Sobrecostes en programas de defensa. Valor de la auditoría de contratos

#105

El Tribunal de Cuentas^[1] en su informe nº 1.155 de fiscalización de la financiación extraordinaria de los programas especiales de armamento y material para las Fuerzas Armadas, ejercicios 2012, 2013 y 2014, devela en las conclusiones, entre otros resultados, la existencia del pago de sobrecostes en programas de Defensa relacionados con los grandes sistemas de armas, tal y como se hace eco y se informa en el siguiente artículo de EL PAÍS-El periódico global.

Sin embargo, sin entrar en un análisis exhaustivo del contenido del informe y de sus resultados, como tampoco se hace por el citado artículo del periódico digital, en éste no se mencionan –pasándose por alto– ciertos aspectos de mucha relevancia que sí son considerados en el informe del Tribunal de Cuentas, y que son:

• Que la Subdirección General de Contratación del Ministerio de Defensa, a través del Grupo de Evaluación de Costes (GEC), efectúa las investigaciones de precios y análisis de costes de los distintos contratos mediante los que se desarrolle el Programa de Defensa y que afecten a la participación de la industria española, así como los costes del ciclo de vida, apoyando a los directores de los respectivos programas aportándoles el análisis e investigaciones de precios para el seguimiento de los contratos y su negociación con la industria.
• Que en el caso, por ejemplo, del programa de construcción de buques de acción marítima (BAM), el Grupo de Evaluación de Costes, en su informe previo a la orden de proceder^[2], manifestó observaciones e hizo recomendaciones acerca del uso de fórmulas alternativas para las posibles revisiones de precios, contenidas en la orden de ejecución (OE) ^[3] que estuvieran basadas en índices de mayor objetividad y que las nuevas tarifas horarias de la empresa constructora deberían quedar sometidas a la auditoría de costes correspondiente..
• Que en otros casos, el Grupo de Evaluación de Costes realizó la auditoría de costes incurridos sobre los modificados de alguno de los programas con el resultado del hallazgo en ellos de costes inadmisibles, conforme a las Normas para el cálculo de costes en contratos del Ministerio de Defensa (Orden 283/1998, de 15 de octubre, NODECOS), con un resultado desigual en cuanto a la respuesta y acciones tomadas por los respectivos órganos de contratación

Por diversas razones, en ocasiones se hace caso omiso a las recomendaciones del GEC, como es en el programa de construcción de buques de acción marítima (BAM) “las recomendaciones del GEC no fueron atendidas lo que incrementó sustancialmente el importe de las cuantías satisfechas en concepto de revisión de precios, que superó los 99 millones inicialmente previstos (utilizando la fórmula desaconsejada por el GEC que encarecía notoriamente el concepto de revisión de precios), llegando a alcanzar los 133,6 millones euros” ^[4].

En otros, como es en el programa “Leopardo”, en el que se evaluó la admisibilidad de los costes incurridos de las subcontrataciones, si bien el GEC dedujo en una de ellas un ajuste en el precio por costes inadmisibles (pág. 119 del informe) en la reclamación de extracostes que hizo el subcontratista –aunque el GEC advierte que el objetivo de su examen es la admisibilidad de los costes conforme a las reglas contenidas en NODECOS y que no se pronuncia sobre los aspectos jurídicos de admisibilidad de costes en el contrato–, y aunque no se opone al inicio del correspondiente expediente de gasto (pág. 120 del informe) –a raíz del recurso del contratista principal para el reconocimiento de dichos extracostes–, para asombro del Tribunal de Cuentas esos costes terminaron siendo reconocidos por el órgano de contratación y tramitado el expediente de gasto.

Sin embargo, también han existido casos, como es el del contrato de “suministro de banco SAME y de TPS para LRU del helicóptero NH-90”, en el que GEC ha emitido un informe de evaluación de la oferta presentada por el licitador en el que considera un valor razonable de la propuesta económica menor al sometido y que es tenido en cuenta por el órgano de contratación resolviendo disminuir el precio máximo del contrato.

En consecuencia, con independencia de los resultados dispares que he traído aquí para comentarlos brevemente, se pone de manifiesto –y también así lo reconoce implícitamente el Tribunal de Cuentas al otorgarle la competencia para valorar “jurídicamente” la admisibilidad de los costes imputables al contrato (pág. 120 del informe)– la utilidad que proporciona una unidad, como es el Grupo de Evaluación de Costes, que apoye a los órganos de contratación en todas aquellas prestaciones que pongan de manifiesto una importante complejidad, como es, por ejemplo, la compra pública precomercial y obras de infraestructura pública. Por ello, debería existir, para todas las Administraciones Públicas, una organización similar al GEC para el asesoramiento en la evaluación y análisis de precios y auditoría de contratos, y que debería ser regulada en la propia Ley de Contratos tan pronto como sea posible.

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¹Ver informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas en web: http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/search/alfresco/index.html?entrance=FIS
²La orden de proceder es un acto del Ministro o del Secretario de Estado de Defensa (Sedef) que requieren obligatoriamente cualquier expediente de contratación y convenios que se encuentran en alguno de los supuestos de reserva de competencia del Ministro y Sedef –en la actualidad en el vigente Real Decreto 1011/2013, de 20 de diciembre, de desconcentración de facultades en materia de contratos, acuerdos técnicos y otros negocios jurídicos onerosos, en el ámbito del Ministerio de Defensa, véase el artículo 3.2.a)–.
³En la Armada española el término «orden de ejecución» equivale a la «firma» del contrato para la construcción de un buque.
⁴Extraído del informe del Tribunal de Cuentas, pág. 98.

Costes de investigación, desarrollo y preparación de ofertas

#104

Introducción

A los efectos de la admisibilidad de los costes en contratos públicos y de la auditoría de contratos, los esfuerzos del contratista en investigación y desarrollo independiente (I+D o IR&D) son aquellas actividades técnicas que realiza y que no están subvencionadas o son requeridas expresamente por un contrato –por ejemplo, en una asociación para la innovación dentro de la primera fase del contrato en la que los candidatos buscan satisfacer la idea del poder adjudicador–. Estos proyectos consisten en alguna de las siguientes cuatro áreas:

1. Investigación básica
2. Aplicaciones de la investigación
3. Desarrollo, y
4. Sistemas y formulación conceptual de estudios

Por otro lado, los costes de preparación de ofertas (B&P) derivan de los consumos (principalmente horas de personal) incurridos por las áreas técnicas (ingeniería de producción), financiera y comercial (entre otras) para preparar la propuesta que hará la entidad económica para concurrir a la licitación y la información que la soporta (aspectos económicos y técnicos), siempre que ese esfuerzo no esté específicamente subvencionado o sea requerido para la posterior realización del contrato.

El tratamiento de este tipo de gastos está cubierto en la Norma Undécima de NODECOS, por lo que recomiendo seguir sus reglas en relación con el tratamiento, requisitos de identificación, acumulación y de reparto de estos costes.

Consideraciones generales de auditoría

La norma de costes aplicable del PCAP debe requerir –en particular NODECOS así lo exige– que los contratistas identifiquen y acumulen los cotes de I+D y B&P de forma individual por cada proyecto. Además, debe exigir que estos costes sean contabilizados de la misma manera que los contratos, es decir:

• La unidad básica de identificación y agregación de estos costes deberá ser el proyecto.
• El proyecto incluirá todos los costes, directos e indirectos, a él imputables, a excepción de los costes generales y de administración.

De esta forma, todos los costes incluidos podrán ser tratados como coste directo o indirecto, al igual que sucede en los contratos, según las circunstancias de cada uno. Sin embargo, los gastos generales y de administración (G&A) de la empresa no son imputables a estos proyectos de I+D o B&P.

Estos gastos de los que estamos hablando, pueden ser compensados individualmente –es decir, de forma independiente a los costes del contrato principal–, o través del propio contrato para el que se ha realizado la investigación o preparado la oferta –en este último caso solo al adjudicatario–.

Los agentes económicos deben agrupar estos costes por proyectos individuales y quedar localizados en un área central de la empresa, para ser reclamados individualmente o, en su caso, ser imputados a otras áreas (por ejemplo, en la producción) en función de la relación causal o de utilidad establecida entre estos costes y el área correspondiente. Los que sean localizados en un área elemental se imputarán a los objetivos de costes finales del área, en función del hallazgo de una relación causal o de utilidad, siempre que sea posible, entre estos costes y los objetivos de coste correspondiente. Por último, los costes incurridos por estos conceptos en un período contable, no se imputarán a otro período.

El auditor debe aplicar procedimientos de auditoría para probar en la contabilidad de costes del contratista que se cumplen las reglas establecidas.

La regla general para imputar los costes de IR&D y B&P a los contratos –cuando no se haga una reclamación individual de ellos– será sobre la misma base que los gastos generales y de administración. Cuando los proyectos específicos se benefician claramente de otras áreas o de toda la empresa, estos costes se asignarán a través del G&A de tales centros o central corporativa, según corresponda. Sin embargo, los órganos de contratación, al aprobar el PCAP, pueden establecer el uso de una base de reparto distinta para su imputación, si estiman que a través del G&A no se proporciona al contrato una asignación equitativa de estos costes.

En las negociaciones con los contratistas también se puede llegar a algún acuerdo sobre la manera específica en que deben asignarse estos costes. En estos casos, el auditor de contratos debe determinar si los costes están debidamente clasificados y asignados de conformidad con el acuerdo alcanzado.

Los esfuerzos del I+D que esté subvencionado específicamente no son admisibles. Tampoco es admisible la reclamación individual de reembolso cuando los gastos de I+D sean requeridos por el contrato y vayan a formar parte de su coste. Por ello, los auditores de contrato deben garantizar que los contratistas no incluyen estos gastos en las agrupaciones de coste que recogen los de IR&D cuando sean subvencionados específicamente, aunque vayan a ser necesarios para el contrato; o, en su caso, son incluidos en las agrupaciones apropiadas cuando deban ser compensados en el conjunto del contrato.

Condiciones de aplicación

Cuando los costes de trabajos específicos de I + D o de licitación y preparación de ofertas no sean significativos, podrán ser agrupados con uno o más proyectos de la misma naturaleza.

Los costes de los trabajos desarrollados por un área para otra, u otras, no se considerarán costes de I + D o de preparación de ofertas del área que los realiza, a menos que el trabajo desarrollado forme parte de un proyecto de I+D o de preparación de ofertas de la primera.

En el supuesto de que los trabajos sean realizados por varias áreas, el proyecto de I+D o de preparación de ofertas se localizará en el área central a efectos de su asignación. Esta asignación se realizará bajo los siguientes criterios:

1. En los casos en que los proyectos puedan ser identificados con áreas específicas, sus costes se asignarán a dichas áreas.
2. En el resto de los supuestos, los costes formarán parte de una agrupación de costes residuales de áreas centrales, imputándose de conformidad con lo establecido para ellas.

El auditor de contratos debe prestar mucha atención al riesgo de auditoría que se deriva de estos gastos de I+D y B&P, porque son una vía fácil para introducir sobrecostes.

Un caso muy reciente sobre la reclamación de costes de preparación de ofertas

El denominado “contrato del siglo”, que se trata de la adquisición de 30 nuevos trenes de alta velocidad por RENFE, por valor estimado de 2.642 millones de euros, trae de cabeza a los contratistas, pues la exigencia de la licitación hace que se trate de algo más parecido a una compra innovadora (compra pública de tecnología innovadora – CPTI) que de un simple contrato de suministro.

Por ello, los contratistas interesados en la puja se ven obligados a afrontar cuantiosos gastos para preparar y proponer una oferta adecuada y que satisfaga la “idea” o necesidad del poder adjudicador. Y se trata de una compra innovadora porque, posiblemente, los pliegos incorporen requerimientos de mejoras sobre la realidad existente, de manera que los licitadores deban presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas posibles, incluidas aquellas vinculadas al ciclo de vida y a la sostenibilidad. Además, el licitador, probablemente se vea obligado a probar y demostrar el rendimiento del suministro, o que reúne los requisitos funcionales establecidos por el poder adjudicador; y estos procesos de chequeo no salen gratuitos. También pueden requerir la obtención de algún tipo de licencia, derechos de la propiedad industrial o pago de royalties.

En definitiva, la preparación de las ofertas puede exigir a los licitadores incurrir en cuantiosos costes que es razonable que quieran recuperar, sobre todo porque al promover la concurrencia de agentes económicos ninguno de ellos tiene garantizada de ante mano la adjudicación del contrato.

Los costes de preparación de ofertas, cuando sean admisibles, pueden ser tratados como directos o como indirectos, dependiendo de las circunstancias en que se incurrió en dichos costes. Si éstos surgen como el resultado de un requisito específico del contrato, entonces pueden ser tratados como costes directos, mientras si se trata de actividades habituales, entonces su tratamiento será el de coste indirecto. Sin embargo, al contratista le debe ser exigido que tenga definida una política de costes consistente y práctica sistemática en el tiempo que le permite realizar un reparto equitativo de estos costes a los objetivos finales.