La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV)

Metodología para aplicar el nuevo criterio de adjudicación

#136

Introducción

Ya está en vigor la nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) y se puede aplicar el criterio de adjudicación que considere la mejor relación “coste-eficacia” sobre la base de criterios económicos del precio o el coste, como el “coste del ciclo de vida” (artículo 145.1), pudiendo ser únicamente este cuando se aplique un solo criterio de adjudicación (artículo 146.1).

La presente entrada está basada en el artículo que he publicado en la revista de Contratación Administrativa Práctica nº 154, marzo-abril 2018 que lleva por título “La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV). Procedimientos y metodología de su cálculo, y del criterio de valoración y adjudicación”.

También debo indicar que este post culmina la serie de artículos publicados en este blog sobre el «coste del ciclo de vida» (CCV), que se inició en la entrada #51 y se continuó en las entradas #133 y #134, aunque hay también otros artículos relacionados como es el que trata de la adjudicación de contratos con base en los costes, de la entrada #125, y el del post #132, a los que sugiero se dirija el lector interesado en esta materia.

Cómo utilizar el concepto de «coste de ciclo de vida» CCV

El problema al que se enfrentan ahora los profesionales de la contratación pública –y también de la doctrina del ámbito jurídico/administrativo– en relación al planteamiento para la adjudicación de contratos públicos que atiende al criterio «coste-eficacia» (o «coste-rendimiento»), es cómo calcular/determinar con efectividad el llamado «coste del ciclo de vida» (CCV) –conforme el artículo 68 de la Directiva 2014/24/UE y el artículo 148 de la nueva LCSP–, para elegir la mejor oferta, como el agregado de los recursos o factores económicos consumidos a lo largo de todas las fases consecutivas que se suceden en la ejecución del contrato, y que son:

• los que se producen en la fase su conceptualización, diseño y prueba de prototipo –investigación y desarrollo, en el caso que no exista antecedentes similares en el mercado–;
• los de fabricación o producción y puesta en servicio;
• en la gestión y mantenimiento periódico;
• los de su desactivación, desmantelamiento y eliminación al finalizar su vida útil; y
• otros susceptibles de valoración económica relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero y otras contaminantes que afectan al cambio climático.

La nueva LCSP/2017, ni siquiera la Directiva 2014/24/UE, realmente no dicen cómo calcular el «coste del ciclo de vida»; simplemente se limitan a listar cuáles son sus componentes del coste –es decir, los elementos citados en el listado anterior–. Aunque sí parece que la LCSP/2017 se decanta al definir –de forma indirecta– el “coste” del objeto del contrato, a través de su agregado: «coste del ciclo de vida», mediante el concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado u objetivo determinado,. Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna”, suele ser más amplio que la del “gasto”, pues este es un concepto de la “contabilidad externa” o “financiera” sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC). Por ello, el “coste” puede incluir una diversidad de conceptos más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se puedan incluir costes como aquellos citados de las emisiones contaminantes; y que no admite, por ejemplo, como elemento del coste el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de gasto en la contabilidad general de las empresas.

Pero antes de llegar a desvelar en este post la metodología para obtener una ecuación que permita valorar el CCV y tomar la decisión acerca de la elección de la mejor oferta posible, debemos abordar unas cuestiones previas que son fundamentales. También el lector debe conocer una premisa muy importante y es que este análisis se aborda desde una perspectiva que combina los aspectos económicos, en lo que representa el concepto del “coste”, y del tipo financiero, porque nos llevará a la formulación de una ecuación del tipo Valor Capital (VC) o del Valor Actual Neto (VAN) y que, últimamente, es la elegida por normas reglamentarias (por ejemplo en el RD 55/2017) emitidas por el Gobierno, como las referidas a la revisión de precios.

Hecha la cita de que la ley no dice en realidad cómo calcular el «coste del ciclo de vida» –aunque no se descarta que pueda en el futuro haber una norma de la Unión Europea o nacional que haga obligatorio un método común para calcularlo– y que solo se limita a establecer cuáles son los elementos de coste susceptibles de ser agregados en él, razonablemente el CCV no puede ser evaluado meramente por una mezcla de componentes de coste presentados al libre albedrío del licitador. Sobre todo, cuando los costes de ejecución del contrato presentados en las ofertas son estimados para un periodo futuro y que su evaluación debe realizarse en el presente, cuando se realiza la licitación del contrato. Esto nos lleva a otra de las cuestiones importantes de esta materia que es lo dispuesto en el artículo 148.3 de la nueva LCSP/2017, y que son:

• los datos que deben facilitar los licitadores en su oferta económica para calcular el «coste del ciclo de vida»;
• la metodología que deben utilizar para determinarlo con base en dichos datos; y
• el método de valoración de los componentes del coste no basados en los costes del tipo económico tradicionales, es decir la evaluación de las externalidades medioambientales.

Y esto, como no se establece en la Ley ni, todavía, en ninguna norma de la Unión Europea o reglamentaria al nivel nacional, el órgano de contratación debe fijarlo en los pliegos del contrato.

Las adjudicaciones con base en los costes atribuibles al «ciclo de vida»

Hemos hecho referencia cuáles son los costes atribuibles al ciclo de vida y, en la entrada #51 cómo lo utilizan y con qué fines las entidades públicas y privadas. Cada una de las fases en que se producen los gastos que luego se atribuyen como CCV puede adjudicarse en contratos independientes que se vayan sucediendo unos a otros, o mediante un único contrato que abarque todo el ciclo de vida o a través de varios contratos que combinen prestaciones, a uno (el mismo) o a una pluralidad de contratistas.

En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación y la igualdad de trato, y se debe garantizar la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Aunque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento para objeto del contrato.

Garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones es una obligación de las entidades adjudicadoras, porque deben procurar que los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los órganos de contratación están obligados a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de los aspectos evaluables.

Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben también determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para valorar las proposiciones ofertadas con objeto de determinar cuál es la mejor (en caso de utilizar el criterio del coste puede ser el único utilizado) oferta. Este criterio basado en el coste debe permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de costes/rendimiento estimado de cada una de las ofertas presentadas por los licitadores respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.

Asimismo, este criterio de adjudicación basado en el coste no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.

Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden realizar su elección al determinar cuál es la oferta que presenta la mejor relación coste-eficacia, es mediante un planteamiento que permita evaluar la estimación del «coste del ciclo de vida» que hace cada licitador en su oferta, para lo que requerirá tener garantías acerca de la razonabilidad y la asignabilidad de los costes certificados en su oferta económica. Para eso, necesitará la opinión y los resultados de su examen hecho por la «auditoría de contratos», porque le confieren certidumbre sobre la fiabilidad de las estimaciones de los costes de la oferta.

Entre los costes del ciclo de vida –reales o incurridos, y también en los estimados de las ofertas– figuran aquéllos que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables al contrato, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil; además, se añaden por la nueva LCSP/2017 otros costes «intangibles» y que son atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo, el CO₂ que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.

Pero, como ya he dicho antes, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) más amplio que el de “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al «coste del ciclo de vida» e imputables al contrato; además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos, cuál de ellas es la económicamente más ventajosa. Debido a estas dos circunstancias se necesita el establecimiento de unas normas de costes, establecidas en el PCAP, para determinar las condiciones de su admisibilidad en el CCV y establezca la base de los criterios de razonabilidad técnica y económica y de utilidad o causalidad para su asignación al contrato, y permita, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas de los licitadores.

Por otra parte, también se necesitan normas específicas para determinados costes del «ciclo de vida», atribuibles a factores medioambientales externos, que no tienen el carácter de los costes tradicionales procedentes del consumo de factores económicos, y que deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas.

De esta manera, la viabilidad para el establecimiento de un metodología común sobre el cálculo del «coste del ciclo de vida» está en el camino apropiado para ser resuelto, porque la formulación que en sus propuestas hagan los licitadores sobre los CCV que proponen obedecerán a los requerimientos del PCAP y serán comparables y susceptibles de comprobación mediante el examen o revisión de la auditoría de costes y precios de contratos públicos («auditoría de contratos») que es el motivo que inspira este blog.

Presentación de ofertas con descomposición de los costes del «ciclo de vida»

En el PCAP se debería exigir que en las contrataciones en las que se utilice el «coste del ciclo de vida» como criterio de adjudicación, los licitadores deban presentar sus ofertas con descomposición de los costes estimados, acompañados de sus valoraciones y/o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica y la previsión de esos costes. Particularmente son importantes las valoraciones y los datos técnicos de apoyo cuando los costes de la oferta económica se basan en unas proyecciones a futuro de costes históricos. Asimismo, es importante acompañar las variables y sus relaciones de estadística paramétrica utilizadas para poder evaluar la razonabilidad de esas estimaciones proyectadas hacia el futuro.

El objetivo al requerir estos datos, con una descomposición detallada de los costes, es el de poder realizar su evaluación y el análisis de los precios ofertados por la «auditoría de contratos» y, en última instancia, permitir al órgano de contratación poder negociar con el licitador un precio del contrato que sea justo y razonable.

Debido a que este tipo de contrataciones tiene características de una alta complejidad y donde la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio definitivo sea posible, seguramente sea más adecuado desarrollar un procedimiento de adjudicación que requiera negociaciones, ya sea con un «negociado con publicidad» o un «diálogo competitivo». A tales efectos, para que el órgano de contratación pueda negociar con la mayor precisión el precio cierto, aunque será determinable en todo caso el precio definitivo mediante la comprobación del coste admisible realmente incurrido en las diferentes etapas de la ejecución, necesita que el licitador incluya en la oferta económica «costes certificados» (declaración de los costes estimados de las prestaciones) y los «datos subyacentes de costes» que apoyen todos las valoraciones y estén basados en los hechos existentes hasta el momento en el que se alcanza el acuerdo sobre el precio al concluir las negociaciones. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en la base de auditoría para su examen por el auditor de contratos, que está al serviciod el órgano de contratación (artículo 102.7 c) de la LCSP/2017), y que soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta por el contratista licitador. Dichos datos se componen, entre otros, de los datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en factores tales como cotizaciones de proveedores, costes no recurrentes, decisiones de hacer o comprar y otras decisiones de gestión y sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, de las actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes de la oferta, y de las variables y relaciones paramétricas utilizadas para realizar las estimaciones de los costes futuros de las prestaciones.

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. Al contratista debería requerirse la presentación de una base de auditoría –es decir, los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

El PCAP debería contener los requisitos básicos relacionados con el coste certificado y los datos subyacentes del coste que soportan la oferta económica. Debe tenerse en cuenta que dichos datos deben ser presentados en el formato que se especifique en el PCAP, por lo que la mera disponibilidad de libros, registros y otros documentos para fines de verificación no constituye el envío de datos de costes certificados. Además, el licitador debe mostrar cómo se relacionan estos datos con los costes presentados en la oferta económica.

Al evaluar la oferta económica para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes que sirven de base a los propósitos de la auditoría de contratos para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, este debe requerir al auditor para que emita una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y/o datos subyacentes del coste) adecuada. Este requisito se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles. En el PCAP debería describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Y, también, debería establecer que el requisito de envío de datos de coste y/o datos subyacentes continúa hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar las negociaciones y se adjudica el contrato, porque el auditor de contratos utiliza su juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan están razonablemente disponibles y han sido enviados para ser evaluados y si esos datos pueden considerarse adecuados para la negociación de la oferta.

El libre acceso del auditor de contratos a los libros, registros y cualquier soporte de apoyo para conformar los «costes certificados» y/o los «datos subyacentes» que demuestran que están soportados, es fundamental. Si el auditor de contratos, que como se ha dicho trabaja para el órgano de contratación, no pudiera acceder al los datos que respaldan el «coste certificado» de la oferta, porque se lo impide o restringe el libre acceso el licitador, o las «datos subyacentes» que obtiene son tan deficientes que no se puede realizar un examen, entonces lo debe notificar al órgano de contratación las deficiencias y recomendarle que no acepte la oferta licitador por no ajustase a lo establecido en el PCAP.

Modelo para calcular el «coste del ciclo de vida» y el criterio de adjudicación

Obtenidas las ofertas de los licitadores en el formato establecido en el PCAP, con la descomposición de los costes estimados, y habiendo sido evaluados y calificados como aceptables el «coste certificado» y los «datos subyacentes» que lo respaldan por la «auditoría de contratos», solo entonces se pueden iniciar las negociaciones de las propuestas, en su caso, o proceder a la licitación con arreglo al modelo que se describe adelante.

Cuando haya alcanzado los acuerdos definitivos sobre los costes y la metodología de cálculo del beneficio, en el caso de desarrollar un procedimiento que requiera negociaciones, o en la licitación de uno ordinario (abierto o restringido), se procede a calcular específicamente el «coste del ciclo de vida» (como criterio de adjudicación) de cada oferta.

Este modelo permite calcular el «coste del ciclo de vida» referido al momento actual de la licitación y establece los criterios de valoración para determinar cuál es la mejor oferta. Sin embargo, aunque el CCV incluya elementos de coste intangibles, es decir las emisiones de CO₂ causadas por la producción de bienes y de servicios que tienen efectos medioambientales y que son valorables, en este post nos centramos en su evaluación a través de los costes que llamamos tradicionales o tangibles, dejando para el futuro, en otro post, la inclusión en el modelo de esos otros costes que son debidos a externalidades por las emisiones del carbono y sus efectos en el clima.

Esta metodología tiene en cuenta el factor del sistema de financiación de la empresa (su estructura de capital) y que es básico en este modelo. Porque llegada la empresa a su estructura de capital “óptima”, es decir aquella en la que hace mínimo su coste de capital –lo que paga por los intereses de la deuda externa y el rendimiento que reclaman los accionistas por mantener su inversión en la empresa– su coste medio ponderado de capital (CMPC) –o Weighted Average Cost of Capital (WACC)– es el mínimo valor del coste de capital que maximiza el valor de los beneficios futuros y, por tanto, el de la empresa.

Una de las razones que ha motivado mi elección por esta metodología basada en el Valor Capital es que ya es de general aceptación por algunas normas reglamentarias que desarrollan aspectos específicos de la contratación pública, como la revisión de precios. Sin embargo, el Real Decreto 55/2017 utiliza una tasa de descuento, la cual sería tomada de referencia en el caso que nos ocupa, que está muy por debajo del valor del CMPC que normalmente tienen la mayoría de las empresas y, para ellas, es casi imposible de alcanzar. Y, también, porque las empresas toman sus decisiones de inversión –un contrato representa de facto un “proyecto de inversión” para las empresas licitadoras– con base en su CMPC esperado y que es la tasa –consecuente con su estructura de capital– a la que descuentan los flujos de caja futuros de ese proyecto.

Para paliar en ellas posibles tensiones financieras, debido a la consideración de una tasa de descuento muy baja que les haga tomar la decisión de no concurrir al contrato porque el “proyecto de inversión” no les sea rentable; o deban asumir unos costes financieros que no pueden repercutir al contrato, ni siquiera pueden absorber con la negociación de un valor del beneficio mayor en el precio, y les exponga a una situación de debilidad financiera; o porque decidan salvar los inconvenientes anteriores camuflando y trasladando al contrato unos costes que son irreales o irrazonables, es el motivo por el cual, este modelo, brinda a los licitadores la opción de proponer en la oferta una tasa de descuento que esté dentro en la horquilla que comprende el valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos (artículo 10.2 del RD 55/2017) y su CMPC, cuyo cálculo, en todo caso, deberá ser respaldado con los «datos subyacentes» que lo soporten. Y como esta circunstancia sí que es diferencial, porque se modifica el valor actual del «coste del ciclo de vida» con la variación de la tasa de descuento –el mínimo valor de la tasa (el denominador), manteniendo constantes los costes estimados de producción y el beneficio propuestos por el licitador (el numerador), produce el mayor valor actualizado del «coste del ciclo de vida», y viceversa–, es por lo que los licitadores tendrán a proponer tasas de descuento lo más altas posible, pero se les debe imponer el límite de no rebasar el valor de su CMPC.

Por tanto, en este modelo, los criterios de valoración de la oferta basada en el «coste del ciclo de vida» son dos:

(1) el del menor valor actual de los costes del «ciclo de vida» admisibles que se proponen, y

(2) la tasa de descuento que se propone.

La base del modelo que se presenta, con una “perspectiva del cliente” y considerando la estructura de capital del licitador, está soportada en la metodología de la fórmula del valor capital, en la cual los términos de los pagos (costes y beneficio) son considerados que se producen al finalizar cada periodo:

t son los años, medidos en números enteros.
C_t es el coste del «ciclo de vida» admisible y estimado, propuesto en la oferta para el periodo t
B_t es el beneficio (ver entrada #134) que se propone en la oferta, dentro del límite de beneficio máximo calculado conforme a la metodología negociada y acordada para el periodo t
k es la tasa de descuento que se propone, expresada en tanto por uno, que podrá tener un valor comprendido entre tendrá un valor comprendido entre el del valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos y el CMPC del contratista, tomado en la fecha de la licitación.

Para explicar este modelo de evaluación de ofertas, basado en criterio del mejor valor del «coste del ciclo de vida», lo haremos sobre el siguiente ejemplo:

La situación de partida es la de dos propuestas de costes del «ciclo de vida», de otros tantos licitadores, que previamente han sido evaluados y aceptados como admisibles los costes de las ofertas.

En los cuadros superior e inferior de las respectivas ofertas figuran los periodos del «ciclo de vida» (son dos) y el inicio (momento 0). En cada uno de ellos figuran los costes del «ciclo de vida» estimados; y los del inicio (cuando se produce la licitación), pueden corresponder a costes admisibles no recurrentes por la preparación de las ofertas en los que hayan incurrido los licitadores.

Seguidamente, se calculan los respectivos valores actualizados de la corriente de costes del «ciclo de vida» (sin incluir la propuesta del beneficio) a las que serían las tasas del RD 55/2017 y el CMPC de los licitadores en el momento de concurrir al contrato.

Los resultados del cálculo del Valor Capital permiten observar cómo, en las dos ofertas, un menor valor de la tasa k produce el mayor valor del coste del «ciclo de vida» (CCV) actualizado. Y que en las mismas condiciones, sin variar la corriente de los costes ni incluir en ellas el beneficio, la oferta nº 2 arroja un Valor Capital menor para el «coste del ciclo de vida» y, por tanto, es este criterio –el valor más bajo del CCV– el que decantaría sobre esta oferta la elección para su adjudicación.

A continuación, y a modo de conclusión, mediante una simulación en tres supuestos, cambiando las condiciones de las ofertas, con diferentes niveles de beneficio sobre los costes estimados del «ciclo de vida» –supongamos un beneficio máximo acordado del 10%– y diferentes tasas k de descuento, comprendidas entre la tasa del RD 55/2017 y los respectivos CMPC, se obtienen distintos valores del CCV que pueden hacer cambiar el resultado de la adjudicación conforme al siguiente sistema de puntuación.

Son dos los criterios de puntuación: El primero, es la razón entre la tasa fija del RD 55/2017 y la que propone el licitador (como máximo su CMPC); su valor más alto será de 1 cuando este sea igual a la tasa fija del RD 55/2017, y menor que 1 cuando sea superior. El segundo, es la razón entre el mayor CCV-VC obtenido de los costes estimados de las respectivas ofertas (sin incluir el beneficio) calculado a la tasa fija del RD 55/2017, y el que resulte de la oferta incluyendo el beneficio y la propuesta de tasa de descuento, que tomar valores menores o mayores que la unidad. La mayor suma de ambas razones hará elegible la oferta en la que recaerá la adjudicación.

CASO 1

CASO 2

CASO 3

Propuesta electrónica de costes

#125

Una Propuesta Electrónica de Costes (PEC) es el modelo de la oferta económica que el licitador debería presentar a un procedimiento de contratación en cuyo PCAP se ha previsto la «revisión de precios» conforme al RD 55/2017.

Dicha propuesta contiene los costes totales propuestos por el contratista para realizar las actividades que se consideran apropiadas en el contrato objeto de la licitación y los que son susceptibles de revisión de precios en el futuro.

Debe tenerse en cuenta que una propuesta electrónica de costes no solo es útil para los contratos susodichos sometidos a revisión de precios, sino que también lo es para todos aquellos otros contratos que requieren negociaciones (negociado con publicidad, diálogo competitivo y asociación para la innovación) cuyo precio final se determina por el reembolso de costes incurridos admisibles, en la medida que establece el artículo 87.5 del vigente TRLCSP (artículo 102.7 del proyecto de la nueva Ley), cuando dichos contratos se adjudican con un precio provisional y se fija un límite de precio máximo que no se puede exceder. Pero es que además, en los contratos abiertos, también puede ser muy eficaz su utilización para evitar "los precios de derribo" en las pujas de los licitadores y prevenir casos de conflicto laboral en las empresas adjudicatarias y graves trastornos para loa usuarios de los servicios públicos (como ejemplo, véase el siguiente artículo sobre el conflicto en el aeropuerto de El Prat). Sin embargo, ahora no son el objeto de este artículo, pero quizá merezcan un post en este blog más adelante.

El siguiente modelo se ha diseñado como una utilidad que permite cerrar el ciclo de artíclulos de este blog referidos a la «revisión de precios» y responder satisfactoriamente a las cuestiones de fondo sobre la creación de una fórmula de revisión de precios que contenga las reglas previstas en el RD 55/2017, además de responder a las preguntas generales que pueden plantear los contratistas. Porque, como se ha indicado en entradas anteriores del blog (ver post #117, #118, #120 y #122), sus ofertas económicas y las reclamaciones de los costes revisables del precio deben quedar sujetas a los controles documentales sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción, es decir a la «auditoría de contratos».

En la entrada #148 se expone una aplicación de prueba en EXCEL para completar una «propuesta electrónica de costes» (PEC)

Por último, este modelo permite acabar con la idea errónea de que "no se puede hacer revisiones de precios", porque el RD 55/2017 lo ha puesto casi "imposible". De hecho, sí se puede, aunque aplicando algo más de trabajo que el de ir simplemente a consultar un listado de fórmulas e índices de precios publicados y aprobados por el Gobierno.

¿Qué es el proceso de auditoría de contratos?

Los contratistas que proporcionen obras, bienes y servicios a la Administración o concurran a licitaciones de contratos públicos están sujetos a las Regulaciones contractuales del Sector Público. El vigente artículo 87.5 del TRLCSP (aprobado por RDL 3/2011) –en el proyecto de la futura LCSP se recoge en su artículo 102.7– proporciona la facultad a los órganos de contratación para que revisen y auditen los costes incurridos o propuestos de un contratista para asegurar que el precio de la adquisición es justo y razonable.

En general, hay dos tipos de comprobaciones a las que puede estar sujeto el contratista. El primer tipo se denomina «revisión» previa que se realiza sobre la propuesta de costes y se efectúa cuando se presenta una oferta a la licitación. El segundo tipo de auditoría se conoce como «auditoría de costes incurridos», que es el tipo más común de la auditoría de contratos y se utiliza para determinar el precio final del contrato. Esta última se lleva a cabo durante el transcurso de la vida del contrato y después de su liquidación cuando se hayan cumplido los términos y condiciones estipuladas en el mismo, pues pueden aparecer hechos relevantes que provoquen reclamaciones de pagos indebidos efectuados por la Administración al adjudicatario.

El proceso de auditoría, tanto para la revisión previa como la de costes incurridos, es similar. El responsable del contrato (ver entrada #124) se pondrá en contacto con el contratista varias semanas antes de una auditoría. Para las auditorías de costes incurridos, generalmente se contactará con uno o dos días de antelación a su comienzo y para las revisiones de las ofertas se le contactará con una o dos semanas antes de la revisión. Un equipo de auditoría de contrato le proporcionará la información pertinente, incluyendo un cronograma, fechas para el trabajo de campo, listado de documentos que son necesarios, lugar donde puede el contratista obtener más información si la requiere y respuestas a cualquier otra pregunta que pueda tener.

Para que pueda resultar eficaz una revisión de precios y las comprobaciones pertinentes de los trabajos de auditoría de contratos, en el PCAP y el anuncio de la licitación debe estar previsto la realización de una Revisión del Sistema de Contabilidad y de Gestión y de las políticas y procedimientos del Control Interno de los licitadores. Esta actividad consiste en un cuestionario, que debe cumplimentar cada licitador, y que es utilizado para evaluar la consistencia y aptitud del sistema contable, de gestión y del control interno del contratista para adaptarse a los requerimientos de un contrato que tiene prevista la revisión de precios.

El auditor dispondrá de un momento conveniente para ayudar a realizar el cuestionario con el licitador, si éste tuviera dificultades al rellenarlo. El cuestionario, para facilitar su remate, debería estar en formato electrónico (documento PDF en modo formulario de relleno de campos), que se envía al licitador por email o puede descargar mediante un enlace a la web de órgano contratante.

En una auditoría de los costes incurridos, cuya revisión de precios se solicita, se pedirá a los adjudicatarios que proporcionen una reclamación de los costes –o «base de auditoría»– actualizada en este momento. Esto le permitirá al auditor revisar los registros contables e incluir cualquier cargo de costes que no haya sido reclamado en la revisión de precios o ajustar cualquier otro cargo de costes que haya sido reclamado por error.

En una auditoría de costes incurridos, para deducir los costes que serán objeto de revisión de precios, el auditor de contratos no solo revisa la reclamación de los costes que haga el adjudicatario, conforme a los términos y las condiciones del contrato, sino que también revisará los sistemas contable y de gestión, evaluará la consistencia y eficiencia de su control interno y la exactitud y fiabilidad de la información de los registros contables y la documentación que soporta los cargos de costes y los resultados de su cuestionario sobre sistemas y procedimientos.

Seguidamente, el auditor seleccionará –utilizando técnicas estadísticas apropiadas– una muestra de los cargos de costes que serán objeto de inclusión en la fórmula de revisión de precios y con los que será trazada la documentación de soporte en su sistema financiero y de contabilidad de costes. También se revisarán la información de las tarifas horarias (de la mano de obra directa) y los recargos de costes indirectos (“overhead”), que son admisibles para la revisión de precios, y de los gastos generales (“G&A”) que no pueden ser objeto de revisión, por lo que requerirá al contratista para que presente la documentación pertinente y la información financiera que necesita el auditor para examinar la homogeneidad de las agrupaciones de coste y la relación causal de las bases de reparto y determinar la razonabilidad de los recargos para la absorción de los costes indirectos imputados al contrato.

Para una revisión de la oferta, el auditor evaluará la propuesta de costes y cualquier especificación técnica disponible. Asimismo, solicitará a los licitadores una lista de los elementos que se revisarán. Dicha lista puede incluir requerimientos de información de la nómina para el personal propuesto en la ejecución del contrato, información de los gastos de viajes, compra de materiales, subcontrataciones y otros costes directos. Además, puede ser necesaria la revisión de los cálculos de los recargos (agrupaciones de costes y bases de reparto) de costes indirectos aplicables en la tarifa horaria y al valor de los materiales que se proponen, de manera idéntica a las auditorías de costes incurridos. La información de los registros contables también se requiere a menudo.

¿Qué es una oferta de costes?

Una oferta de costes, para un contrato en el que se ha previsto el el PCAP y en el anuncio de la licitación la revisión de precios conforme al RD 55/2017, es un resumen del total de cargos o costes propuestos cuando el precio del contrato se formula en términos de precios unitarios (artículo 87.2 del vigente TRLCSP / artículo 102.2 del proyecto de la nueva Ley). Esta circunstancia ocurre, por ejemplo, en contratos de gestión de servicios cuando su prestación se realiza a través de la adquisición de Tiempo de mano de obra y de Materiales.

Un contrato de tiempo y materiales prevé la adquisición de:

(1) Horas directas de trabajo a tarifas fijas especificadas que incluyen salarios y otros costes directos –por ejemplo, los gastos de viajes–; los recargos de gastos generales de producción –“overhead” (OH)– y administrativos (G & A); y, en su caso, una cuota de beneficio.

(2) Materiales a coste de entrada en almacén, incluyendo, si es apropiado, recargos que absorben el coste de manejo de materiales (“overhead”), como parte de los costes del material.

La oferta, basada en los costes, proporciona un desglose de las distintas tarifas –según categorías laborales– de facturación de la hora de trabajo y de los materiales y sus recargos de gestión (OH), propuestas:

(1) mano de obra directa,

(2) materiales,

(3) recargos de gestión (OH), y en su caso

(4) cuota o metodología de cálculo del beneficio.

La oferta de costes también puede incluir los costes propuestos para las subcontrataciones.

Estos costes de la oferta generalmente se basan en costes históricos reales, costes estimados o una combinación de ambos.

Luego, en la fórmula de la revisión del precio (ver entrada #122) estas variables son los denominadores A₀, B₀, C₀, …, etc (es decir, los elementos del coste unitario de producción revisables referidos al momento inicial) del conjunto de sumandos con las que se compara los incurridos reales, es decir las respectivas variables A, B, C, …, etc.

¿Por qué se requiere una oferta basada en los costes?

Porque es la manera más eficaz de poder cumplir los requerimientos del RD 55/2017, toda vez que los contratos que quedan afectados por su ámbito de aplicación no gozan de poseer fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros, como ocurre en los contratos de obras.

Los contratistas que presentan propuestas de costes exactas, con una estructura de coste completo que también incluya los gastos generales (G&A), aunque éstos no pueden ser objeto de revisión, se benefician de importantes ahorros de tiempo y dinero. Los contratistas que presentan propuestas de costes confiables disminuyen la cantidad de tiempo que interactúa con el auditor de contratos. Además, si se requiere una visita in situ, en las dependencias del contratista, una propuesta de costes confiable disminuirá la cantidad de tiempo que un auditor tendrá que estar en las instalaciones del contratista, disminuyendo así la interrupción del trabajo.

Es importante señalar que sólo porque se requiera presentar una oferta basada en los costes no significa necesariamente que ocurra una auditoría (revisión) de la oferta. El órgano de contratación informará al licitador si se requiere una auditoría de la oferta y, en ese caso, enviará la propuesta de costes a la Firma de Consultoría/Auditoría de Contratos que designe para su realización. Recibido el encargo de revisión, la Firma revisa la propuesta del contratista para comprobar que es completa y exacta. Si la oferta de costes se ha preparado correctamente, entonces la Firma procede emitiendo en el informe una opinión favorable. De no ser así, el informe incluirá las salvedades con una explicación de las deficiencias encontradas en la propuesta de costes que deberán tenerse en cuenta para ser excluidos de la fórmula de revisión de precios.

¿Cómo deben formularse las ofertas de costes?

En el PCAP se debe disponer que las ofertas de costes se formularán en el formato digital de un archivo EXCEL de MS-Office. Este es el método preferido de presentación debido a la eficiencia y eficacia.

La exactitud y la integridad de la información de la oferta de costes son primordiales. Para ello, el propio órgano de contratación proporcionará plantillas de Excel para ayudar a los licitadores a incluir todos sus costes de la oferta. Las plantillas, a modo de formulario con campos que deben ser rellenados, contendrán celdas de valores y campos calculados con fórmulas. En todo caso, debe recomendarse al licitador que utilice el formulario que se le facilita con celdas y fórmulas preestablecidas, así como las funciones de cálculo y funciones de Excel para ayudar a prevenir errores matemáticos y mejorar la calidad de su información.

ejemplo de formulario de la hoja(1)

El citado formulario, que incluye elementos que sí serán susceptibles de revisión de precios y de otros que no lo son, estará estructurado de la siguiente forma:

• Tarifas horarias de la mano de obra directa y de los Materiales:

Los datos mínimos necesarios incluyen el desglose de la (s) tarifa (s) de facturación propuestas por:

- hoja(1) coste unitario de la mano de obra directa por cada categoría laboral involucrada en el contrato,

- hoja(2) justificación del valor de la mano de obra directa –base de imputación–,

- hoja(3) justificación del recargo de costes indirectos (“overhead” de producción) de la mano de obra directa,

- hoja(4) justificación del recargo de gastos generales (G&A que no es objeto de revisión de precios),

- hoja(5) coste unitario de materiales,

- hoja(6) justificación del valor de los materiales –base de imputación–,

- hoja(7) justificación recargo de gestión de materiales (OH), y

- hoja(8) cuota de beneficio o metodología de cálculo (no es objeto de revisión de precios).

Si es aplicable, porque lo permite el PCAP, debe proporcionar un resumen sobre viajes, equipos utilizados, subcontratistas y otros costes directos (OCDs) propuestos, que pueden ser, o no, susceptibles de revisión de precios.

• Recargos de costes indirectos

Los recargos de los costes indirectos que se aplican en la tarifa son una parte de la oferta, por lo que las agrupaciones de coste (costes indirectos que se recuperan en la tarifa) y las bases de reparto deben estar apoyados y ser consistentes con el sistema de contabilidad establecido del contratista. El órgano de contratación, en última instancia, apoyado en el informe de la Firma de Consultoría/Auditoría de Contratos, es quién determina la razonabilidad y la admisibilidad de los recargos de costes indirectos en las tarifas del contratista, por lo que la hoja de cálculo también debe ser rellenada con las agrupaciones de coste indirectos y el cálculo de las bases de reparto, para determinar el porcentaje del recargo aplicado en la tarifa de la mano de obra directa y de los materiales para la absorción de los costes indirectos.

• Costes no admisibles

Deberán excluirse de la propuesta los costes los que sean expresamente prohibidos de revisión por las regulaciones reglamentarias (RD 55/2017) y condiciones otras condiciones específicas del contrato, así como los costes mutuamente acordados como no permitidos.

Los costes inadmisibles deben estar identificados y segregados en la "Lista de costes no admisibles" de la hoja de cálculo de la oferta. La razón es que no pueden figurar en ninguna de las agrupaciones de costes indirectos. Dichos costes no admisibles se refieren a los que tengan su origen, por ejemplo, en los gastos financieros, sanciones administrativas que haya sufrido, la cuota del impuesto de sociedades, etc.

Auditoría de costes estimados y precios de las ofertas

#47

Introducción

El objetivo de este «post» es ofrecer una somera entrada de la guía para la evaluación de los costes estimados y el beneficio que componen el precio de la oferta económica propuesta por un contratista en relación con el procedimiento de adjudicación del contrato. La auditoría de costes estimados y precios de las ofertas (en adelante auditoría de ofertas) se aplica en la auditoría de contratos en relación con las ofertas del precio sometidas por los contratistas en:  

(1) procedimientos abiertos y restringidos de contratación, en los que el precio ofertado no se configura como el criterio objetivo más puntuado para valorar la oferta económica más ventajosa,

(2) procedimientos negociados y diálogo competitivo, con precios provisionales, en los que el precio final se determina con base en el coste incurrido y en donde los costes y el beneficio son aspectos económicos objeto de negociación, así como las primas u otras compensaciones.

(3) concursos de proyectos, con el fin de estimar el valor del contrato de servicios y las eventuales primas de participación o pagos a los participantes,

(4) sistemas de racionalización de la contratación, como los acuerdos marco, sistemas dinámicos de contratación y compras centralizadas, para fijar las condiciones económicas del coste y beneficio de los contratos durante el periodo de su adjudicación, y

(5) acuerdos con los contratistas acerca del establecimiento de tarifas horarias, recargos de costes indirectos y el método de cálculo del beneficio, para cualquiera de los anteriores que se utiliza de forma repetitiva o en las futuras «asociaciones para la innovación» reguladas por la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero.

Bajo la denominación genérica de «auditoría de ofertas» se incluyen otros requerimientos de evaluación solicitados por los órganos de contratación, como son:

(1) Los procedimientos para realizar el análisis de precios, que comprenden la cobertura de requerimientos específicos sobre los costes del contrato principal y el apoyo a los contratistas principales en relación con la auditoría y análisis de ofertas de los subcontratistas.

(2) La evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.

(3) La evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y su presupuestación para la oferta económica del contrato.

(4) La evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la mano de obra directa, los materiales directos, otros costes directos y los costes indirectos.

(5) La evaluación y análisis de consideraciones especiales en cuanto a la valoración y el impacto en los costes producido por los efectos de la inflación y, en especial, la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes propuestos en el tiempo, cuando los contratos tienen un periodo largo de ejecución (más de un año).

(6) La evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio propuesto para el contrato.

(7) La comprobación de las estimaciones de coste basadas en relaciones que no implican variables de coste.

(8) La evaluación de las tasas de recargo de costes indirectos y las tarifas de costes directos, principalmente la mano de obra directa, propuestas.

Aspectos relacionados con la auditoría de ofertas

A continuación se indican algunas de las responsabilidades del auditor que, siendo más propias de otro tipo de auditoría de contrato, debe tener en cuenta en la auditoría de ofertas

a. El riesgo de auditoría, que viene determinado por la confianza y fiabilidad del sistema de control interno del contratista y el sistema de presupuesto.

b. Preparación de informes de auditoría.

c. La utilización de herramientas estadísticas para el análisis y proyección de costes.

d. La norma aplicable de costes

e. El formato y contenido de los papeles de trabajo en los que documenta la evidencia obtenida y soportan su opinión profesional

f. La planificación adecuada de la auditoría de ofertas

g. Seguir las sospechas de prácticas contrarias a la competencia y de fraude.

Aspectos a tener en cuenta en la aplicación de una auditoría de oferta

Las orientaciones que proporciona la guía de auditoría de ofertas se aplican sobre ofertas individuales teniendo en cuenta la experiencia en anteriores auditorías con el contratista y la importancia relativa de los distintos elementos de coste de la oferta. Al tratarse, por lo general, de una «revisión»[1] (Ver entrada Nº 19) y no de un «examen», una evaluación detallada y exhaustiva de cada propuesta presentada para la auditoría es normalmente innecesaria.

Sin embargo, debe hacerse una utilización del conocimiento que sea relevante sobre el contratista y que ha sido documentado en auditorías anteriores. Esto incluiría:

(1)Las fortalezas y debilidades del sistema de estimación y presupuestación del contratista, que también puede ser objeto de un examen (auditoría de sistemas y procedimientos) por separado (ver entrada Nº 32).

(2) La credibilidad general de propuestas del contratista, según lo determinado en el curso de la evaluación de ofertas anteriores y auditorías de costes incurridos. Cuando las bases de auditoría o las representaciones de los costes históricos y proyectados del contratista contienen importantes deficiencias, errores o estimaciones irrazonables que sugieren negligencia o la intención de fraude, en estos casos son cuestiones relevantes que deben ser informadas al órgano de contratación.

(3) La fiabilidad del sistema de contabilidad de costes del contratista.

(4) Las tendencias actuales de la mano de obra del contratista, los costes indirectos, u otros costes, como se refleja en los resultados de las evaluaciones de ofertas o auditorías de costes incurridos.

(5) Los cambios recientes y/o modernización de procesos y prácticas de fabricación del contratista, sistemas organizativos, expansión mediante ampliación o compra de otras plantas, cambios en el flujo de fabricación de los productos que afectan a los costes.

(6) Aplicación y seguimiento de recomendaciones en auditorías operativas del propio contratista.

La utilidad y el servicio de la auditoría de ofertas

La LCSP establece que los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitación. Asimismo, establece que en el pliego de cláusulas administrativas particulares se determinarán los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de ser objeto de negociación con las empresas y que los órganos de contratación, a través del proceso de negociación con los contratistas, deben identificar la oferta económicamente más ventajosa.

En particular, en el ámbito del Ministerio de Defensa, la Instrucción de la Secretaría de Estado de Defensa 128/2007, de 16 de octubre, ha establecido los procedimientos esenciales para que el proceso de determinación de los precios en las situaciones de carencia de referencias de mercado y escasa concurrencia sea coherente y se base en la aplicación estricta de los principios de eficiencia, objetividad y transparencia[2]. Asimismo, la Instrucción 67/2011, de 15 de septiembre, también del Secretario de Estado de Defensa, por la que se regula el Proceso de Obtención de Recursos Materiales, establece que corresponderá a los órganos de contratación competentes la tramitación y aprobación de los expedientes de contratación, las negociaciones que en su caso deban realizarse con las empresas y su adjudicación.

La Norma de costes de la Orden Ministerial 283/1998, de 15 de octubre, establece el procedimiento para la presentación y auditoría de las ofertas en determinados contratos de suministro, de consultoría y asistencia y de los servicios del Ministerio de Defensa que se adjudiquen por el procedimiento negociado, así como las normas sobre los criterios a emplear por las empresas oferentes y por los contratistas en el cálculo de costes.

En el Manual de Auditoría de Contratos (MAC), que estoy preparando, en ausencia de una norma específica promulgada en desarrollo del artículo 87 de la LCAP, se describen las responsabilidades y funciones de la auditoría y análisis para la negociación de ofertas de precios y cuestiones relacionadas con las adquisiciones negociadas. Gran parte de estas orientaciones también son de aplicación a otros tipos de procedimientos de adjudicación, no solo el procedimiento negociado, donde el precio es determinable con base en el coste incurrido. Asimismo, ciertos requisitos también podrán aplicarse para la fijación del presupuesto del contrato.

En definitiva, la utilidad de la auditoría de ofertas se encuentra en el apoyo que presta para la negociación y análisis de precios de los contratos, estando constituida por todas aquellas acciones de auditoría y otros esfuerzos especializados que necesita el órgano de contratación para determinar la razonabilidad del precio propuesto por los contratistas en sus ofertas económicas. A estos efectos, el PCAP debe incluir el grado de apoyo en la negociación y análisis de precios requerido y en qué áreas específicas deben aplicarse procedimientos de auditoría (examen, revisiones o conforme en los procedimientos) sobre las ofertas. Esto debe sustanciarse con una solicitud de asistencia y encargo a un auditor o Firma de auditoría de contratos. En particular, el auditor de contratos debe proporcionar los siguientes servicios:

(1) Aplicación de un conforme en los procedimientos. El ámbito del servicio se realiza sobre los procedimientos específicos de presupuestación y preparación de ofertas económicas del contratista. El alcance de las comprobaciones se efectúan sobre los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el.

(2) Análisis de costes. El servicio consiste en una evaluación de costes que han sido potencialmente subestimados o no se han tenido en cuenta sufecientemente. El alcance tiene como objeto los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el contratista.

(3) Auditoría o revisión parcial de la oferta. Consiste en el examen o evaluación de uno o más elementos o grupos de costes, o bases y tasas de reparto, pero no de la oferta completa. También, en este caso, el alcance son los datos que soportan el coste y el precio ofertado por el contratista.

(4) Auditoría o revisión completa de la oferta. El servicio consiste en una auditoría o revisión completa. El alcance abarca la verificación o evaluación de todos los sistemas y procedimientos de presupuestación y preparación de las ofertas y los datos que componen y soportan el coste y el precio de la oferta.

(5) Auditoría de ofertas de tarifas. El servicio que se realiza consiste en examen de todos los costes directos e indirectos de contratista y las tasas de reparto, en función de la actividad y capacidad productiva prevista por el contratista y la determinación de su razonabilidad. El alcance se refiere a los datos de sus estimaciones sobre capacidad productiva, costes y precios.

Una clara comprensión de las necesidades del órgano de contratación es esencial para establecer el alcance de las auditorías de ofertas, ya sea para contratos principales o subcontratos. Cuando existen deficiencias significativas en los sistemas y procedimientos de los contratistas, así como de sus sistemas de control interno, el auditor debe ponerlo de manifiesto al órgano de contratación y sugerirle la realización de una auditoría adicional sobre dichos sistemas y el control interno. Cuando se recibe una solicitud de un examen de toda la oferta y hay poco riesgo, entonces el auditor de contratos debe sugerir al órgano de contratación sobre si sus necesidades pueden quedar satisfechas por otros servicios, tales como un examen parcial de la oferta o proporcionar información específica sobre determinados costes.

Asimismo, el órgano de contratación debe contar con un equipo asesor de expertos apropiado encargado de todos los procesos y fases de las adquisiciones, incluidos los encargados de negociar el precio. El proceso de negociación y análisis de costes y precios de los contratos se realiza por medio de un equipo que trabaja de manera coordinada y con el objetivo de satisfacer con eficacia las necesidades del órgano de contratación.

El órgano de contratación debe saber que los procedimientos de contratación en los que es susceptible de aplicación la auditoría de ofertas son todos los que se encuentran regulados en la LCSP. Los auditores de contratos deben estar familiarizados con la Ley y el Reglamento de Contratos del Sector Público y los Pliegos tipo de cláusulas administrativas particulares y los específicos de prescripciones técnicas, para garantizar un buen apoyo al órgano de contratación y anticipar las necesidades de recursos para los servicios de auditoría de contratos y estimar las tendencias de volumen de trabajo, y su seguimiento. Es especialmente importante, en este sentido, conocer los umbrales de importe de presupuesto del contrato en euros y criterios relacionados por los que un órgano de contratación solicita una auditoría de oferta.

El órgano de contratación tiene que ser consciente sobre si se han llevado a cabo auditorías de costes indirectos al contratista, durante los 12 meses previos a la negociación de un contrato o de tarifas, con el fin de no solicitar una auditoría de la oferta, lo que implicaría una duplicidad de esfuerzos. Sin embargo, dichas solicitudes de auditoría de la oferta pueden estar justificadas si la información disponible se considera inadecuada para determinar la razonabilidad de los costes indirectos y tarifas ofertadas.

Umbrales de euros para su aplicación

Para finalizar esta entrada, me permito hacer una sugerencia acerca de los umbrales de euros que es aconsejable para la solicitud y aplicación de una auditoría o revisión de oferta y de tarifas, a menos que concurran circunstancias excepcionales, y que son:

(1) Ofertas de contratos adjudicados con precios provisionales y determinables por el coste incurrido cuyo presupuesto estimado supere los 10.000.000 de euros, cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación.

(2) Ofertas de contratos plurianuales, adjudicados mediante diálogo competitivo, asociación para la innovación, o se traten de concursos de proyectos y/o sean contratos subvencionados, cuando el importe del presupuesto estimado exceda 1.000.000 de euros.

(3) Ofertas de contratos de concesión de obra o de servicios (nueva de Contratos del Sector Público en tramitación - 2015), cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación, importe de la licitación y el riesgo operacional asumido por el concesionario.

(4) Tarifas de Acuerdos Marco y Sistemas Dinámicos de Contratación, cualquiera que sea su importe.

La auditoría de la oferta se aplica sobre la totalidad del valor de la oferta presentada. No obstante lo anterior, los órganos de contratación pueden solicitar que la auditoría solo se aplique en una o varias de las partes de la oferta siempre que la parte (o partes) auditadas superen los umbrales citados anteriormente.

Cuando el auditor de contratos reciba una solicitud de auditoría de una oferta cuyo presupuesto está por debajo de los umbrales de auditoría anteriores, en este caso debe discutir con el órgano de contratación solicitante las circunstancias excepcionales que provocan la necesidad de la auditoría y documentar esta discusión en los papeles de trabajo. Para determinar si las circunstancias son excepcionales, el equipo de auditoría debe considerar la totalidad de los factores que contribuyen al riesgo de que la oferta esté distorsionada de manera significativa. Si las circunstancias no justifican una auditoría, el equipo de auditoría debe manifestarlo al órgano de contratación para que reconsidere su solicitud. Si, a pesar de ello, el órgano de contratación requiere la auditoría, ésta debe efectuarse.

Cuando se trata de una solicitud de auditoría de la oferta de una subcontratación que está por debajo de los umbrales citados, pero dicha solicitud ha sido requerida por el auditor de contratos del contratista principal por considerar riesgo en la oferta del subcontratista, el órgano de contratación debe ordenar la auditoría de la oferta de éste. En el PCAP del contrato principal se especificará que dicha auditoría será a costa del contratista principal y su coste no será admisible (por tanto será denominado expresamente como coste prohibido) de reembolso en la liquidación del contrato principal. La auditoría de la oferta del subcontrato se realiza porque el auditor del contratista principal determina un riesgo de auditoría de tal magnitud que los procedimientos aplicados no son suficientes para evaluar adecuadamente la razonabilidad de la oferta principal.

---

[1] Ver entrada nº 19 en la que se hace una distinción entre los diferentes niveles de trabajos de auditoría en relación con el grado de certidumbre de la evaluación

[2] Ver artículo de Arias Perero, Pastor Sánchez y Huerta Barajas en: Contratación Administrativa Práctica. Puede obtenerse en la siguiente dirección URL: http://www.larioja.org/upload/documents/676840_CAP_N_89-2009.La_determinacion_del_precio.pdf