninguno de los elementos o condiciones de aquélla. Por esta razón, no son admisibles como las compensaciones derivadas de un sistema retributivo discriminatorio, correspondiendo la carga de la prueba de su admisibilidad al contratista”.

Un sistema retributivo confiable es aquél en el que se ha hecho una evaluación de los puestos de trabajo mediante el análisis y la descripción del trabajo que hay que desarrollar en cada puesto.

• Análisis del trabajo. El análisis del trabajo es un proceso formal y sistemático para obtener información y datos relevantes acerca del trabajo o la labor desempeñada. La información y los datos obtenidos normalmente son de dos tipos de categorías. La primera categoría relaciona la naturaleza del trabajo con los deberes y obligaciones inherentes al puesto de trabajo. La segunda categoría se refiere al nivel de trabajo y se centra en la habilidad, el esfuerzo, la responsabilidad y las condiciones de trabajo. Algunos de los métodos comunes de recopilación de datos para el análisis del trabajo incluyen cuestionarios, listas de verificación, diarios, entrevistas y observación directa. En el análisis del trabajo subyacente se encuentra la premisa básica de que los diferentes trabajos son propensos a ser descritos, diferenciados y valorados, y que existe y está disponible bastante información precisa acerca de ellos. Los procedimientos de análisis de los trabajos también pueden ser utilizados para evaluar el cambio de puestos de trabajo y el establecimiento de nuevos puestos de trabajo.
• Descripciones de trabajo. La información y los datos reunidos sobre un trabajo a través de la realización de un análisis se convierten en la base para la descripción del trabajo. Las descripciones del trabajo identifican, definen y describen las características más importantes del mismo y cómo se lleva a cabo. Estos incluyen los deberes y las obligaciones inherentes del trabajo, así como el nivel de habilidades, esfuerzo, responsabilidad y condiciones de trabajo y los esfuerzos realizados. Las descripciones del trabajo tienen una variedad de modalidades que incluyen la comparación con el mercado, informaciones de encuestas salariales, evaluación del trabajo, evaluación del desempeño, reclutamiento y justificación frente a terceros. Las descripciones de trabajos desempeñan un papel clave en el proceso de comparación con el Sector de un contratista. La precisión con que el contratista haya descrito los trabajos de su organización permite su comparación con encuestas salariales independientes.

El órgano de contratación debe requerir al auditor de contratos que en el alcance de la auditoría sobre el sistema retributivo que tenga implantado el contratista, y deba examiar, programe las pruebas pertinentes para verificar la actividad de control interno sobre la función de retribuciones, debiendo planificar la auditoría con procedimientos apropiados para determinar si:

(1) Hay personal calificado que posea formación y experiencia para llevar a cabo análisis de puestos de trabajo y capaz de desarrollar las descripciones de los mismos.

(2) Todas las descripciones de puestos de trabajo se revisan de manera cíclica para determinar que se mantienen vigentes, y precisamente representan los deberes y las obligaciones del trabajo que se realiza.

(3) El análisis también se lleva a cabo cuando se establecen nuevos puestos y se realizan cambios en los existentes.

(4) Las descripciones de los trabajos se revisan con base en los resultados del previo análisis de puestos.

(5) No hay discriminación salarial en los puestos de trabajo ocupados por mujeres.

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¹ Para una guía acerca de la admisibilidad de elementos específicos del sistema retributivos, se sugiere obtener el Manual de Auditoría de Contratos o solicitar los correspondientes servicios de asesoramiento.

Admisibilidad de los costes salariales

#79

Introducción

El sistema de retribuciones del personal es uno de los mayores componentes del coste incurrido asignado al contrato y, consecuentemente, de su precio definitivo. En él se incluye toda remuneración pagada actualmente o devengada en cualquier forma, ya sea el pago inmediato o diferido, por los servicios que prestan los empleados de los contratistas durante la ejecución del contrato. El objetivo de un sistema de retribuciones es proporcionar el nivel de remuneración e incentivos necesarios para atraer, retener y motivar a los empleados, de manera que dirijan sus esfuerzos hacia el logro de los objetivos de la organización. Para que se considere adecuado, el sistema de retribuciones implantado por el contratista debe ser confiable, estar sujeto a los objetivos empresariales y tener implementadas unas actividades de control de gestión eficaces. Esto contribuirá a que los costes salariales del contrato puedan ser considerados razonables y asignables, de conformidad con las leyes, reglamentos y el PCAP del contrato.

El órgano de contratación, de conformidad con lo establecido en el artículo 87.5 del vigente TRLCSP^[1] que le otorga la facultad de realizar controles documentales y sobre el proceso de producción, respecto de sus elementos técnicos y contables del coste, debería revisar y comprobar, a través de los servicios de auditoría de contratos, el sistema de retribuciones del contratista. Asimismo, determinaría la razonabilidad y asignabilidad del coste salarial para su imputación al contrato, disponiendo las reglas que sean pertinentes en el PCAP y los criterios generales para aceptar si su valor es razonable, tanto por su naturaleza técnica y cantidad aplicada como en su cuantía.

En las entradas a este blog nº. #35, de 08/07/2013, y la nº. #36, de 15/07/2013, se trataba acerca de la razonabilidad de los costes salariales, y se explicaba cuáles eran las condiciones económicas y técnicas para apreciar la razonabilidad del coste salarial. En lo que sigue, cualquier referencia o aclaración sobre la razonabilidad, remito a la lectura de los post anteriores.

La admisibilidad del coste salarial

Como la razonabilidad es una condición necesaria para la admisibilidad de los costes, por sí misma no es suficiente. En esta entrada se muestra cuáles son el resto de condiciones para considerar como admisible el coste salarial.

La determinación de la admisibilidad del coste salarial requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones:

(1) que el coste sea asignable al contrato,

(2) que sea razonable (véase entradas #35 y #36),

(3) que su asignación, imputación o afectación al contrato se efectúe conforme a una norma de costes de general aceptación que sea aplicable, de acuerdo con los principios y prácticas que sean apropiadas, o las normas específicas de imputación de costes establecidas en el PCAP acordes a las circunstancias particulares del contrato, y

(4) que no esté expresamente prohibido por los términos del contrato o afectado de cualquier otra limitación que les sea aplicable.

La asignabilidad del coste salarial

Un coste salarial, como cualquier otro coste, es asignable al contrato si puede ser afectado o imputado a uno o más objetivos de coste –del objeto del contrato– con base a la utilidad directa que aporta o mediante relaciones indirectas que sean equitativas y representativas de la causalidad. Por tanto, un coste salarial es asignable a un contrato si:

(1) ha sido específicamente incurrido en la ejecución del contrato;

(2) la utilidad que proporciona tanto al objeto del contrato como a otros trabajos, puede ser distribuida entre ellos con base en una proporción razonable y equitativa a los beneficios recibidos; y

(3) es necesario para el funcionamiento global de la empresa, aunque no exista una relación directa con ningún objetivo coste en particular.

Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta la aplicabilidad de las normas y reglamentos de costes del contrato que hayan sido establecidas en una cláusula específica del PCAP, y en la que se requiera que el coste salarial es asignable, entre otras razones, cuando:

(1) el trabajo realizado por cada empleado ha sido efectuado en el año actual y en el salario percibido no hay atrasos o ajustes de años anteriores,

(2) los empleados individuales o grupos de empleados y sus capacidades, son razonables para realizar el trabajo encomendado con la debida calidad,

(3) los salarios percibidos por los empleados estén establecidos en políticas escritas de la empresa y las practicas retributivas deben ser seguidas con consistencia en el tiempo,

(4) el contratista no introduce significativas revisiones al alza en las retribuciones o aparecen nuevos planes retributivos sin que se haya advertido de estas circunstancias al órgano de contratación después de haber sido adjudicado el contrato; dicha comunicación debe producirse antes de la aplicación de la revisión del sistema salarial o en un plazo razonable posterior a su implementación, para que aquél pueda valorar la oportunidad y admisibilidad de los cambios producidos,

(5) no representan prestaciones de servicios de carácter personal y colaboraciones de personas que no mantienen una relación permanente o temporal mediante un contrato de trabajo, y

(6) los gastos por pagos de servicios de ciertas personas, como por ejemplo las dietas por asistencia de los miembros del Consejo de Administración a los órganos de dirección y representación de la empresa; los pagos a familiares u otras partes interesadas y vinculadas; o los pagos a personas que tengan un interés financiero y posición de dominio en la empresa, en ninguno de estos casos tienen la consideración de salario asignable. Sin embargo, el coste de alguno de dichos gastos puede ser negociado con el órgano de contratación, si el contratista demuestra su necesidad y aportación de valor al contrato, y ser admitido como coste bajo otra agrupación de costes indirectos, con los límites que sean acordados en la negociación.

La razonabilidad del coste salarial

Sin perjuicio de lo dicho en las entradas #35 y #36 de este blog, en general, un coste es razonable si su naturaleza técnica y su importe no excede de lo que en las mismas circunstancias incurriría una persona que dirige su negocio de manera prudente y en un entorno competitivo. La razonabilidad específica del coste salarial –como del resto de los costes– debe ser examinada en cada caso particular poniéndola en conexión –mediante una comparación– con otras empresas o sus propias divisiones que no están sometidas a restricciones de una competitividad efectiva. Si se presume de irrazonable un determinado coste salarial, ya sea de uno o de varios empleados, en relación con el número de horas aplicadas al contrato, la calidad, la categoría profesional y habilidades exigidas o el importe de los salarios, la «carga de la prueba»^[2] para demostrar que sí es razonable el coste –y así debe establecerse en el PCAP– le corresponde al contratista.

Porque la «carga de la prueba» sobre la razonabilidad recae en el contratista, éste debe demostrar que la razonabilidad del coste salarial depende de las siguientes consideraciones y circunstancias, que incluyen, entre otras:

(1) si el tipo de coste es reconocido y aceptado de manera general –en calidad técnica, cantidad aplicada y cuantía monetaria– como ordinario y necesario para realizar las operaciones del negocio, o de la ejecución del contrato;

(2) si los salarios son equivalentes a las prácticas retributivas de otras empresas de similar tamaño, que operan en el mismo sector industrial o de los servicios, se encuentra en la misma zona geográfica, y venden sus productos y servicios a clientes no gubernamentales en similares circunstancias;

(3) si las contrataciones de los empleados han sido realizadas conforme a las normas laborales españolas vigentes;

(4) si el contratista mantiene sus responsabilidades sociales con sus propios empleados, la atención a otros clientes, a los propietarios del negocio y con el público en general; y

(5) que haya, o no, cualquier desviación significativa comparada con las prácticas establecidas por otros empresarios.

Las reglas contables y de registro de costes

Aunque la reciente publicación de la norma del ICAC establece una metodología de cálculo del coste de producción que es de obligado cumplimiento para todas las empresas, los resultados obtenidos del coste industrial completo (véase entrada #78 de este blog), calculado conforme a dichas reglas, no tiene por qué coincidir y ser admisible en su totalidad como coste de fabricación que es imputable al contrato, porque el órgano de contratación puede poner restricciones o establecer otras reglas de costes –en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP)– que atiendan a las circunstancias y condiciones específicas del contrato y que no son consideradas por ninguna otra norma de general aceptación.

Además, cabe señalar que dicha norma del ICAC se ocupa solo de regular el cálculo del coste de producción –o industrial– que incluye los gastos generales de fabricación, pero abarca el coste completo imputable a un contrato público que también recoge el coste de los gastos generales y de administración, los gastos de gestión de servicios centralizados, los gastos de investigación y desarrollo y los de preparación de ofertas y de licitación, así como otros gastos residuales y de ventas, a los que ahora también deben añadirse los costes del ciclo de vida.

Por ello, sería más apropiado utilizar una norma, también de general aceptación, como es NODECOS. Pero aún así, el órgano de contratación puede incluir por sí, o forma negociada con el contratista, reglas específicas de coste en el contrato.

Cuando las prácticas contables del contratista son inconsistentes con los criterios de asignabilidad del coste establecidos por la Norma o reglas específicas que sean de aplicación al contrato, el exceso de las imputaciones de los costes resultantes que haga el licitador –en su oferta económica– o el adjudicatario –en la base de auditoría en la que declara y reclama el coste incurrido– y debidas a dicha inconsistencia en las prácticas contables, serán reputadas de inadmisibles.

En todo caso, el contratista es responsable de registrar y contabilizar los costes de manera apropiada y mantener adecuadamente los archivos y registros de los datos, incluido el soporte documental para la demostración de que el coste reclamado, o presupuestado –en el caso de las ofertas–, ha sido realmente incurrido o debidamente estimado; y que cumple con las normas y reglas de costes aprobadas en el PCAP.

Los costes declarados inadmisibles

Los costes salariales expresamente designados en el PCAP como inadmisibles, ya sea por imposición del órgano de contratación o porque han sido el resultado de una negociación con el contratista, incluidos aquellos otros costes directos –por ejemplo, gastos de viaje relacionados con operaciones de puesta en marcha de los bienes fabricados– que mutuamente han sido acordados como inamisible asociar directamente a los costes del contrato, debe estar identificados y ser excluidos de las bases de auditoría –o declaraciones de costes incurridos– en las que se reclama su reembolso; así como de las ofertas económicas que se presentan en la licitación, ya sean para cubrir procedimientos de adjudicación abiertos, restringidos o negociados en general –éstos últimos también incluyen al diálogo competitivo y asociación para la innovación–. Un coste salarial asociado directamente al contrato es aquél que se genera sólo y exclusivamente como resultado de operaciones para el objeto de la contratación, y que no puede ser incurrido para cualquier otro objetivo de coste.

En general, los costes específicamente designados en el PCAP como inadmisibles, tanto si han sido negociados o lo son como resultado del pronunciamiento del órgano de contratación, deben estar identificados y segregados por el contratista para que no se incluyan en ninguna base de auditoría de costes incurridos u oferta económica. Este requisito de identificación se aplica también a aquellos gastos indirectos que se incurren para una misma finalidad o propósito y son específicamente designados como inadmisibles.

Asimismo, en el PCAP deben establecerse las prácticas contables y de presentación de los costes prohibidos. A estos efectos, es aceptable el muestreo estadístico para segregar la cantidad del coste inadmisible de una agrupación de costes que se vea afectada, siempre que los resultados de dicho muestreo cumplan las siguientes condiciones:

(1) la muestra es imparcial y representa razonablemente el universo de población, .

(2) cualquier valor en euros que sea significativo de presentar un riesgo alto en las transacciones es revisado por separado, para que dichos gastos queden excluidos del agregado sobre el que se hará el proceso de muestreo, y.

(3) la muestra es verificable por la auditoría de contrato.

La utilización de los métodos de muestreo estadístico para identificar y segregar los costes inadmisibles deben ser objeto de negociación o acuerdo entre el órgano de contratación y el contratista. En el acuerdo negociado se deben especificar las características básicas del proceso de muestreo. El órgano de contratación debería requerir la opinión del auditor de contratos antes de iniciar la negociación para obtener estos acuerdos.

En ausencia de un acuerdo negociado sobre los métodos de muestreo, la «carga de la prueba» sobre la bondad e imparcialidad del procedimiento recaerá sobre el contratista, circunstancia que debe quedar explicitada en el PCAP.

Si un coste que se asigna directamente está incluido en una agrupación de costes indirectos que se imputan sobre una base de reparto que incluye costes inadmisibles, porque todavía no han sido depurados, dicho coste directo no podrá ser extraído del agregado de costes indirectos para su imputación directa, y deberá permanecer en dicho centro de costes mientras no sean correctamente depurados los costes no permitidos.

En cuanto a la determinación de la materialidad de los costes salariales, para calificarlos como significativos, se debe considerar:

(1) el importe en euros,

(2) el efecto acumulativo de todos los costes en el agregado, y

(3) el impacto final sobre el resto del contrato.

Los gastos de salarios que son producto de la subactividad –o capacidad ociosa– no son imputables al contrato. Tampoco lo son transformando la actividad de la persona que realiza normalmente trabajos directos sobre los objetivos de coste en actividades indirectas, para luego agregarlos en agrupaciones de costes indirectos. Esta nueva actividad, o reclasificación de personal directo en indirecto, debe quedar expresamente prohibida en el PCAP. El tiempo de los empleados directos dedicado a actividades prohibidas –es decir, como indirectos a los objetivos de coste– deben compararse con el tiempo total dedicado a las actividades que normalmente deberían realizar en la empresa y si el volumen de dichos costes representa una cantidad materialmente significativa. El tiempo dedicado por los empleados directos en horas que no se corresponden con su trabajo y actividad habitual no deben ser admitidas para su imputación al contrato, excepto cuando es evidente que el empleado se involucra con tanta frecuencia en las actividades indirectas de la compañía durante largos periodos de tiempo como para indicar que estas actividades indirectas son una parte de los deberes regulares del empleado. Por esta razón, en el departamento de administración de personal de la empresa deben tener catalogado a cada trabajador como directo o indirecto a los objetivos de coste, y realizar el control de sus actividades y sobre los cambios que se produzcan en sus cometidos para reclasificar su actividad.

Subvenciones y créditos recibidos

La aplicación de la proporción en cualquier ingreso recibido por el contratista, procedente de subvenciones no reembolsables, prestaciones de servicio o entregas de materiales lucrativas, rebajas en las compras, créditos a coste de capital inferior al de mercado, u otros de cualquier índole que propicien incurrir en un menor gasto o supongan un ingreso efectivo y que están relacionados con un coste salarial admisible, el PCAP debe disponer la obligación de acreditalos al órgano de contratación para reducir el coste incurrido del contrato.

Descripción del sistema de retribuciones y deficiencias del sistema

Un adecuado sistema de retribuciones establecido en la empresa es considerado como el elemento esencial que proporciona unas retribuciones razonables. Por esta razón es imprescindible que en el PCAP se especifique, conforme lo establecido en el artículo 87.5 del vigente TRLCSP (correspondiente al artículo 102.7 del anteproyecto de la nueva LCSP de 2015) que la auditoría de contratos revisará, o auditará, el sistema de retribuciones del contratista y su estructura retributiva, así como las políticas y procedimientos y el sistema de control interno. Estas actividades de auditoría sobre los sistemas y procedimientos del contratista proporcionan los criterios para evaluar la admisibilidad, asignabilidad y razonabilidad de los diferentes elementos de las retribuciones del personal de la empresa.

Al auditar el sistema de retribuciones de un contratista debe considerarse la posibilidad de obtener la presencia de características o hechos que son generalmente indicativos de que el sistema es potencialmente adecuado. Un sistema de retribuciones es adecuado si:

(1) Requiere periódicas revisiones internas de cumplimiento de las políticas, evaluación del proceso administrativo, y la adecuación de la documentación; proporciona informes internos sobre los resultados de las revisiones y efectúa recomendaciones de mejora; y requiere de planes de acción correctiva para ser desarrollados, implementados y probados.

(2) Tiene establecidas claramente las líneas de autoridad y de aprobación de salarios.

(3) Incluye políticas y procedimientos escritas sobre los paquetes y conceptos retributivos (salario base, antigüedad, capacidades específicas, trabajos considerados peligrosos, beneficios sociales y ayudas familiares …, etc); establece los requisitos para los cambios de estructura salarial de los trabajadores; contempla el análisis de trabajo, descripción de las funciones y la equidad interna y externa de los salarios, en comparación con los otros trabajadores de la empresa y el resto del sector industrial o de servicios; establece un sistema de gestión del desempeño; y, permite que el empleado se beneficie de programas de formación para la capacitación y la actualización de sus conocimientos y habilidades.

(4) Proporciona a los empleados del departamento de administración de personal de una formación suficiente, experiencia y habilidades para realizar tareas de administración de personal y del pago de los salarios de conformidad con las políticas y procedimientos del contratista.

Las deficiencias más significativas del sistema de retribuciones tienen que ver con el control interno. Esta circunstancia puede dar lugar a la determinación de procedimientos adicionales de auditoría de contratos sobre los sistemas de gestión y control interno involucrados con la finalidad de proteger los intereses de la Administración. Asimismo, si las deficiencias halladas son significativas, pueden hacer que la percepción y el juicio del auditor le haga emitir una opinión adversa sobre dichos costes salariales por ser irrazonables.

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¹ Precepto recogido en idénticos términos por el artículo 102.7 del anteproyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público en 2015.
² Es muy importante establecer en el PCAP a quién le corresponde la «carga de la prueba» sobre la razonabilidad del coste. Y, al hacerla recaer sobre el contratista, el órgano de contratación gana clara ventaja en la defensa de los intereses de la Administración.

La razonabilidad de los costes salariales ( y II)

#36

Conceptos retributivos admisibles

El PCAP del contrato debe establecer que las retribuciones son admisibles como costes del contrato en la medida en que sean razonables, es decir requeridas por el convenio colectivo, el acuerdo o contrato de trabajo entre empleador y empleado, o que respondan a una política retributiva de general aplicación que ha sido establecida por el contratista. Los auditores deben evaluar el cumplimiento por parte del contratista de los criterios de referencia que se describen a continuación y hacer una determinación de su razonabilidad. Las retribuciones se consideran razonables en la medida en que el conjunto total de todas no exceda la tasa media de los datos que sirven de comparación de un estudio del mercado de salarios independiente en más de un 10 por ciento. Si el conjunto de los salarios es determinado como razonable, sólo entonces se podrá llevar a cabo un análisis de la admisibilidad de cada uno de los distintos elementos retributivos que componen el paquete total de los salarios.

Un sistema retributivo eficaz lo es en la medida que es atractivo para los miembros de la plantilla de su empresa e implica una forma de captar, retener y motivar el talento. Los tres pilares en los que se basan los sistemas retributivos son las compensaciones dinerarias, en especie y variables. A estos efectos se consideran salarios admisibles como coste del contrato:

a. Los que sean legalmente requeridos. Los salarios que son establecidos por una ley estatutaria para la retribución de los trabajadores, la seguridad social y otras obligaciones sociales a cargo del empleador. Los costes de estos salarios dependerán del nivel retributivo de cada trabajador. En particular, tendrán consideración de salario admisible los considerados para su perceptor como rendimientos del trabajo por la norma fiscal[1]

b. Cotizaciones a sistemas de jubilación y seguros de vida y salud. El auditor llevará a cabo una evaluación de los programas de seguros y pensiones del contratista, como una parte de la revisión de los sistemas y procedimientos. Los resultados de estas revisiones deben ser consideradas en el marco de la revisión del sistema salarial del contratista

c. Los salarios pagados por el tiempo no trabajado. Los salarios que se incluyen en esta categoría son los relativos al tiempo de vacaciones con derechos a se retribuido y a las compensaciones por tiempo de vacaciones no disfrutado por el trabajador, los días de fiesta del calendario laboral, licencia por enfermedad y otras legalmente establecidas y que le corresponda percibir al trabajador. El contratista, en su departamento de administración de personal, debe tener establecidos los procedimientos de control necesarios sobre:

(1) las normas de elegibilidad, es decir qué salarios son devengables por el trabajador.

(2) la cuantía de la prestación, tales como el número de días de vacaciones que la compañía pagará por vacaciones no disfrutadas o el número de días que un empleado tiene derecho a percibir por tiempo de vacaciones retribuido.

(3) el efecto de las vacaciones o las bajas por enfermedad que se producen en relación que el absentismo, y la eventual contratación de trabajadores que cubran dichas bajas

(4) el tiempo de vacaciones no disfrutado por el trabajador y que puede ser acumulado y transferido a otro período de tiempo y pagado en otro momento, y

(5) las circunstancias de las horas extraordinarias pagadas para cubrir el déficit de capacidad debido a licencias o vacaciones con derecho a retribución del trabajador.

d. Retribuciones en especie. Las retribuciones en especie no serán admisibles como coste del contrato. A estos efectos, se considera salario en especie aquellos que contempla la norma fiscal[2] y, en consecuencia, serán admisibles como coste del contrato solo aquellas retribuciones en especie que estén exceptuadas[3] en la Ley del IRPF. El empresario que remunera a sus trabajadores en especie está obligado a ingresar una cantidad a la Hacienda pública en concepto de pago a cuenta[4] de la cantidad que resulte de la autoliquidación del trabajador que percibe la renta y puede computarse como gasto en el Impuesto de Sociedades su aportación a favor del trabajador. Las políticas para estos beneficios del contratista a sus trabajadores deben estar documentados, e incluirán los procedimientos de autorización, los requisitos de seguimiento y notificación de los resultados de la gestión, y los rangos de control sobre la cantidad de beneficios que se presten.

e. Otros. Otras retribuciones que se incluyen son, entre otras, las indemnizaciones por despido legalmente establecidas, excepto las correspondientes ayudas para trabajadores afectados en expedientes de regulación de empleo y concedidas por la Administración.

f. Admisibilidad de los costes. El PCAP puede proporcionar restricciones específicas sobre la admisibilidad de algunas de estas retribuciones.

Justificaciones

a. Aunque la remuneración pagada por el contratista sea determinada como irrazonable, éste puede justificar el porqué de la compensación excesiva al trabajador. Ejemplos de esto pueden deberse a preocupaciones en relación con el mantenimiento y motivación de determinados empleados, o la escasez de mano de obra. Sin embargo, el contratista deberá proporcionar la documentación suficiente para establecer una base sólida para las excepciones.

b. La justificación del contratista debe responder a las siguientes consideraciones de razonabilidad que, en todo caso, se deberá establecer en el PCAP:

(1) El coste es razonable si, dada su naturaleza y cantidad, no es mayor que la que pudiera incurrir una persona prudente en el ejercicio de la actividad competitiva.

(2) El coste es generalmente reconocido como normal y necesaria o para el ejercicio de la actividad del contratista o la ejecución del contrato.

(3) Que pueden considerarse como prácticas habituales en el ámbito del mercado y negociaciones en un entorno competitivo.

(4) Que han sido tenidas en cuenta por el contratista sus responsabilidades de ejecución del contrato con la Administración, con los empleados y con la empresa.

(5) Cualquier desviación significativa de las políticas establecidas por el contratista deben ser considerados en la determinación de la razonabilidad de los costes.

Costes admisibles

a. El PCAP debe establecer que la admisibilidad del coste incurrido de la MOD es razonable si cada uno de los elementos individuales del coste medibles y admisibles  son razonables. La admisibilidad elementos individuales del coste de la MOD se basa en la evaluación de su razonabilidad.

b. Un elemento de coste propuesto como incurrido, en la base de auditoría, por el contratista ha de ser un elemento para el que se permita su admisibilidad, y debe ser cuantificable para la comparación y evaluación de su razonabilidad. Por ejemplo, la admisibilidad de vales de comida a los empleados debe basarse en su exención en el IRPF y, en su caso, el correspondiente ingreso a cuenta del pagador de retribuciones en especie. Sin embargo, las retribuciones basadas entrega al empleado de acciones de la compañía de forma gratuita o la posibilidad de adquirirlas a un precio inferior al del mercado, o la entrega de opciones sobre acciones, no puede ser presentado en la base de auditoría por el contratista como coste incurrido de la MOD y debe referirse esta inadmisibilidad expresamente en el PCAP. Asimismo, en el PCAP deben figurar los elementos de coste y los criterios que debe utilizar el auditor para evaluar la razonabilidad de la cantidad, es decir la cuantía de desviación del elemento del elemento de coste que el contratista debe demostrar como normal en la industria similar, la misma área geográfica y tipo de negocio.

c. Los elementos del coste salarial admisibles de los ejecutivos calcularán mediante la comparación de la cantidad en que un elemento supere el 110 por ciento de la media ponderada de la encuesta o estudio independiente con respecto a la cantidad en que es propuesto el elemento en la base de auditoría. Por ejemplo, el sueldo razonable de un ejecutivo que superó la media ponderada de la encuesta independiente en un 15 por ciento sólo se considera irrazonable el 5 por ciento de exceso.

d. Sin embargo, para los empleados que no sean ejecutivos, ese 5 por ciento de exceso en el salario de un empleado puede compensarse con el de otro empleado, de la misma categoría y clase de trabajo o responsabilidad, cuyo salario no supere el 110 por ciento de la media de la encuesta de referencia. Por tanto, y en el caso de los empleados no ejecutivos de la empresa, el coste admisible lo es con respecto al agregado de la agrupación de los salarios de la categoría de empleados analizados. Así por ejemplo, por clase de trabajo, la remuneración de los ingenieros de alto nivel que supere el salario promedio ponderado encuesta independiente de referencia en más de un 10 por ciento podrían compensarse con los salarios de otros puestos de trabajo en la misma clase de trabajo (es decir, ingeniero con similar grado de responsabilidad o clase de trabajo) que es inferior al 110 por ciento respecto de la encuesta. No obstante lo anterior, el auditor debe coordinar con el Órgano de Contratación la conveniencia de esta compensación de costes salariales entre empleados similares, solicitando su apoyo con sus técnicos, si le es necesario, para la de evaluación de dichos puestos y, en todo caso, la conveniencia de incluir estas circunstancias en el PCAP.

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[1] En la actualidad en el artículo 17 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

[2] El concepto fiscal de retribución en especie se encuentra recogido en artículo 46 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, definiendo el concepto de retribución en especie como “la utilización, consumo u obtención, para fines particulares, de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o por precio inferior al normal de mercado, aun cuando no supongan un gasto real para quien los conceda, siempre que deriven, directa o indirectamente, del trabajo personal o de una relación laboral o estatutaria”.

[3] Supuestos que no constituyen rendimientos del trabajo en especie los enumerados en el artículo 42.2 Ley IRPF. Asimismo, para el año 2012 fueron exceptuadas y no se consideraron rendimientos del trabajo en especie ni, por tanto, tributaron las cantidades satisfechas por las empresas por los gastos e inversiones efectuados durante dicho año para formar a los empleados en el uso de nuevas tecnologías, cuando su utilización sólo hubiera podido realizarse fuera del lugar y horario de trabajo.

[4] Artículos 43.2 Ley IRPF y 102 Reglamento del IRPF

La razonabilidad de los costes salariales (I)

#35

Introducción

En general, el coste incurrido reembolsable al contratista está constituido por el agregado de todos los costes admisibles, directos e indirectos, que sean asignables al contrato.

La admisibilidad de los costes depende siempre de tres factores: a) su razonabilidad; b) su grado de imputabilidad o “afectabilidad”, que es total en el caso de los costes directos, y parcial, en función de un criterio de reparto, los indirectos; y c) su adecuación a las normas y criterios para el cálculo de costes aplicables al contrato.

La razonabilidad de los costes de un contrato se establece sobre la base de consideraciones técnicas y económicas[1]. La razonabilidad técnica obedece a que los consumos de factores productivos sean consecuencia de la aplicación racional y necesaria, en cantidad y calidad, al proceso productivo e incrementando, consecuentemente, el valor de uso del bien o servicio en el mercado. La razonabilidad económica se determina por comparación del valor del coste propuesto por el contratista en la base de auditoría con la media del mercado y con las prácticas habituales de negocio de las empresas en circunstancias similares.

La orientación contenida en esta entrada del blog (y en la siguiente) están diseñadas para ayudar al auditor de contratos en la determinación de la razonabilidad económica de los costes de la Mano de Obra Directa (MOD) de acuerdo con los criterios, que en su caso, fueran establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP). Sin embargo, sería necesaria, con carácter previo, la aplicación de un examen del sistema de retribuciones y sobre los controles internos relacionados que han sido implantados por el contratista para poder determinar, así, el alcance y la magnitud de cualquier prueba de razonabilidad que debe estar basada en la evaluación del riesgo de control y los resultados de la auditoría sobre los controles internos del sistema de retribuciones.

Salarios negociados con los trabajadores en Convenio Colectivo

a. El derecho a la representación colectiva de los trabajadores está consagrado en el Estatuto de los Trabajadores[2], siendo sus órganos de representación los comités de empresa o los delegados de personal, según en número de trabajadores, quienes realizarán la negociación colectiva[3] con el empresario en nombre de los trabajadores a los que representan. Por tanto, estos salarios derivados de una negociación colectiva se considerarán razonables a menos que las disposiciones del Convenio sean injustificadas o discriminatorias contra la Administración. En consecuencia, no será comprobada su razonabilidad con pruebas específicas. Pero hay, sin embargo, que satisfacer los criterios de admisibilidad establecidos, en su caso, en el PCAP.

b. A estos efectos, se entenderá que existen disposiciones injustificadas o discriminatorias para los contratos con la Administración cuando:

(1) Bajo circunstancias particulares, las condiciones de trabajo varían considerablemente de aquellas otras que existirían si no hubiera un contrato administrativo adjudicado, o se aplican de manera no equitativa entre unidades de la misma empresa que producen para el contrato con la Administración y otros clientes.

(2) Se fijan en la negociación colectiva tasas de remuneración sobre la base de un conjunto de circunstancias y condiciones de empleo, como un trabajo que implica actividades muy peligrosas, y no están justificadas en la ejecución del contrato para la Administración, si este trabajo es menos peligroso.

(3) Se establecen en la negociación niveles salariales más altos para los empleados del  contratista que trabajan en contratos de la Administración que para los empleados del contratista que realizan las mismas funciones, y en las mismas condiciones, para otros clientes.

Elementos para la evaluación de la razonabilidad de salarios de trabajadores individuales no acogidos a Convenio Colectivo

Para determinar la razonabilidad del agregado de costes salariales de los ejecutivos, por ejemplo, hay que evaluar la admisibilidad de cada elemento individual que lo compone. Para ello se puede comparar con los datos retribuciones de otras empresas. El medio más eficaz para la obtención de los datos sobre salarios son las estadísticas que proporcionan las encuestas del mercado laboral. Cuando se utilizan estos datos estadísticos de encuestas salariales, el auditor debe documentarlo en los papeles de trabajo de la auditoría.

a. El PCAP puede establecer que para la determinación de la razonabilidad económica de los elementos individuales que componen el agregado del coste salarial, éstos deben atender, o estar establecidos, con base en hechos potencialmente relevantes. Estos hechos incluyen una equidad general con las prácticas realizadas en las empresas del mismo tamaño, en el mismo sector, en la misma zona geográfica, y que realizan trabajos similares bajo circunstancias similares, ya sea en contratos con la Administración o para otros clientes comerciales. Los factores pertinentes para evaluar la razonabilidad de las retribuciones dependerán en la medida en que esos factores son representativos del mercado de trabajo para la actividad laboral en el contrato que se está evaluando, como son:

(1) Misma zona geográfica con la empresa de referencia con la que se compara, y la misma localización regional que la del contratista auditado.

(2) Tamaño de la empresa. Deben escogerse empresas de dimensiones parecidas en número de empleados y cifra de negocios. El volumen de ventas puede ser un factor en la evaluación de los salarios de los ejecutivos pues, en gran medida, sus retribuciones variables pueden estar indiciadas con las ventas.

(3) Pertenencia al mismo sector industrial, es decir comparaciones con las empresas que producen productos similares o realizan la prestación de servicios similares. Por ejemplo, los niveles retributivos para un contratista cuyo producto principal es la construcción naval deben ser comparados con otros constructores navales

(4) Ser contratistas que realizan trabajos para otros clientes no gubernamentales, o de las administraciones públicas, en circunstancias semejantes, por lo que los productos y servicios prestados son comparables con los de sus competidores.

b. Todos estos factores puede que no sean relevantes en el  mismo nivel. El grado en el que cada uno de dichos factores deba ser considerado depende de en qué medida cada uno de ellos es representativo en el mercado de trabajo para la actividad que se está evaluando. La relevancia está directamente vinculada con las circunstancias del entorno del contratista en el mercado[4]. La racionalidad en la determinación de la importancia de cómo afectan los factores del entorno del mercado en los acuerdos salariales debe ser suficiente para hacer frente a las consideraciones de razonabilidad.

c. El estudio de los salarios se realiza mediante la comparación con empresas que representan a más de uno de los factores del mercado que deben ser considerados. Una evaluación aceptable debe incluir a empresas del mismo tamaño, área geográfica y el sector de la industria  del contratista. Si el auditor determina que los niveles salariales del contratista no son representativos con respecto a los puestos de trabajo similares en el mercado de referencia y no tiene acceso a estudios salariales adicionales que representen adecuadamente el segmento de mercado en el que interviene el contratista, entonces en este caso el auditor se abstendrá de llevar a cabo una prueba de razonabilidad. Cuando esto suceda debe citar las deficiencias del sistema salarial del contratista que sean importantes en el informe de auditoría de sistemas y procedimientos, y sugerir al contratista que tome las medidas correctivas que sean oportunas. Cuando el contratista haya efectuado las medidas correctivas pertinentes, éste deberá demostrar la razonabilidad de los costes salariales con referencia a encuestas y estudios de salarios adecuados.

d. En aquellos casos en que el auditor ha determinado que existen estudios salariales aceptables y que están disponibles para su utilización en la auditoría, hará las pruebas de comparación con los puestos de trabajo del estudio de referencia dentro de la estructura de categorías laborales o grado responsabilidad del trabajador, dependiendo de las circunstancias. Sin embargo, los altos cargos ejecutivos son únicos y deben ser auditados individualmente. Esto debe ser así independientemente de la asignación de los individuos a una clase de trabajo, grado de responsabilidad o estructura.

e. Todas las pruebas de razonabilidad se efectuarán mediante la comparación de la media ponderada del sueldo o salario de un trabajo o de su grado responsabilidad con respecto a las previstas en un estudio aceptable e independiente de alguna Firma de Consultoría de Recursos Humanos. Si no se dispone de un estudio referido al año actual, puede realizarse una actualización de los datos históricos mediante un factor de escalamiento como puede ser el Índice de General de Precios al Consumo (IPC) o el índice de Precios Industriales, ambos publicados por el Instituto Nacional de Estadística.

En ocasiones, puede ser necesario tener en cuenta más de un estudio sobre salarios, debido a la importancia de los factores relevantes en la circunstancia actuales. Sin embargo, si lo considera adecuado, puede realizar la comparación con el estudio de referencia que sea utilizado por el contratista.

f. Cuando las deficiencias del sistema salarial del contratista sean de tal magnitud que impidan una demostración de la razonabilidad de los salarios, el auditor deberá determinar en qué nivel se realizarán las pruebas, si por las categorías de los empleados o por los niveles de responsabilidad. El gasto total de los salarios del contratista es razonable si son razonables los salarios pagados individualmente a cada trabajador. Por tanto, es necesario comparar individualmente los salarios para determinar la razonabilidad total.

Pruebas para evaluar la razonabilidad

Para realizar la prueba sobre la razonabilidad de los salarios, el auditor debe seleccionar una muestra representativa, y científicamente obtenida, de los puestos de trabajo o niveles de responsabilidad. Así por ejemplo, para determinar la razonabilidad de los costes salariales de la clase de trabajo del ingeniero, el auditor debería hacer una selección mediante la obtención de una muestra por estratos de las categorías: ingeniero junior, ingeniero intermedio e ingeniero jefe; y compararlo con relación a la media mostrada en encuestas o estudios salariales externos independientes que sean apropiados. De esta forma podrá determinar si el salario de la categoría laboral de ingeniero es, o no es, razonable. En cualquier caso, el auditor debe tomar la decisión acerca del tamaño de la muestra que va a poner a prueba con el fin de que la evidencia esté adecuadamente soportada.

El auditor deberá considerar lo siguiente antes de realizar una evaluación comparativa y determinar el tamaño de la muestra:

(1) Si en la auditoría de los controles internos del contratista se obtuvieron evidencias de que el contratista tiene un proceso de comparación de mercado adecuado para demostrar la razonabilidad de los salarios que paga a sus empleados. En consecuencia, siempre que sea posible, el auditor debe basarse en los esfuerzos de evaluación comparativa del contratista como línea de base para la determinación de la razonabilidad. No obstante lo anterior, el auditor valorará la necesidad de complementar el trabajo del contratista donde crea conveniente.

(2) Como ya se ha indicado que el coste del agregado salarial es razonable si la suma de las cantidades de cada elemento individual y admisible son razonables, es muy probable que los contratistas sean capaces de demostrar que sus costes laborales son razonables, porque de ello depende en gran medida el margen de contribución que obtengan en su cuenta de resultados. Es una cuestión puramente económica de su buena gestión empresarial. Por lo tanto, el auditor debe tener en cuenta, como evaluación preliminar, el análisis hecho por el contratista.

(3) Sin embargo, puede suceder que un contratista, en el que la mayoría de su volumen de negocio es con clientes comerciales, se vea sometido a presiones considerables del mercado para mantener sus productos y servicios a bajo coste. Esta circunstancia reduce el riesgo del hallazgo de costes laborales no razonables y, por lo tanto, limita el esfuerzo de auditoría.

Continuará en la siguiente entrada: "La Razonabilidad de los Costes Salariales (y II)"

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[1] En relación con la determinación de  razonabilidad técnica y económica, la Norma Primera de  NODECOS hace una mención expresa a las consideraciones técnicas en la letra A) del punto 1.2.1. Sin embargo, en la letra B) deja implícitas las consideraciones económicas del coste cuando establece que su razonabilidad depende de que éste sea “generalmente reconocido como ordinario”… obedezca a “prácticas de negocio generalmente aceptadas” … a “la responsabilidad del contratista frente a la Administración” … y la ausencia “de desviaciones significativas respecto de las prácticas habituales de contratista”.

Esta falta de mención expresa de la “razonabilidad económica” en NODECOS, como factor de admisibilidad del coste,  ha suscitado, en la práctica, no pocos problemas interpretativos acerca de la admisibilidad o no de determinados costes. Pero dicha polémica solo se puede entender desde la defensa de posiciones numantinas y obtusas, porque las prácticas normales de negocio de cualquier empresa son las de eficiencia en costes y, además, es inaceptable por la Administración admitir desviaciones significativas en el valor de los costes imputados al contrato con respecto de las prácticas habituales del contratista con otros clientes o de las existentes en el mercado. 

[2] Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

[3] La negociación colectiva persigue dos objetivos. Por una parte, sirve para determinar las remuneraciones y las condiciones de trabajo de aquellos trabajadores a los cuales se aplica un acuerdo que se ha alcanzado mediante negociaciones entre dos partes que han actuado libre, voluntaria e independientemente. Por otra parte, hace posible que empleadores y trabajadores definan, mediante acuerdo, las normas que regirán sus relaciones recíprocas. Estos dos aspectos del proceso de negociación se hallan íntimamente vinculados. La negociación colectiva tiene lugar entre un empleador, un grupo de empleadores, una o más organizaciones de empleadores, por un lado, y una o más oganizaciones de trabajadores, por el otro. Puede tener lugar en diferentes planos de manera que uno de ellos complemente a otros, a saber, en una unidad dentro de la empresa, en la empresa, en el sector, en la región o bien en el plano nacional.

Para mayor detalle ir a: http://www.ilo.org/public/spanish/dialogue/themes/cb.htm

[4] Mercado relevante. El mercado de trabajo en el que  el contratista compite con otras empresas para reclutar empleados igualmente cualificados. Este mercado cuenta con el área geográfica dentro de la cual se esperar poder reclutar a todos los empleados potenciales para un trabajo y el área geográfica en la que ordinariamente también se esperar a perder los empleados en el trabajo por captaciones de otros empresas. Estas áreas geográficas pueden ser idénticas, pero no siempre tiene que ser así pensando en la capacidad de movilidad de los trabajadores en un mercado cada vez más globalizado. Este mercado puede definirse dentro de un área geográfica, que se compone de todas o similares empresas en el mercado local, regional, nacional o internacional. Por lo general, el contratista evaluará dónde pierde y en dónde se encuentran a los empleados para establecer la base inicial de su mercado de trabajadores.