Las tarifas de la ingeniería. Una nueva política de compras públicas

#115

Esta entrada ha sido revisada y actualizada el 08/11/2021

Introducción

A raíz del reciente pronunciamiento del TACRC en su resolución nº 1300/2021, del pasado 29 de septiembre, cobra nuevo interés y actualidad el artículo que publiqué en este blog hace ya casi cinco años.

Entonces, explicando el motivo de su publicación lo hacía de la siguiente manera: «Las empresas de ingeniería vuelven a la carga. Recientemente, con ocasión de que aun el Proyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público se está tramitando en las Cortes, pues el plazo de enmiendas ha sido ampliado hasta el próximo 4 de febrero de 2017, el diario digital eleconomista.es se hace eco de la presión que se está ejerciendo desde el sector de la ingeniería –ver la noticia que lleva por título: “El Gobierno cumple con las ingenierías y acaba con las subastas electrónicas”– para eliminar la posibilidad de que las administraciones públicas puedan licitar proyectos de carácter intelectual, como son los servicios de ingeniería y arquitectura, a través de subastas electrónicas».

Pues bien, la realidad es que las subastas electrónicas han sido el procedimiento habitual para realizar las adquisiciones de esta naturaleza durante este tiempo. Así que, como entonces decía:

Es recurrente que las empresas de ingeniería manifiesten su malestar porque se ven obligadas a “tirar” sus precios en pujas cada vez más agresivas, cuando no se da el caso –muy frecuente– que se vea desplazada completamente su posibilidad de licitar por las encomiendas de gestión a las empresas públicas INECO y TRAGSA. De manera que para conseguir contratos de las Administraciones –las migajas, según ellos– tienen que ofrecer unos precios tan raquíticos que no solo ponen en peligro su propia supervivencia como empresas, sino que se ve afectada la calidad del servicio que prestan, porque a esos precios les es imposible reclutar a los profesionales (mucho más caros) con la competencia y experiencia que se requiere. Y transcribo de dicho artículo:

«Fernando Argüello, director general del Foro para la Ingeniería de Excelencia (Fidex), incide en que la subasta electrónica es "el culmen de la ingeniería low cost", de forma que el contratante "se asegura que no hay nadie dispuesto a hacer por menos dinero". Una estrategia, a su juicio, que "juega con la desesperación de las empresas", cuya situación se ha deteriorado drásticamente en los últimos años como consecuencia de la severa retracción de la inversión pública».

Pues bien, el Gobierno, en el proyecto de Ley que ha remitido a las Cortes, demuestra que ha tenido sensibilidad hacia este sector descartando, expresamente, que se contraten determinados servicios intelectuales mediante las subastas electrónicas, como los de ingeniería y arquitectura. Falta saber, porque no hay noticia al respecto, si el resto de partidos políticos tienen la misma empatía con esta aspiración y su predisposición es la de no promover cambios, en sentido contrario, en la norma que resulte definitiva.

Además, manifestaba en enero de 2017 que:

En mi opinión, esa excepción no era necesaria, porque tal y como ahora está regulada la subasta electrónica en el (todavía) vigente artículo 148 del TRLCSP, aprobado por RDL 3/2011, que es prácticamente idéntica al Proyecto de la nueva Ley –salvo matizaciones, como es la circunstancia de excluir expresamente los servicios de ingeniería y arquitectura^[1]–, se puede dar completa satisfacción a las demandas de las empresas de ingeniería con solo hacer algunos cambios en las políticas de gestión de la contratación electrónica que promuevan los órganos de contratación. Y ello sin merma en los principios de transparencia, economía y eficiencia que deben observar los responsables de las compras públicas

Pero haciendo la hipótesis de que esa exclusión se va a confirmar en la futura Ley, entonces debería plantearse la cuestión sobre cómo los servicios de tipo intelectual van a ser contratados con un precio justo y razonable.

Así han seguido las cosas, hasta el recurso promovido por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESAS DE INGIENERÍA, CONSULTORÍA Y SERVICIOS TECNOLÓGICOS (TECNIBERIA) y la correspondiente resolución del TACRC. La cuestión práctica es que, ahora, el TACRC, que ha cambiado su doctrina, como dicen Juan Antonio Carrillo Donaire y Antonio Benítez Rufino, esta resolución «supone un espaldarazo jurídico de gran importancia a la intensa actividad de defensa de los intereses legítimos del sector de la consultoría de ingeniería, permitiendo que se tenga en cuenta las particularidades de estos servicios a los efectos de su licitación bajo criterios que no pueden exclusiva ni predominantemente referidos a su coste económico, como sucede con otros servicios menos cualificados o más estandarizados. »

Por tanto, como la forma de abordar las contrataciones de carácter intelectual debe cambiar, es por lo que vuelve a tomar interés y actualidad este artículo.

El entorno de las compras públicas

Hasta ahora, para las entidades públicas, un precio justo y razonable para estos servicios –ya sean los de tipo intelectual, como los de cualquier otra naturaleza– es el que se fija por la subasta (electrónica en este caso), donde prima el precio más bajo. Quedando en un segundo plano –o relegados a la irrelevancia– los aspectos técnicos que sean de difícil (o imposible) cuantificación. Pero debería tomarse en consideración que esta política de compra pública tiene elevados riesgos, en cuanto se refiere a la eficacia en la ejecución del contrato, porque los adjudicatarios –con la vista puesta en sus cuentas de resultados y espoleados por el instinto de supervivencia– no estarán incentivados en aplicar la «materia gris» más cualificada y experimentada (es muy costosa).

Sin embargo, como se puede deducir fácilmente, adquirir servicios de ingeniería está más próximo a la compra compleja –de la clase conocida ahora como «compra pública innovadora»– que otro tipo de servicios que no requieren de una especial cualificación y capacitación intelectual de la mano de obra que los ejecuta (por ejemplo, un servicio de limpieza). Quizá por ello, sea más adecuado y eficiente en ocasiones recurrir, para estas contrataciones, a procedimientos de adjudicación con negociaciones –como es el diálogo competitivo– que a los clásicos procedimientos abiertos y restringidos, pero sin obviarlos en absoluto.

Entonces, si las subastas electrónicas están descartadas ¿cómo contratar servicios de tipo intelectual –particularmente, de ingeniería y arquitectura– a unos precios justos y razonables con la nueva legislación en ciernes?

En primer lugar, debemos ser conscientes que la futuras políticas de compra, con sus consiguientes prácticas, podrían derivar en que los procedimientos abiertos y restringidos se conviertan en “subastas encubiertas”, porque se admite que, para esos procedimientos, el único criterio para adjudicar el contrato sea el precio. Y, además, con unos plazos de adjudicación acelerados, desde la fecha de apretura de las proposiciones. ¿Esto es lo que se quiere?, porque, si es así, en mi opinión no se avanzaría nada.

A mi modo de ver, el diagnóstico de la situación es claro: seguimos en el mismo sitio, porque las políticas de compra son arcaicas.

Nota importante: debe distinguirse, a efectos de los asuntos que se analizan en este artículo, entre «política de compra» y «procedimiento de compra (o de adjudicación)». Los procedimientos de compra o adjudicación vigentes, así como los previstos en la nueva ley, no son ni están obsoletos, en absoluto. En cambio, la política de compras imperante en las entidades públicas, entendida aquélla como el conjunto de prácticas o pautas que generan la adquisición de obras, bienes y servicios para sus operaciones habituales, sí que están anticuadas y son poco eficaces (sin entrar a valorar y discutir otros hechos como son los que propician el fraude y la corrupción).

Ahora, con los procedimientos de adjudicación que disponemos ¿cuál es la política de compra que debería desarrollarse para alcanzar un precio justo y razonable en las adquisiciones como las de ingeniería, arquitectura e incluso la consultoría?.

La política de compra públicas y las prácticas eficaces y transparentes –que sí son realmente novedosas– para dichas contrataciones, son las que describo seguidamente en este artículo.

Parto del principio de que los órganos de contratación tienen la obligación de cuidar porque el precio del contrato sea estimado correctamente, atendiendo al precio general del mercado. Y que dicho precio de mercado, en las empresas que producen bienes y servicios, está soportado y comienza a formarse con base en sus costes de producción, de tal manera que aquéllas que no son competitivas –es decir, las tienen unos costes medios de producción que superan a los costes medios de la competencia– corren el riesgo de quedar expulsadas del mercado si no consiguen obtener, al menos, una diferencia positiva entre su ingreso y coste marginales (el límite para producir con máxima eficiencia es cuando ambos se igualan). Comprenderá el amable lector que no me detenga a explicar la afirmación que acabo de hacer, pues no es el objetivo de este post disertar sobre cuestiones de Teoría Económica.

Por lo tanto, a la hora de fijar el órgano de contratación el «presupuesto base de la licitación» debería tener información precisa acerca de los «costes medios» de producción que se manejan en el mercado respecto del objeto que planea adquirir, que en el caso de contrataciones de ingeniería o arquitectura –en general: intelectuales– se refieren a las diferentes categorías de trabajadores (según tipo de especialidad, capacidad, destreza y experiencia) y de los materiales involucrados en la prestación del contrato. Y conocer que ninguna empresa juiciosa va a involucrar recursos en la producción que provoquen unos «costes marginales» superiores a su «ingreso marginal», de ahí que se vean impelidas a aplicar en los contratos que les han sido adjudicados a través subastas en las que han pujado con un precio muy agresivo, recursos humanos con menores capacidades y experiencia, porque su coste unitario es sensiblemente menor.

Esta política de compras en prestaciones de ingeniería, consistente en dejar que las pujas en la subasta hagan su «trabajo» de fijación del precio, derivan en efectos indeseables durante la ejecución del contrato, como la experiencia ha venido a demostrar. Y se puede afirmar que aquellos precios adjudicados en subastas no son justos ni razonables, si los ponemos al nivel de las capacidades y de la experiencia exigidos en los pliegos técnicos respecto de los trabajadores involucrados.

Adquisiciones de carácter intelectual mediante precio fijo en lugar de coste reembolsable

Un contrato de coste reembolsable es aquel en el que se establece su pago por los costes incurridos admisibles que haya declarado el contratista y que son comprobados por el órgano de contratación, en la medida en que se estipulan las reglas contables y de la asignación/imputación de los costes de producción al objeto del contrato y la metodología de cálculo del beneficio.

Debido a que los contratos de coste reembolsable se contemplan en la nueva Ley 9/2017 (LCSP) para aquellos contratos en los que, tras la tramitación de un procedimiento con negociaciones (negociado, diálogo competitivo y asociación para la innovación), las prestaciones deban iniciarse con un precio provisional, porque la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio final sea posible ya que no se tiene referencias sobre los costes de prestaciones análogas, debemos suponer que sí se dispone de ellas en los contratos que contengan prestaciones de carácter intelectual, por lo que estas contrataciones serán de precio fijo, ya que el precio definitivo se establece en el acto de la adjudicación.

Un contrato de precio fijo, como los que, principalmente, se producen en procedimientos abiertos y restringidos, establece un precio que típicamente no está sujeto a ningún ajuste de los costes incurridos del contratista en la ejecución del contrato y que le permiten facturar después de la realización de ciertas tareas o hitos sobre la base de un precio cierto establecido en la adjudicación. Sin embargo, esto no significa que el precio sea inamovible, porque los precios fijados en los contratos del sector público pueden ser revisados y ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato.

Sin embargo, todos los contratos requieren, durante la fase de preparación de la contratación, de una estimación del coste total de las prestaciones, como base de su consistencia con el «precio de mercado», y con el propósito de determinar un valor –también estimado– del presupuesto base de licitación que será el límite máximo de gasto que el órgano de contratación púede comprometer.

Nota importante: Hasta el momento, solo conozco revisiones y ajuste en el precio de los contratos siempre «al alza», porque hayan variado las condiciones económicas de costes que acaezcan durante su ejecución. Sin embargo, las revisiones periódicas y predeterminadas, a las que hace referencia la vigente LCSP, no van dirigidas, como de costumbre, a producir revisiones al «alza», sino que también pueden ser a la «baja».

En los contratos de servicios y suministro también cabe la revisión de precios, pero solo en aquellos de prestación sucesiva cuya duración rebase los cinco años y en los que el periodo de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato también supera los cinco años, pero únicamente si dichas inversiones no son susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización es antieconómica.

Por lo tanto, los ajustes en el precio de los contratos que estamos analizando en este post –los que contienen prestaciones intelectuales– no van a poder ser manejadas las oscilaciones en los costes de producción con la «revisión de precios», ya que difícilmente superará su duración los cinco años y no habrá inversiones específicas que debe recuperar el contratista, sino que debe ser tratados como «variaciones de precios», es decir la «herramienta» de ajuste que proporciona el artículo 102.6 de la LCSP, porque la naturaleza y el objeto del contrato –por ejemplo, de ingeniería– lo permiten (los resultados se pueden medir con respecto a objetivos de plazos o de rendimiento). En consecuencia, debería ser una política habitual de las compras públicas incluir cláusulas de «variación de precios» en función del cumplimiento o incumplimiento de un determinado objetivo de rendimiento^[2], y debiendo establecerse con precisión los supuestos en los que se producirán estas variaciones y las reglas para su determinación, de manera que el precio sea determinable en todo caso por los costes de producción más el beneficio industrial.

En este momento es necesario recordar que el precio del contrato puede formularse en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten. Este modo de formular el precio del contrato es especialmente adecuado cuando la prestación se refiere a unidades de mano de obra y materiales que se ejecutan o entregan. Tampoco hay que olvidar lo dispuesto en el artículo 100.2 de la LCSP en cuanto a la formulación del presupuesto base de licitación, el desglose de los costes (directos, indirectos y otros eventuales gastos) indicados apropiadamente en PCAP, así como de los salarios de las personas empleadas para su ejecución que formen parte del precio total del contrato y especificados de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales, si bien, lo más probable, es que sus salarios de estos trabajadores sean sensiblemente superiores a los figuren en el convenio laboral de referencia.

En los contratos de tipo intelectual (típicamente los de ingeniería, arquitectura y consultoría) que se ejecutan mediante el tiempo aplicado por trabajadores de diferentes categorías laborales –clasificados conforme a su especialización, competencia y capacitación, nivel de experiencia y responsabilidad– el tipo de unidad por la que se mide el precio, expresado en euros, es la «tarifa» horaria –y en el caso que los hubiera, también la «tarifa» o «precio» unitario de los materiales–.

Sólo el tiempo (normalmente expresado en horas) que aplican los trabajadores que realizan tareas o actividades directamente relacionados con el servicio o el producto prestado compone la «tarifa» de la mano de obra directa (MOD).

Habitualmente, el valor de la «tarifa» de la MOD y de los materiales, la que se utilizará para estimar el presupuesto base de licitación, es la suma de los siguientes componentes:

• (1) el coste directo horario unitario de MOD
• (2) el coste directo unitario de los materiales, si los hubiera.
• (3) el recargo de costes indirectos de producción, también llamado Overhead (OH).
• (4) el recargo de gastos generales y de administración (GyA)
• (5) el beneficio (B)

En una contratación de precio fijo, como es el caso de una adjudicación en un procedimiento abierto, el precio del contrato se determina y se fija en el momento de la adjudicación. Sin embargo, para dar satisfacción los intereses generales de la Administración, que requiere precios justos y razonables para sus adquisiciones de bienes y de servicios, y hacerlos compatibles con los intereses de los licitadores (las empresas del sector de la ingeniería, arquitectura y consultoría) que reclaman, también, una justa retribución acorde al esfuerzo y los riesgos asumidos y sin merma de la calidad en sus prestaciones, se hace necesario un cambio en las políticas que desarrollan las compras públicas, como las que se proponen seguidamente.

Nueva política en las compras públicas mediante el procedimiento abierto o restringido de adjudicación

En los procedimientos de adjudicación abiertos (incluido el abierto simplificado) y restringidos, en los que el precio es uno de los componentes de valoración de las ofertas, este elemento debería ser formulado por el licitador en términos de precios unitarios (tarifas), debiendo ser acompañados de las siguientes pautas:

• Incluir cláusulas de variación de precios en función del cumplimiento o incumplimiento de determinados objetivos de plazos o de rendimiento, los cuales deberán estar relacionados con el coste de producción, ya que este es la expresión económica de los factores y recursos consumidos en la actividad, debiendo establecerse con precisión los supuestos en que se producirán estas variaciones y las reglas para su determinación (por ejemplo, el coste realmente incurrido por la calidad de los recursos, el tiempo empleado y el rendimiento obtenido) de manera que el precio sea determinable en todo caso.
• Solicitar las ofertas económicas descomponiendo la tarifa (precio unitario de la propuesta) en sus factores de coste y beneficio.
  
  A estos efectos se pueden pedir a los licitadores sus ofertas con base en los costes históricos (referidos, por ejemplo, a las últimas cuentas anuales que hayan sido aprobadas y estén depositadas en el Registro Mercantil)^[3]; o hacer una estimación de los costes de la tarifa durante el periodo de ejecución del contrato. Pero esta última modalidad solamente se recomienda su utilización en los procedimientos de adjudicación con negociaciones, en contrataciones con un precio provisional y con el límite establecido de precio máximo, porque estarán sometidas a la «auditoría de contrato».
• Establecimiento en los pliegos de la norma de costes aplicable para calcular la tarifa y señalamiento expreso de los costes prohibidos, que no son admisibles de imputación al contrato, por lo que deben estar identificados y segregados apropiadamente.
• Establecimiento de criterios objetivos de adjudicación respecto del precio que valoren el porcentaje de beneficio propuesto y la metodología correcta para calcular los costes de la tarifa que deben ser consistentes con la cantidad y calidad de los factores de producción y los recursos consumidos en la ejecución del contrato.
  
  Si la tarifa está basada en costes históricos, como se recomienda, es evidente que cada empresa tendrá, de manera singular, sus propios costes de producción, que debe recuperar. Por ello, para una cantidad y calidad requerida de factores de producción el elemento objetivo de valoración que es diferencial es el porcentaje de beneficio sobre los costes históricos que se propone en la tarifa. A mayor porcentaje de beneficio, menor sería la valoración de la oferta económica.
  
  En dicho porcentaje de beneficio, las empresas que concurran deberían absorber la hipotética variación al alza que se produzca en sus costes de producción (de los factores y recursos empleados) y que afecten a la tarifa, desde un ejercicio pasado, en el que se hace la oferta económica, a otro futuro en el que se ejecuta el contrato.
  
  También debería ser objeto de valoración la claridad y la forma correcta en que se calcula el valor de la tarifa que se oferta, porque de esta manera permitirá identificar la propuesta que presenta la mejor relación coste-eficacia, conforme al artículo 145 de la LCSP.
• A posteriori, una vez concluido el contrato, el órgano de contratación podría comprobar los costes reales de la tarifa aplicada por adjudicatario durante el periodo de ejecución, en el caso de que se hubiera establecido la cláusula de «variación de precios» (artículo 102.6 de la LCSP). Para determinar la variación, podría examinar los datos de soporte que contengan los registros de la contabilidad del contratista la cerrada y aprobada y que corresponda a los ejercicios contables en los que se realizara la ejecución del contrato, y los de gestión, en los que registre los recursos y factores aplicados en la ejecución del contrato.
  
  Una vez comprobados los costes de la tarifa real de la MOD –y en su caso los materiales–, se comparan con los de la tarifa ofertada. Si los costes de la tarifa real son mayores que los de la tarifa ofertada, la diferencia en contra del adjudicatario (principio de riesgo y ventura) habría sido absorbida por el beneficio que propuso. En cambio, si los costes de la tarifa real son menores que los de la tarifa propuesta –y adjudicada–, en virtud de la cláusula de «variación de precios», si ha habido un incumplimiento con respecto de los objetivos del plazo o del rendimiento, se aplicaría una variación del precio a la baja.

Conclusiones

1. Estas políticas descritas permiten compatibilizar los requerimientos de transparencia, economía y eficacia de las compras públicas con las aspiraciones de las empresas del sector de la ingeniería, arquitectura y consultoría
2. Proporciona un cambio mucho más eficiente de visión y de gestión de las compras públicas.

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¹ En el artículo 143.2 del Proyecto de la nueva Ley se dispone que la “subasta electrónica podrá emplearse en los procedimientos abiertos, en los restringidos, y en las licitaciones con negociación”, pero determina el cumplimiento de dos requisitos:

1. ) que las especificaciones del contrato estén establecidas de manera precisa en los pliegos, y
2. ) que las prestaciones no tengan carácter intelectual, como los servicios de “ingeniería y arquitectura”. Y, por tanto, éstos quedan excluidos de la subasta electrónica.

² A estos efectos, deberá entenderse por “rendimiento”, según la RAE: "2. m. Proporción entre el producto o el resultado obtenido y los medios utilizados.”, siendo los medios utilizados tanto de los factores de producción y de la organización de la empresa, donde todos ellos tienen un coste medible. Por tanto, el “rendimiento” también puede ser establecido en términos que relacionan “el resultado obtenido” y el valor, o “coste completo”, de los medios utilizado, por lo que habiendo cambios en dicho coste justificarían una “variación en el precio” del contrato.

³ En la obra «Planificación y racionalización de la compra pública» se explica cómo solicitar a los licitadores sus ofertas con descomposición del precio en los costes y el beneficio industrial.

Concesiones

#106

La Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y la previsible promulgación en Ley del anteproyecto de la nueva norma reguladora de la contratación del Sector Público, de transposición de aquélla, hará que desaparezca la figura del contrato de gestión de servicio público y, con ello, los diferentes modos que actualmente regulan la gestión indirecta de los servicios públicos que se hacen –en el todavía vigente– artículo 277 del TRLCSP, aprobado en el RDL 3/2011, de 14 de noviembre. De esta manera, cuando se produzca proclamación de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, la concesión se desglosará en dos categorías: la concesión de obras y la concesión de servicios; sin perjuicio de la posibilidad de adjudicación directa del contrato de concesión a una sociedad de economía mixta, en los términos recogidos en la disposición adicional vigésima tercera del anteproyecto.

Asimismo, aquellos otros contratos celebrados en la modalidad de colaboración entre el sector público y el sector privado, debido a su escasa utilización en la práctica, se harán en el futuro como contratos de concesión.

Debe hacerse una advertencia, y es que la nueva regulación de las concesiones, tanto la que se hace por la Directiva 2014/23/UE, como en el anteproyecto que se deriva de aquella por su transposición, trastoca la regulación vigente (véase páginas 70 y 71 del informe del Consejo de Estado al anteproyecto ), de tal manera que el rasgo que caracterizará a la concesión, frente a otros contratos –obras y servicios–, es que debe existir una transferencia real del riesgo operacional, lo que significa que el concesionario pudiera no recuperar la totalidad de la inversión realizada o no cubrir los costes de la explotación.

La propia existencia del «equilibrio económico» de la concesión y del derecho del concesionario a obtener un margen de beneficio económico estable a lo largo de la vida del contrato –que actualmente le reconoce la legislación nacional– desaparecerán, porque de otra forma chocaría frontalmente con el elemento clave que conceptualiza el “nuevo” contrato de concesión: la necesaria asunción de un «riesgo operacional» por el contratista.

La Directiva 2014/23/UE define a los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios como aquellos en los que la contrapartida es el derecho a la explotación de las obras o de los servicios objeto del contrato, o de esos mismos derechos “en conjunción con un pago”^[1]. La adjudicación de concesiones de obras y servicios implica necesariamente la transferencia al concesionario de un riesgo operacional de «demanda», de «suministro» o de ambos.

Las definiciones que hace la Directiva de dichos términos –«riesgo de demanda» y «riesgo de suministro»– ha provocado grandes problemas interpretativos y conceptuales^[2]. Sin embargo, lo que sí deja claro es que dicho riesgo operacional se materializa cuando el «valor actual» de la corriente de flujos de efectivo por las inversiones, gastos operacionales (de explotación) y los ingresos (tarifas) procedentes de usuarios y/o Administración, se manifiesta negativo –véase considerando (20), «in fine», de la Directiva 2014/23/UE–.

Si la Administración adjudicadora garantiza la recuperabilidad de inversiones y gastos operativos, eliminando el riesgo operacional, en virtud de una garantía en beneficio del concesionario para sufragarlos, entonces este contrato no debería considerarse como una concesión –véase considerando (19) de la Directiva–, sino como un contrato de obras o servicios. Y esto sucede también cuando se paga al concesionario una cantidad fija que no tenga en cuenta el nivel o grado en que se presta el servicio, es decir cuando no se tiene en cuenta si hay mucha o poca demanda de los usuarios potenciales.

También debo referirme a que la Directiva –considerando (18)– admite que en un contrato de concesión el pago puede venir exclusivamente de la Administración. En particular, me refiero al caso de las concesiones de obras bajo el modelo denominado “peaje en la sombra” que están dentro de la financiación presupuestaria. Porque aunque inicialmente la obra se financia con fondos privados, la retribución del concesionario acaba llegando de las arcas públicas. Si bien no es una retribución fija que cubra en su totalidad el riesgo operacional –en cuyo caso nos encontraríamos ante un contrato de obras–, dicha retribución depende del grado de utilización de la infraestructura por parte de los usuarios, con lo cual se está transfiriendo un cierto nivel de «riesgo operacional», ya sea de «demanda», porque se ha hecho una sobre estimación de los usuarios potenciales que componen el mercado–; o de «suministro», porque aún habiendo una base suficiente de usuarios potenciales, se pone a su disposición una sobre capacidad de oferta por no haberse tenido en cuenta la existencia de otras obras o servicios alternativos, ya disponibles, y que les reporta igual o superior utilidad y son preferidos y elegidos por los usuarios potenciales.

En este modelo de “peaje en la sombra” el Sector Privado construye, financia y explota una infraestructura. A cambio, el Sector Público abona periódicamente, vía presupuesto, una cantidad (tarifa) fija acordada en el contrato de concesión, cantidad que está en función del uso real de la infraestructura. Asimismo, se presta a combinaciones de ajustes en los pagos (tarifas), estableciendo penalizaciones que dependen de determinados estándares de calidad, seguridad o disponibilidad, penalizaciones que se detraen de los pagos a realizar por parte de la Administración en caso de que el agente privado no esté cumpliendo los valores pactados contractualmente. También esos ajustes pueden ser ocasionados porque surgen unos incrementos en la demanda que utiliza la obra que rebasan las previsiones iniciales realizadas por el concesionario, con ello se evita que el usuario o la Administración, al los que corresponde en última instancia sufragar la infraestructura realizada y el pago de los gastos de explotación, soporten un carga o un canon desproporcionados.

El peaje en la sombra se comenzó a utilizar en Bélgica, en la década de los 60, al parecer con poco éxito. Su auge se produjo en Reino Unido en la década de 1990, a partir de la aplicación del modelo DBFO (design, build, finance, operate - diseñar, construir, financiar, operar).

En España es posible su aplicación a partir de la promulgación de la Ley 13/2003^[3], reguladora del contrato de concesión de obras públicas, donde la construcción y la explotación de la obra pública, en régimen de concesión, confiere el protagonismo principal a la iniciativa y capital privados, pero siempre bajo la tutela y control de la Administración. Esta modalidad concesional, sin embargo, no debe confundirse con el derogado^[4] contrato administrativo de «obra bajo la modalidad de abono total del precio», donde entonces la infraestructura se realizaba con una financiación previa del contratista y el pago se efectuaba de manera aplazada por de la Administración, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

Un contrato de concesión de obras, cuando la forma de retribución del concesionario se realiza mediante el precio que pagan los usuarios por la utilización de la infraestructura pública, puede incorporar abonos al órgano concedente con el carácter de mínimos –por la obtención de la concesión– y otros periódicos que el concesionario deberá abonar, como el denominado «canon de explotación», también con el mismo carácter mínimo y pagadero durante la duración de la concesión. Sin duda estos importes, que también se consideran como elementos económicos que se valoran para la adjudicación del contrato, repercuten directamente sobre la cuantía de la «tarifa» máxima que se cobra al usuario y que debe establecer el órgano de contratación, conforme a la prerrogativa establecida en el artículo 249.1.e) del vigente TRLCSP.

Por tales motivos, que han sido expuestos someramente, se hace necesario estimar y valorar en el momento actual la corriente de flujos de caja –o de efectivo– que originará el contrato para el concesionario y cuyas prestaciones incluirá, por ejemplo, la redacción del proyecto, la construcción y la explotación, el mantenimiento y la conservación de la obra– y que deben incluir:

1. Los pagos diferenciales debidos a:

   - la redacción del proyecto,

   - la construcción de la obra,

   - los previstos en gastos de explotación y mantenimiento de la obra durante el periodo de la concesión, y

   - los cánones iniciales y periódicos, en su caso, pagados al órgano concedente.

2. Los cobros diferenciales debidos a:

   - las tarifas percibidas de los usuarios de la obra pública,

   - las subvenciones o aportaciones directas recibidas de la Administración para la construcción de la obra, y

   - las cuantías percibidas por la explotación comercial diferenciada de zonas complementarias.

El modelo de cálculo del valor actual de los flujos de efectivo de la concesión se expuso en la entrada #100 de este blog. Y sobre este asunto regresaré en un próximo post, en el que abordaré los elementos y la metodología de cálculo para la «tarifa» de la concesión.

Esto nos lleva a tener que considerar, como mínimo:

• qué consumos (gastos) para el concesionario derivan en costes admisibles y que son imputables a la concesión,
• la metodología para determinar el precio de las «tarifas» aplicables,
• la determinación sobre si los cánones de la concesión que se establezcan, se consideran como coste del concesionario y son absorbidos por la «tarifa» que pagarán los usuarios o, en otro caso, debe soportar el concesionario completamente, con cargo a sus resultados –con independencia de que tenga «beneficio» o «pérdida»– dichos pagos al concedente por la explotación de la concesión adjudicada,
• cuál será la metodología para determinar el beneficio del concesionario en el proyecto concesional, que es independiente del «beneficio» o «pérdida» que pueda tener en sus cuentas debido a su gestión empresarial (buena o mala) en la explotación de la concesión,
• cuáles serán las reglas contables de los costes aplicables al proyecto de la concesión,
;
• el establecimiento de los limites de imputación de los costes admisibles y los que son considerados prohibidos y que no son asignables al contrato en ningún caso, y
• cuáles serán los controles documentales, y sobre los procesos de producción y explotación de la infraestructura, que abarque la elaboración del proyecto, construcción y explotación de la obra, es decir la auditoría del contrato que se posibilita efectuar por los artículos 261.1.f) y 102.7 de la vigente LCSP 9/2017 –anteriormente en virtud de los artículos 249.1.f) y 87.5 del TRLCSP–, lo que desembocará en nuevos criterios para la valoración de la oferta y su adjudicación, y cuáles de los costes han sido efectivamente pagados –para corregir la tarifa, en su caso–.

Hay que tener en cuenta que, como ya se ha dicho, el órgano de contratación concedente tiene la prerrogativa de establecer un precio máximo de la «tarifa», en virtud del artículo 261.1.e) de la LCSP 9/2017 –anteriormente por el art. 249.1.e) del TRLCSP– en el momento de la adjudicación y que está sujeto a variaciones, conforme establece el artículo 267.3 de la LCSP –anteriormente conforme al art. 255.3 del TRLCSP–. En consecuencia, se interpreta que la «tarifa» determianda en la adjudicación del contrato tiene carácter de precio provisional, pero que no puede puede rebasar el precio máximo establecido por el órgano de contratación (artículo 267.2 de la LCSP 9/2017). Y como nos encontramos ante prestaciones que destacan por su compejidad, nos situaríamos en los supuestos contemplados en el artículo 102.7 de la vigente LCSP 9/2017 (anteriormente estas circunstancias se regulaban en el artículo 87.5 del TRLCSP) si el procedimiento de adjudicación fuera uno negociado o un diálogo competitivo.

En la entrada próxima anunciada también me ocuparé de esta materia.

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¹ Debe entenderse –en consonancia a los artículos 255 y 275 del todavía vigente TRLCSP– que las contraprestaciones económicas previstas en el contrato se corresponderán con la retribución fijada –que tendrá una naturaleza de tarifa– en función de la utilización que hagan los usuarios y cuyo pago puede ser efectuado directamente por éstos o por la propia Administración concedente.
² En la forma en que los explica el considerando (20) de la Directiva 2014/23/2014 los conceptos de «riesgo de demanda» y «riesgo de suministro», se crea bastante confusión. Si embargo, se deduce que ambos son esencialmente la misma cosa (es decir, cuando no casa la demanda real con la oferta efectiva), porque este último –el de suministro–, según está definido, no tiene nada que ver con el riesgo de rotura en la «cadena de suministro» del agente económico concesionario –en el sentido de debilidades en la flexibilidad, agilidad y eficiencia de las operaciones de abastecimiento que bloquean su producción–, sino más bien se trata de un problema de «sobrecapacidad» productiva porque ofrece más unidades de bienes y servicios de las que el mercado (usuarios potenciales) está en condiciones de absorber o demandar. Un ejemplo de esto, y muy reciente, son las concesiones de autopistas radiales en Madrid. Es decir, que el concesionario pone una capacidad ociosa a disposición del contrato (véase entrada #80 sobre costes prohibidos de la capacidad ociosa).
³Que modificó el antiguo TRLCAP, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, y que establecía la retribución del concesionario directamente mediante el precio que abonase el usuario o la Administración por la utilización de la obra, por otros rendimientos procedentes de la explotación o con aportaciones directas de la propia Administración. Actualmente, la retribución del concesionario se recoge en los artículos 245.a) y 255 del vigente TRLCSP, aprobado por RDL 3/2011.
⁴Eliminado por la letra e) de la disposición derogatoria única de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público («B.O.E.» 31 octubre). Y cuya vigencia estuvo hasta el 30 abril 2008.

Acuerdos sobre precios de tarifas

#52

Introducción

La política de establecimiento de acuerdos de tarifas entre los órganos de contratación y los contratistas tiene un tratamiento específico en auditoría de contratos. Consecuente con dicha política, en este post se incluyen algunas pautas que cubren el modo de establecer acuerdos y el seguimiento de tarifas con los contratistas.

Acuerdos de precios de tarifas

Un Acuerdo de Precios de Tarifas es un pacto escrito entre un poder adjudicador[1] de la Administración y un contratista sobre el precio de las tarifas, y otros factores, válidos durante un periodo específico y que se aplicarán al precio del objeto de los contratos celebrados en ese periodo o en las modificaciones del contrato. Este tipo de acuerdos es especialmente apropiado para las compras centralizadas, ya sean adjudicadas a través de procedimientos de Sistemas Dinámicos de contratación o en Acuerdos Marco. Dichas tarifas y factores que las acompañan representan proyecciones razonables de costes específicos que no se estiman fácilmente, pues no se identifican con un contrato específico (una adquisición a través de la central de compras) o no son generados por un producto final o tarea. Estas estimaciones pueden incluir valoraciones de elementos de coste tales como: la mano de obra directa, tasas de recargo de gastos generales de fabricación, tasas de recargo de obsolescencia de materiales, piezas de repuesto y otros aprovisionamientos, y tasas de recargo por el manejo de materiales y de la función de compras del contratista.

Como he dicho, el acuerdo de tarifas, por definición, se produce entre un órgano de contratación y sus contratistas. Sin embargo, algún contratista puede no estar siempre dispuesto a entrar en un acuerdo de tarifas a causa de frecuentes cambios en las condiciones de su negocio u otras circunstancias. Si, en estos casos, el órgano administrativo aún desea utilizar algún tipo de tarifas de precios preestablecidos, las recomendaciones de tarifas podrían aplicarse unilateralmente por el poder adjudicador que establece los Acuerdos Marco y ser aconsejados a los respectivos órganos de contratación que utilizarán dicho sistema de contratación al que acogerán su compra específica.

Una tarifa es un valor que se confiere al coste unitario de un factor y que suele venir acompañado de una tasa de recargo de costes indirectos. La tasa de recargo está representada por un porcentaje o ratio de absorción de una agrupación de costes existente, o estimada, y que completa la tarifa del factor. Una tarifa puede contener una o varias tasas de recargo de costes indirectos, dependiendo de si la tarifa está valorada a coste parcial (solo con recargo de gastos generales de fabricación y gestión de materiales) o a coste completo (incluye el recargo de gastos generales y de administración). Los factores son elementos de coste directo de producción, como la mano de obra y los materiales, por ejemplo. En general, las tarifas pueden establecerse sobre el coste real incurrido o ser estimadas para un periodo futuro.

Acuerdo sobre el modo de cálculo de las tasas de recargo

La forma en que se establecen los acuerdos sobre el modo de cálculo de tasas de recargo de costes indirectos (que no de las tarifas) es por escrito, entre la Firma de Auditoría, o el auditor de contratos, y los contratistas. Dicho acuerdo contiene la metodología convenida entre ellos y que el contratista aplicará en sus ofertas de precios de tarifas. Difiere de un acuerdo de tarifas en que éste se produce con el órgano de contratación para fijar el precio de un contrato u orden de compra específico y que está acogido a un Contrato Marco, por ejemplo. Así, un acuerdo sobre el cálculo de tasas de recargo es útil y puede establecerse para cubrir adquisiciones repetitivas, como es la compra de repuestos.

En estos casos, las oficinas de campo de la Firma de Auditoría, o el auditor de contratos, solicitarán las bases de auditoría al contratista para desarrollar el acuerdo metodológico para el cálculo de las tasas. Las bases de auditoría estarán preparadas y soportadas con los datos o valoraciones de costes que sean actuales, exactos y completos.

Comienzo, aplicación, uso y caducidad del acuerdo de tarifas

El establecimiento de un acuerdo tarifas puede ser iniciado a solicitud del contratista candidato para entrar en el sistema de compras centralizadas o del órgano de contratación, siempre que se determine que los beneficios que se derivan de dicho acuerdo están acordes con el esfuerzo que se realice para su estableciendo y seguimiento[2].

Los poderes adjudicadores de una Central de Compras estarán normalmente interesados por alcanzar un acuerdo de tarifas con los contratistas cuando éstos tienen un volumen significativo de operaciones con diversos órganos administrativos, como por ejemplo las compras centralizadas a través de catálogos de proveedores de la Administración. Esto evita tener que establecer nuevas estimaciones de la tarifas cada vez que los contratistas realizan una prestación, por ejemplo un suministro. Para determinar si se debe establecer un acuerdo de tarifas, es responsabilidad del órgano de contratación considerar si se produce una utilidad suficiente derivada de tal acuerdo.

Los poderes adjudicadores utilizarán los acuerdos de tarifas como base para la valoración de todos los contratos, modificaciones y otras acciones contractuales que se realicen durante el período cubierto por el acuerdo, a menos que el poder adjudicador determine que las condiciones se han modificado y, por tanto, han invalidado parte o la totalidad del acuerdo. Todas las condiciones que afectan a la validez del acuerdo serán sometidos rápidamente a la consideración del poder adjudicador.

Los pliegos del contrato requerirán que el acuerdo de tarifas incluya términos específicos y condiciones acerca de su cobertura, expiración, aplicación y requisitos sobre su seguimiento sistemático, todo ello de manera que garantice la validez de las tarifas. El acuerdo también debe proporcionar la opción de su denuncia (o cancelación) de parte de cualquiera de los interesados (contratista o poder adjudicador). En caso que la denuncia sea de parte del contratista, éste se saldría automáticamente del sistema de compra centralizada, por ejemplo. Asimismo, debe establecer la obligación del contratista de poner en conocimiento del órgano de contratación o del auditor de contratos cualquier cambio significativo en los datos de valoración de sus costes.

Identificación y soporte de las tarifas

Los contratistas deben especificar en cada oferta de sus productos, obras o servicios las tarifas que se aplicarán y someterán la base de auditoría con los datos y valoraciones de costes para su examen por el auditor de contratos. Todos los datos presentados en relación con la auditoría de tarifas y el acuerdo alcanzado se actualizarán posteriormente según sea necesario. Asimismo, el contratista se debe comprometer a presentar la base de auditoría con datos exactos, actuales y completos, de tal manera que permitan alcanzar el acuerdo sobre las tarifas o una modificación de las mismas.

Alcance de la auditoría de tarifas

El alcance de una auditoría de tarifas precisa ser adaptado atendiendo a las circunstancias individuales de la contratación. Sin embargo, el auditor debe:

(1) Considerar expresamente:

        (a) la materialidad de las bases, agrupaciones y tasas de recargo;

        (b) los resultados obtenidos en auditorías anteriores y la adecuación de los sistemas de control interno del contratista;

      (c) las diferencias y desviaciones habidas del presupuesto de gastos del contratista y su impacto en las tasas de recargo;

        (d) los cambios organizativos del contratista, así como los habidos en sus operaciones, capacidad, procesos y prácticas de producción, volumen de negocio y asignación de bases de reparto;

    (e) la combinación de la participación relativa en sus ventas a la Administración y otras ventas comerciales;

      (f) las actas del Consejo de Administración u órganos de dirección del contratista, donde se recogen las decisiones relativas a la organización y operaciones de la empresa.

(2) Determinar que el contratista:

        (a) es consistente y cumple con las prácticas de estimación declaradas de sus sistemas y procedimientos, en relación con la contabilidad de costes;

        (b) ha hecho previsiones de su volumen de negocio, capacidad productiva, y asignación de bases de reparto de costes indirectos de forma razonable, todo ello de conformidad con sus planes internos;

         (c) tiene unos datos de tarifas correctos y verificables; y

         (d) realiza cálculos matemáticamente correctos.

Las tarifas cubiertas por un acuerdo específico, aunque preestablecidas para periodos futuros y de utilización general en más de una oferta, se auditan de la misma manera que las tasas de recargo para la fijación de precios de una oferta de un contrato individual. Muchos de los pasos y procedimientos que en auditoría de contratos se hacen en una revisión de ofertas o auditoría de costes incurridos, son similares a los de una auditoría para acuerdo de tarifas. Por lo tanto, antes de determinar el alcance de la auditoría de un acuerdo de tarifas, el auditor de contratos debe familiarizarse con la guías de auditoría que abarcan a la auditoría de tasas de recargo para la fijación de precios de una oferta y las tasas de recargo de costes incurridos, todas ellas tratadas por el Manual de Auditoría de Contratos que se está preparando[3].

Otras evaluaciones y comprobaciones

Evaluación del presupuesto.

Los procedimientos para presupuestar tarifas están estrechamente vinculados a los procedimientos presupuestarios del contratista. Por lo tanto, los auditores de contratos evalúan los procedimientos y las prácticas presupuestarias del contratista para:

(1) cerciorarse de que, en el agregado, los datos sobre los que se realizan las valoraciones son correctos y se consideran todos los datos disponibles y pertinentes del contratista, y

(2) determinar si los datos que apoyan las tarifas propuestas son compatibles con los presupuestos de la empresa y están de acuerdo con las condiciones generales, las normas, los factores de reclutamiento de personal y otros criterios que se utilizan para fines presupuestarios y de planificación.

Examen y deficiencias del sistema de estimación.

En la evaluación de una propuesta de tarifas, el auditor de contratos se familiariza con:

(1) los métodos de estimación y las auditorias de sistemas del contratista.

(2) los detalles del sistema de presupuestario del contratista, y

(3) la última declaración de sistemas y procedimientos emitida por el contratista.

Como mínimo, el auditor de contratos debe realizar una revisión exhaustiva del archivo permanente acerca de las deficiencias del sistema de estimación observadas anteriormente. Las deficiencias expuestas del sistema presupuestario del contratista, como resultado de auditorías de sistemas o auditorías individuales de tarifas o de costes incurridos, deben ser tenidas en cuenta para ser comprobadas en la auditoría actual para el acuerdo de tarifas. Del mismo modo, las deficiencias del sistema presupuestario revelados durante la auditoría de tarifas actual, también pueden aplicarse a otras auditorías, de cualquier índole, posteriores.

Comparación con tarifas en facturaciones parciales y certificaciones de obra.

Debido al alto grado de interdependencia con las tarifas de otros contratos individuales para proceder a facturaciones y certificaciones parciales del contratista y con las tasas de recargo para la determinación de los costes incurridos finales al término del año fiscal del contratista, el auditor de contratos, en principio, debe haber comprobado si hay diferencias entre ambos tipos de tarifas y tasas al finalizar el año fiscal. Por tanto, es importante que el auditor evalúe una presentación de ofertas de tarifas con base en las tasas de recargo del año fiscal cerrado inmediato anterior y comparar cuidadosamente las diferencias entre ellas y los datos de apoyo. Las diferencias significativas entre tarifas y tasas de recargo deben ser convenientemente explicadas por el contratista. Si el auditor determina que las tarifas presentadas por el contratista no son apropiadas, éste debe presentar una nueva oferta de tarifas. Si el contratista se niega a presentar una nueva oferta de tarifa, entonces el auditor debe aplicar los procedimientos pertinentes para que el poder adjudicador adopte las acciones que correspondan en relación con el incumplimiento del contrato.

Impacto de valoraciones individuales de facturaciones y certificaciones parciales.

(1) Cada valoración individual necesita ser inicialmente evaluada para determinar si provoca algún impacto sobre el acuerdo vigente de tarifas en el sentido que cambia significativamente las condiciones sobre las que se negociaron. El PCAP debe requerir que tales cambios sean comunicados al órgano de contratación. En la evaluación de las nuevas condiciones, el auditor de contratos debe considerar:

(a) el tipo de contrato contemplado,

(b) la importancia en euros que significa el cambio de condiciones,

(c) si el período de evaluación de las tarifas individuales del contrato considerado es significativamente diferente del período al que se aplique el acuerdo de tarifas, y

(d) cualquier nuevo dato o información que pueda plantear alguna duda en cuanto a la aceptabilidad de las tarifas.

(2) El auditor también debe estar atento ante cualquier valoración de precios que no refleja con exactitud el acuerdo de tarifas, incorpora tarifas incorrectas o parece aplicar tarifas ventajosas.

Seguimiento de tarifas

(1) General. Cuando el contratista cuente con procedimientos bien establecidos y aceptados regularmente para la formulación y aplicación de un acuerdo de tarifas, no obstante el auditor del contrato realizará periódicamente un análisis en profundidad para determinar si estos procedimientos y los métodos de asignación propuestos y las bases de reparto siguen siendo equitativos.

(2)Normas establecidas en el Pliego del contrato o en la norma de costes aprobada. Las normas contables de costes aplicables juegan un papel importante en la evaluación de las tasas y bases de reparto. Por lo tanto, en la planificación de la auditoría de la propuesta de tarifas, el auditor revisa, en primer término, el archivo permanente para encontrar, si lo hubiere, cualquier problema pendiente sin resolver relativo al incumplimiento detectado, en auditorías anteriores, con la norma contable de costes y, seguidamente, poder evaluar la propuesta actual en relación con el cumplimiento de dicha norma contable.

(3) Cambio de estructura. La estructura tarifaria describe el número y tipos de tarifas establecidas para un determinado conjunto de condiciones. También determina cómo son los costes que se asignarán y las bases generales de reparto. Los contratistas vendrán obligados, por el PCAP, a utilizar la misma estructura de tarifas para los fines de fijación de precios en el futuro, de la misma manera que lo hacen para establecer los costes incurridos. En caso que un contratista emplee una estructura diferente para la estimación de sus costes, el auditor debe determinar si el contratista lo hace porque ha cambiando su sistema y prácticas contables. Si esto ha sucedido, el contratista tiene que presentar:

    (a) una declaración del impacto en costes que supone el cambio de estructura, y

         (b) una revisión de la declaración de sistemas y procedimientos

(4) Periodo de tarifas. El auditor de contratos tiene que determinar que las tarifas utilizadas en las ofertas están comprendidas adecuadamente en el periodo contemplado de vigencia en el que se realizará el contrato.

(a) Tasas de recargo de costes indirectos. El período de aplicación de la tarifa con las estimaciones de tasas de recargo de costes indirectos en general, debe coincidir con el período del año fiscal del contratista o el período de tasa histórica establecida para la imputación de los costes indirectos. Con excepción de las circunstancias incluidas en la norma contable aprobada en el PCAP[4], no puede establecerse una tasa de recargo de costes indirectos calculada con base en un período superior a un año. En ciertas circunstancias, sin embargo, puede ser más equitativo para los fines del contrato un período de cálculo de la tasa de recargo de costes indirectos más corto que año normal, con respecto del fiscal del contratista, si la mayor parte de la actividad del contratista se desarrolla en periodo más reducido al del año natural, tal y como puede suceder en productos sometidos a circunstancias estacionales.

(b) Tarifa horaria de la mano de obra directa y bases de reparto. El período para el cálculo y determinación de las estimaciones de las bases de reparto y tarifas horarias de la mano de obra directa también deben coincidir con el año fiscal del contratista, o el utilizado históricamente, en su caso. No obstante, en cada evaluación de tarifas, el auditor comprobará la aplicabilidad del periodo. Esto es porque debe determinar si los requisitos contractuales previstos son paralelos a las condiciones que se contemplan en cálculo de las tarifas y las bases de reparto, o si las circunstancias presentes aconsejan una modificación de los periodos de cálculo.

(5) Previsión de gastos y bases de reparto. Los auditores de contratos, en la planificación de la auditoria de tarifas, establecen procedimientos para el sistema presupuestario y de estimación de los contratistas, como base para la determinación de la validez de sus previsiones de las cantidades que forman parte de la base de reparto y de las agrupaciones de gastos. Como mínimo, el auditor verifica que las bases de reparto previstas y los gastos estimados de la agrupación:

(a) son compatibles con las estimaciones del volumen de negocio actual del contratista y son consecuencia de las decisiones tomadas conforme a los planes de gestión aprobados por la dirección o el Consejo de Administración del contratista, y

(b) considera debidamente los requisitos del contrato y las limitaciones o prohibiciones de costes que han sido establecidos en el PCAP.

Gastos corporativos. La imputación de los gastos corporativos, o de las oficinas centrales, puede tener un impacto sustancial en las tarifas estimadas. Por lo tanto, el auditor revisa las auditorías realizadas en las oficinas centrales del contratista o planifica una auditoria específica en ellas. En cualquier caso, la auditoría debe estar orientada al ciclo presupuestario del contratista.

Utilización de un especialista técnico. Por último, el auditor de contratos debe considerar la necesidad de solicitar la asistencia de un especialista técnico que le proporcione el soporte especializado necesario para completar su trabajo con eficacia.

Bases de auditoría. Declaración de costes

Los contratistas interesados en alcanzar un acuerdo de tarifas con los poderes adjudicadores, por ejemplo en el ámbito de un sistema dinámico de contratación o un Acuerdo Marco, deben proporcionar una declaración de costes (base de auditoría) que sean exactos, completos y vigentes en la fecha de su presentación. No se requiere una base de auditoría de los costes actuales para llegar a un acuerdo negociado sobre tarifas aplicables en un periodo futuro, sino de los costes previstos para dicho periodo. A veces, los contratistas son propensos a presentar bases de auditoría con costes actuales incurridos porque están ahora ejecutando contratos sometidos a auditoría, cuando en realidad lo que se negocian son las tarifas futuras. Por tanto, en los acuerdos de tarifas, las bases de auditoría cubrirán:

(1) los datos de costes futuros o previstos en que se apoyan para la oferta de tarifas. No obstante, estos datos de apoyo pueden provenir de costes incurridos de contratos que se estén ejecutando en la actualidad y de los que se hace una proyección futura, y

(2) todos los datos necesarios para estimar la oferta de tarifas del periodo futuro que comprenderá el acuerdo.

Actualización de tarifas

La responsabilidad principal de la actualización de las tarifas recae, íntegramente, en el contratista. Sin embargo, la responsabilidad del seguimiento de los acuerdos de tarifas es del poder adjudicador. A pesar de esto, las tarifas también deben ser controladas periódicamente por el auditor de contratos para notificar al órgano de contratación cualquier variación significativa. En su caso, el auditor de contratos debe:

(1) Asegurarse que las tarifas son analizadas de forma periódica mediante la comparación de las tarifas reales respecto de las tarifas acordadas. Si el contratista no está realizando un seguimiento y análisis de las tarifas para su posible actualización, el auditor debería recomendar al órgano de contratación que inste al contratista para que lleve a cabo este esfuerzo como una condición del acuerdo de tarifas (que debe constar en el PCAP del Acuerdo Marco, por ejemplo, o ser una condición para la compra centralizada).

(2) Comparar las nuevas salidas del sistema presupuestario del contratista con respecto a los patrones de gastos reales habidos en el año fiscal y establecer las discrepancias de las cantidades presupuestadas inicialmente previstas para apoyar la oferta del acuerdo de tarifas.

(3) Informar al poder adjudicador de cualquier variación significativa puesta de manifiesto por el seguimiento de las tarifas. Cuando las tendencias o patrones desfavorables comienzan a aflorar y se identifican variaciones significativas con respecto de los costes reales, los resultados del análisis deben ser comunicados al órgano de contratación junto con la recomendación para que exhorte al contratista la presentación de una propuesta revisada del Acuerdo. Pero si, sobre la base de los hechos fácticos, el poder adjudicador no estuviese de acuerdo en que las tarifas sean revisadas, el auditor de contratos debe calcular el ajuste que se aplicará a las tarifas del contratista.

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[1] Son poderes adjudicadores los considerados en el artículo 3.3 de la LCSP

[2] Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones. El recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación es cada vez más utilizado. El contratista candidato que haya solicitado una invitación o haya sido invitado a participar en un procedimiento restringido, en un procedimiento de licitación con negociación o en un procedimiento negociado sin publicación previa, en un diálogo competitivo o en una asociación para la innovación, puede solicitar el acuerdo de tarifas.

[3] Los primeros capítulos del Manual de Auditoría de Contratos están ya disponibles en http://www.auditoriadecontratos.com

[4] La Norma cuarta de NODECOS, en sus apartados 4.3.2 y 4.3.3 establece las condiciones para un cambio de periodo distinto del que corresponda al año fiscal.

Auditoría de estimaciones paramétricas de costes

#50

Introducción

Este «post» contiene una visión general y unas pautas que se utilizan en la auditoría de contratos sobre las relaciones de estimación de costes y de «no-costes» en el contexto de las ofertas de precios del contratista. También proporciona una guía sobre el uso de las normas de estimación en las ofertas del precio de los contratos.

Terminología de estimación paramétrica

Definición de estimación paramétrica de costes

Una estimación paramétrica de costes, o «parametrización», se define como una técnica que utiliza una o más relaciones de costes para estimar los costes asociados con la ejecución, fabricación, mantenimiento o modificación de un elemento, producto o servicio final. Una relación de estimación de costes (en adelante CER – cost estimating relationships) expresa una correlación cuantificable entre ciertos costes del sistema y otras variables del sistema de «no-coste», ya sea por el carácter técnico o por otra circunstancia. La CER se dice que representa el uso de una o más variables independientes de «no-coste» para predecir o estimar una variable dependiente de coste.

La parametrización abarca incluso las relaciones aritméticas tradicionales más sencillas entre datos históricos, como simples factores o coeficientes utilizados en la estimación de los costes. Sin embargo, para los fines de la auditoría de contratos en esta entrada también trataremos aspectos paramétricos más complejos y avanzados. Estos pueden involucrar a una amplia utilización de costes y variables independientes relacionadas con un único efecto en los costes, o variables independientes definidas en términos de rendimiento del sistema de producción y del objeto del contrato, o características de diseño o de los requisitos de materiales utilizados en el contrato o procesos de producción. Las bases de datos y / o modelos y aplicaciones informáticas se utilizan habitualmente en estos tipos de sistemas de estimación paramétrica de costes.

Las técnicas de estimación paramétrica de costes en los contratos pueden utilizar cualquiera de los siguientes métodos de estimación:

(1) Detallado.- también conocido como el enfoque de abajo hacia arriba. Este método divide las ofertas de los contratistas en sus componentes más pequeños y por lo general están respaldados por facturas detalladas del material utilizado en el objeto del contrato o en registros de imputación de horas de la mano de obra directa para el objeto del contrato.

(2) Comparativo.- establece los costes de las ofertas utilizando como referencia los de artículos producidos en el pasado, como una línea de partida. Las asignaciones de coste se hacen al objetivo de coste (el contrato) con base en factores tales como la complejidad, escala, diseño, los materiales, etc.

(3) Apreciación subjetiva.- es un método de estimar los costes utilizando apreciaciones con base en la experiencia previa, el juicio, la memoria, notas informales y otros datos. Se utiliza típicamente durante la fase de investigación y desarrollo cuando aún no se han realizado los planos de fabricación.

Diferencia entre coste y variable independiente de «no-coste»

Aunque los criterios básicos entre las relaciones de estimación de coste a coste (por ejemplo, agrupaciones de costes y bases de imputación) son las que hemos utilizado hasta ahora en este blog, los criterios de estimación de esta entrada se refieren a las relaciones coste a las denominadas variables de «no-coste».

Las relaciones coste a «no-coste» utilizan algo más que el coste unitario o el número des horas de trabajo como variables independientes. Ejemplos de variables independientes de «no-coste» incluyen cosas tales como la cifra de ventas de la empresa, el tamaño del elemento final, los requisitos de rendimiento, los componentes electrónicos del bien, la complejidad o número de los planos de ingeniería necesarios para la producción, las tasas de producción o capacidad productiva, o el número de elementos producidos o remanufacturados. Las CERs que implican tales variables, cuando son significativas, requieren que la exactitud y actualidad de los datos de las mismas deban ser auditados.

Utilización de estimaciones paramétricas de costes

Las estimaciones paramétricas de costes se utilizan tanto por los contratistas como por los órganos de contratación en la planificación, presupuesto y ejecución de los procesos de compras. Los modelos de estimaciones paramétricas de costes se componen generalmente de varias CER y pueden ser utilizados para estimar los costes de una parte de la oferta del contratista o de su totalidad. Estos modelos están a menudo informatizados y pueden estar formados tanto por relaciones tradicionales de coste a coste y por relaciones coste a variables de «no-coste», todas ellas interrelacionadas.

Las estimaciones paramétricas de costes también se utilizan a menudo para cotejar la razonabilidad de las estimaciones hechas por el contratista, utilizando sus propios métodos de estimación. En general, no es prudente confiar en las técnicas paramétricas basadas en una amplia gama de datos para estimar los costes cuando exista un programa de aplicación directa o están disponibles datos específicos y concretos del coste histórico, como es el caso de un programa que tenga el contratista para el seguimiento y control de la producción en su propia planta. Las técnicas paramétrics tampoco son apropiadas para las tarifas horarias de la mano de obra directa y las tasas de recargo de costes indirectos que requieren consideraciones de pronóstico independientes, como el tiempo y el lugar de ejecución del contrato.

Entonces, ¿cuándo se considera que el uso de un método de estimación paramétrica es adecuado?, pues cuando el contrato, por ejemplo, está en una etapa de ingeniería conceptual, o para contratos de concursos de proyectos donde la definición del producto final no está todavía clara, o cuando no existe ninguna lista de materiales disponibles, o en grandes obras públicas en las cuales puede haber muchas contingencias imprevisibles. En tales casos, la evaluación de auditoría de contratos debe determinar que:

(1) el modelo de estimación paramétrica del precio se basa en datos históricos de costes y si se ajusta a tales datos, y

(2) el contratista ha demostrado que el modelo de estimación paramétrica refleja realmente los datos a un grado razonable de exactitud.

Criterios de estimación paramétrica  del precio de las ofertas

Cuando el contratista utiliza técnicas de estimación paramétrica de costes en el precio de las ofertas, el auditor de contratos debe aplicar todos los procedimientos de auditoría que sean pertinentes, además de los reseñados más adelante.

Declaración de estimación de datos paramétricos

En primer lugar, el contratista debe quedar obligado a proporcionar al órgano de contratación todos los hechos y datos disponibles en el momento de presentar la base de auditoría de la oferta de tal manera que los costes incluidos en el precio de la oferta sean actuales, completos y exactos. Las estimaciones paramétricas de costes deben darse a conocer con los datos y los métodos detallados sobre cómo han sido estimados.

Muchos contratistas utilizan la estimación paramétrica de costes como una ayuda adicional para cotejar otras estimaciones hechas usando otros métodos. El buen juicio es necesario a la hora de seleccionar datos para hacer una estimación fiable sobre el coste que se incluirá en el precio de la oferta. Por lo tanto, si un contratista realiza una oferta de precios basada tanto en datos paramétricos como en estimaciones discretas, sería bueno que revelara al órgano de contratación todos los hechos pertinentes mediante una declaración sobre cómo ha estimado los datos paramétricos. De esta manera evitará que el auditor de contratos tenga que realizar indagaciones posteriores para obtener el conocimiento completo de todos los datos y métodos de estimación.

Evaluación de los costes paramétricos estimados

El auditor de contratos, durante su evaluación, realiza las siguientes indagaciones acerca del los costes paramétricos estimados:

* ¿Los procedimientos establecen claramente los datos finales de costes cuando las técnicas paramétricas son adecuadas?

* ¿Existen directrices para la aplicación coherente de las técnicas de estimación?

* ¿Existe una correcta identificación de las fuentes de datos y los métodos de estimación y la justificación de los datos utilizados en la elaboración de las estimaciones de costes?

* ¿Los procedimientos aseguran que el personal que realiza las estimaciones tiene suficiente formación y experiencia para realizar tareas de estimación paramétrica de acuerdo con los procedimientos establecidos por el contratista?

* ¿Hay un control interno adecuado del contratista sobre el sistema de estimación, incluida la comparación de los resultados previstos con los resultados reales y un análisis de las diferencias y desviaciones?

Fundamentos adicionales para la evaluación de una estimación paramétrica

El auditor de contratos también considera los siguientes elementos adicionales cuando realiza una evaluación sobre una estimación paramétrica de costes.

* Requiere al contratista para que demuestre que las relaciones de estimación utilizadas de coste a «no-coste» son lógicas. Un contratista debe considerar todas las alternativas lógicas razonables y no limitarse a un simple análisis con el primer surtido de variables que tenga a mano. Cuando la declaración de estimación de costes de un contratista descubre múltiples alternativas con apariencia lógica y pruebas estadísticas sobre las relaciones seleccionadas, puede decirse que ha utilizado un método de estimación paramétrica de costes que le permite encontrar la mejor alternativa.

* El contratista debe demostrar que utiliza datos para sus estimaciones paramétricas de costes que se pueden verificar. En muchas etapas, el auditor de contratos no tiene evaluada previamente la exactitud de los datos de «no-coste» utilizados en las estimaciones paramétricas del contratista. Para el seguimiento y documentación de las variables de «no-coste», los contratistas pueden tener que modificar los sistemas de información existentes o desarrollar otros nuevos. La información que es adecuada para las necesidades de gestión del día a día puede no ser siempre lo suficientemente fiable para estimar los precios de las ofertas. Los datos utilizados en las estimaciones paramétricas deben ser precisos y consistentes y estar a disposición del auditor de contratos durante un periodo de tiempo adecuado para que sean fácilmente rastreados o poder ser conciliados con la documentación de origen.

* El contratista deberá demostrar que existe una relación estadísticamente significativa entre las variables que se utilizan en una relación de estimación de costes paramétrica. Hay varios métodos estadísticos, entre ellos alguno tal como el análisis de regresión que se puede utilizar para validar una relación de la estimación del coste. Sin embargo, no hay una prueba única y uniforme que se pueda especificar aquí y que es sea válida para todas las circunstancias. Las pruebas estadísticas pueden variar en función de una evaluación del riesgo global y la naturaleza de la base de datos paramétricos del contratista y el sistema de estimación relacionado. La declaración del contratista, a la que he hecho referencia anteriormente, debe describir el análisis estadístico utilizado e incluir la explicación y la validez de la prueba estadística practicada del CER.

* El contratista deberá demostrar que las relaciones de estimación paramétrica de costes utilizadas por él pueden predecir e inferir los costes con un grado razonable de exactitud. Al igual que con el uso de cualquier relación de estimación ésta deriva de datos históricos, es esencial, en la utilización de CER paramétricas, que el contratista tenga bien documentada la metodología de trabajo y los datos de partida, para que los resultados puedan ser comparados.

* El contratista debe garantizar que los resultados de CER paramétricas de coste a «no-coste» son vigilados y seguidos periódicamente, en la misma medida que las tarifas horarias u otros factores de coste a coste. Si una CER se valida y sólo es utilizada en una única oferta singular, el seguimiento evidentemente no es esencial. Sin embargo, si se espera que los resultados de esta relación sean considerados para la estimación continua de costes, entonces el seguimiento es crítico. El contratista debe revalidar cualquier CER cuando la supervisión del sistema ha revelado que la relación ha cambiado.

Estimación paramétrica por modificaciones en los contratos

En ocasiones, el cambio o modificaciones del contrato puede hacer necesario considerar nuevas relaciones respecto de las iniciales que sirvieron para la prepropuesta de precios de la oferta del contrato. Una modificación del contrato, por causas sobrevenidas que no pudieron preverse, puede cambiar las relaciones de estimación paramétrica de costes. En estos casos, es importante que el contratista disponga de un sistema adecuado para validar, verificar y supervisar las CER de partida cuando hay modificaciones en el contrato (puede suceder en grandes obras públicas cuando la ejecución se tropieza con dificultades no previstas).

Acuerdos sobre tarifas

En contratos adjudicados mediante diálogo competitivo, en concursos de proyectos o sistemas para la racionalización de la contratación, incluso en compras centralizadas, cuando los contratistas presentan sus ofertas con base en relaciones paramétricas de costes, aquéllos deben someter sus ofertas para la valoración de las tarifas del coste unitario, o la propuesta de precios, para su comprobación por el auditor de contratos y la aprobación posterior del sistema propuesto por el órgano de contratación. Todos los datos presentados en relación con el la oferta son revisados por el auditor de contratos con el fin de comprobar su exactitud, que son actuales y completos en el momento de la aprobación de las tarifas por el órgano de contratación.

Las consideraciones clave en la auditoría de ofertas para el establecimiento de las tarifas del contrato con base en propuestas de relaciones de estimación paramétricas de costes, son:

(1) Las CER deben ser de tipo general y no deben estar pensadas para su utilización en un único contrato.

(2) La comparabilidad de las relaciones para estimar los datos paramétricos es crítica. Las propuestas de CER deben incluir toda la documentación que describa claramente cómo son dichas relaciones y en qué se basan. Los datos utilizados para estimar las tasas deben estar claramente relacionados con dichas circunstancias.

(3) La validación de todos los criterios paramétricos es especialmente importante si las CER se van a utilizar de manera repetitiva sobre un gran número de adquisiciones (por ejemplo, en compras centralizadas).

Consideraciones acerca del valor de los materiales y las subcontrataciones

Cuando el PCAP requiera el sometimiento de la base de auditoría para su examen, también el contratista debe someter los costes de las subcontrataciones y asegurar su exactitud, integridad y actualidad. La utilización de CER paramétricas no exime a un contratista de su responsabilidad de incluir en la base de auditoría las adquisiciones de las subcontrataciones previstas y los datos de costes o precios de dichas subcontrataciones.

Cuando los costes de materiales se basan en estimaciones paramétricas, el contratista deberá demostrar que el tipo de materiales incluidos en su oferta son los mismos que se incluye en la base de datos de las CER. Entonces, el auditor de contratos debe aplicar procedimientos de auditoría para determinar si:

(1) los materiales incluidos en la base de datos de la CER no se estiman por separado en la oferta, y

(2) se han hecho ajustes en la base de datos de las CER para aquellos artículos que hayan sido fabricados con anterioridad en la empresa y ahora se están comprando a un subcontratista. Si la base de datos de las CER no se ha ajustado, el contratista deberá proporcionar una estimación detallada de los costes de los materiales comprados.

El contratista debe explicar cualquier diferencia importante entre las estimaciones paramétricas de costes de la subcontratación y el precio cotizado por el subcontratista y proporcionar la justificación del uso de la estimación paramétrica en este caso.

La consistencia en la estimación de los costes de la subcontratación se debe mantener dentro del sistema de estimación del contratista. Cualquier desviación significativa de las prácticas normales en la oferta debe ser identificada y justificada por el contratista.

Eficiencia de las estimaciones paramétricas

Una primera justificación por la que se utilizan las estimaciones paramétricas es la de reducir, en lo posible, los trabajos de estimación de costes y su negociación. Los contratistas deben realizar un análisis coste-beneficio antes de implementar un elaborado modelo de estimación paramétrica. Su análisis debe demostrar que los costes de implementación y seguimiento no superan el beneficio de reducir los trabajos de estimación de costes para las ofertas. Aunque en muchos casos los nuevos sistemas de información pueden ser desarrollados para proporcionar variables del tipo «no-coste» fiables. Sin embargo, el coste de validación y seguimiento de las relaciones puede no ser sustancial y poco práctico.

Cuando el análisis coste-beneficio del contratista indica que la implementación del sistema paramétrico aporta mayor eficacia que los de estimación de costes tradiciones y/o incrementa la exactitud y fiabilidad, entonces es recomendable su uso.

Consideraciones para el ajuste de los datos

Un criterio básico es que la base de datos paramétricos sea comparable. Sin embargo, un contratista puede que tenga que adaptar una base de datos que es parcialmente comparable con sus costes históricos utilizando un factor de "calibración o apreciación" e introducir factores extraídos de la aplicación de «curvas de aprendizaje». Un ejemplo podría ser un ajuste de los datos para contemplar los ahorros, o mayor eficiencia, que se producen como resultado de iniciativas de mejora continua o por la experiencia. La utilización de estos factores de ajuste, que modifican las propias CER establecidas por el contratista, son unas técnicas válidas. Sin embargo, el uso de tales factores o ajustes deben estar completamente documentados y divulgados. Además, este enfoque aumenta la carga del contratista para documentar el cumplimiento de los demás criterios.

 

Actuación del auditor de contratos

Tras la recepción de una solicitud para auditar la oferta de un contrato, el auditor se entrevista con el personal de apoyo técnico del órgano de contratación para evaluar la necesidad de hacer revisiones técnicas sobre la oferta del contratista. Debido a la naturaleza especial de las relaciones de estimación de coste a «no-coste» y la posibilidad de disponer de unos datos históricos de coste limitados, deben añadirse pruebas de auditoría adicionales para verificar la fiabilidad de dichas relaciones de estimación.

Si bien el auditor abordará su investigación en áreas de interés especial, conforme a lo solicitado por el órgano de contratación, el alcance de la auditoría será establecida por el auditor de acuerdo con las normas generales de auditoría de contratos, a menos que el requerimiento del órgano de contratación sea que el auditor evalúe sólo una parte de la oferta del contratista.

Los auditores de contratos deben estar disponibles para la mesa de contratación con el fin de explicar los precios aplicables, los criterios de la oferta y manifestar cualquier riesgo potencial de auditoría. Un ejemplo de este tipo de asesoramiento derivado de la auditoría sería identificar registros del contratista que no han sido previamente utilizados para inferir los costes y que, por tanto, requieren un apoyo añadido del contratista y pruebas adicionales de auditoría.

 

Normas de estimación

Diferencias entre normas de estimación traicionales y estimación paramétrica de costes

En términos de evolución histórica y complejidad, el término de «normas de estimación», como se explica en este apartado, puede ser entendido como parte de la manera tradicional de estimar precios de tarifas basadas en relaciones coste a coste y mediante los más avanzados tipos de sistemas de estimación paramétrica.

Las normas de estimación se realizan normalmente a través de la utilización de estudios, procesos, medición tiempos y otros trabajos técnicos realizados por los ingenieros industriales. La parametrización, por otra parte, también se realiza mediante la relación entre costes históricos con una o más variables de «no-coste». Las normas de estimación general que representan relaciones del tipo coste a «no-coste» han estado tradicionalmente limitadas a los elementos discretos más simples de estimación de costes, pero han pasado a relaciones paramétricas más complejas. Además, la lógica de la relación de estimación y la aplicación de las matemáticas es cada vez más evidente.

Utilización de normas de estimación mediante el sistema de coste estándar

Las normas de estimación pueden estar establecidas con base en relaciones de ingeniería y/o costes de producción (trabajo, tiempo y/o materiales) para las características específicas de un producto, tales como su composición, tamaño, peso o duración. Este enfoque está diseñado para ahorrar esfuerzo de estimación y se utiliza con frecuencia en la estimación de los costes de producción y los costes de las órdenes de pedido o unidades de obra recurrentes. A este respecto, muchos contratistas utilizan la técnica en la presupuestación de órdenes de producción y control de la producción. En definitiva, es una técnica apropiada para grandes lanzamientos de un mismo elemento, o lotes de un mismo producto, utilizándose sistema de presupuestación y control de costes estándar[1].

La estimación de los estándares pueden ser aplicados en el cálculo del coste de un elemento (un tornillo) o el coste de una operación de trabajo (por ejemplo, electrodos de soldadura por tonelada de acero estructural), el tiempo de las operaciones de una máquina, o el coste de un servicio por semana (grabación de asientos en la contabilidad). A un nivel más complejo, el método de coste estándar se puede usar para estimar los costes de grupos de componentes o clases más amplias de las operaciones de mano de obra o de la producción en general.

El uso de estándares puede ser apropiado en situaciones de estimación de costes del contrato cuando existe una estrecha correlación entre la cantidad de coste de producción y el producto relacionado o característica del proceso. El conjunto de los datos que están correlacionados deben haber sido medidos de una manera uniforme. Los datos de costes utilizados deben ser verificables por medios razonables. Las unidades de medida utilizadas para las características base deben ser uniformes y fácilmente identificables, la cantidad o el valor de una característica deben ser fácilmente determinables. Los datos pueden proceder de las estadísticas del sector industrial, pero deben ser relevantes y verificables conforme a la experiencia del contratista y el uso particular que se hace de ellos.

Aplicabilidad en las ofertas

Tradicionalmente, los costes estándar se han utilizado para estimar los costes en cantidades a tanto alzado, a menudo incluyendo los gastos generales de fabricación, y de manera menos frecuente los generales y de administración. Sin embargo, son las normas contenidas en PCAP y, en su caso, la norma de contabilidad de costes, como NODECOS[2], las que tendrá que tener en cuenta el contratista para la estimación de los costes estándar en presentación de la oferta del precio del contrato.

Procedimientos de Auditoría

En función de la importancia relativa y el riesgo de los costes estimados, el auditor de contratos examina el desarrollo y aplicación de las normas de estimación para determinar si su uso por el contratista es apropiado a las circunstancias del contrato. Asimismo, debe evaluar todos los costes y los datos así como las relaciones de «no-coste» aplicables a cada estándar de estimación y determinar si los datos se han utilizado adecuadamente en los cálculos. Debe asegurarse que las mediciones y correlación son apropiadas para el propósito. También debe determinar si la base para el estándar (por ejemplo, el conjunto de productos, las tasas de producción y métodos de producción) son suficientemente homogéneas o comparables con la que se contemplan en la estimación.

Cuando haya cambios en el diseño o la producción de un producto final o el tipo o método de producción, el contratista deberá realizar los ajustes en las normas de estimación. En ocasiones, puede ser necesaria la evaluación del proceso productivo con personal técnico del órgano de contratación.

Durante el desarrollo de una auditoría de costes incurridos, la información que se obtiene en ella puede ser muy útil para la comparación y puesta a prueba de los estándares, como un medio de evaluar estimaciones recurrentes del contratista. Sin embargo, esto no sustituye a la auditoría de estimaciones basadas en el coste estándar presentada por el contratista.

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[1] La Norma sexta de NODECOS admite la utilización de los costes estándar para la mano de obra directa y los materiales, donde fija las condiciones de aceptación y los requisitos de aplicación.

[2] Ver Norma sexta de NODECOS.