Introducción
Bajo
la denominación de «compra pública innovadora» se cobijan procedimientos de
contratación para adquirir bienes y servicios que no existen en el momento de
la compra pero que pueden desarrollarse en un período de tiempo razonable, es
decir se trata de tecnología nueva hecha a la medida y con los requisitos
establecidos por el comprador (compra pública de tecnología innovadora – CPTI)
con base en el conocimiento y la tecnología ya existente, pero que la mejora y
supera; y, servicios de investigación y desarrollo puro, es decir la
exploración del conocimiento básico y original (compra pública precomercial –
CPP) cuyo resultado es un bien intangible - los derechos de propiedad
intelectual - que son compartidos entre la entidad pública contratante y la entidad
designada para hacer la investigación básica.
La
«compra pública innovadora» no es algo nuevo. De hecho, es muy habitual en el Sector de
la Defensa desde hace ya muchos años . En los países de nuestro entorno, me
refiero al ámbito de la OTAN, se vienen adquiriendo por los respectivos
gobiernos una gran variedad de bienes y servicios que encajan completamente en la
definición de «compra innovadora». Particularmente, el Ministerio de Defensa
español viene haciendo compra innovadora a través contrataciones tales como,
por ejemplo, el suministro de fabricación, convenios de colaboración o
contratos de investigación y desarrollo específicos (véase la adqusición de submarinos de la clase S-80 para la Armada española).
La
«auditoría de contratos» pertenece a una disciplina, o es una materia, del tipo
financiero, pero ello no debería ser un motivo para que sea vista con recelo en
el ámbito administrativo y, sin más, sea desechada. En realidad, la «auditoría
de contratos» pisa el terreno de lo práctico ofreciendo soluciones concretas
para las incertidumbres que se generan en la «compra innovadora» y contribuye a
que éstas sean transparentes y eficientes. Pero esto no implica que se deban
descuidar otros aspectos tan importantes como es la publicidad y la promoción
de la mayor concurrencia que sea posible.
Además, a mi modo de ver, no hay impedimento para que la «auditoría de
contratos» pueda extenderse a cualquier otro procedimiento de contratación,
abierto o dinámico, de «compra innovadora» o cualquier otro que sea el objeto
del contrato, u otro tipo de contratos administrativos como el de colaboración
entre el sector público y el sector privado. Es más, lo considero aconsejable.
Finalidades, modalidades y
procedimientos de contratación en la «compra innovadora»
Respecto
de la modalidad de «compra pública de tecnología innovadora (CPTI)» ésta admite
como procedimiento de contratación el negociado y el diálogo competitivo, ambos
señalados en el artículo 87.5 del TRLCSP, porque normalmente va a suceder que
la “ejecución del contrato debe comenzar antes de que la
determinación del precio sea posible por la complejidad de las prestaciones o
la necesidad de utilizar una técnica nueva, o que no existe información sobre
los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables
que permitan negociar con precisión un precio cierto”; y en estos contratos, el precio debe
determinarse por el coste real de producción y el beneficio según la fórmula de
cálculo acordada, dentro de límite del presupuesto fijado como cuantía máxima del contrato, debiendo detallarse en
el pliego de cláusulas administrativas, además de la fórmula de cálculo del beneficio, las
reglas contables para determinar el coste incurrido y “los controles documentales y sobre el proceso de producción que el
adjudicador podrá efectuar sobre los elementos técnicos y contables del coste
de producción”, es decir el
sometimiento del contratista a la «auditoría de contratos» (véase entrada [02/11/2014] sobre elementos esenciales de las cláusulas de auditoría de contratos) .
Por
lo que se refiere a la investigación de soluciones a futuras necesidades, de la
modalidad «compra pública precomercial», como estos procedimientos de
contratación no están sujetos al régimen general del TRLCSP, en particular los
contratos de investigación y desarrollo del artículo 4.1.r), porque normalmente
se instrumentan por medio arreglos jurídicos ad hoc - por ejemplo, los
convenios de colaboración regulados en el artículo 6 de la Ley 30/1992 del
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común - está más que justificado el sometimiento a la «auditoría
de contratos» para prevenir las deficiencias, cuando no son irregularidades,
denunciadas por Tribunal de Cuentas en su moción del 30 de noviembre de 2010, y
dirigida a las Cortes Generales (véase en este enlace al BOE).
En
general, los procedimientos de adjudicación que mejor se adaptan a la «compra
innovadora» son los negociados y el diálogo competitivo, celebrados con precios
provisionales, dentro del límite máximo del presupuesto del contrato, y cuyo precio final se
determinará por el coste reembolsable admisible reclamado por el contratista y el beneficio calculado conforme a la metodología negociada y aprobada por el órgano de contratación.
Salvo
excepciones, por las propias características del objeto del contrato, la
«compra innovadora» se realiza en mercados no competitivos, porque normalmente
se tratan de productos, o servicios, completamente nuevos, que son
diferenciados y no pueden producirse en serie con grandes lanzamientos de
unidades, en prácticamente la totalidad de los casos hechos a la medida de las
especificaciones del comprador, y en los que el propio mercado presenta no
pocas barreras de entrada a otros competidores, ya sea porque éstos no poseen
el conocimiento y la tecnología adecuada o, por ejemplo, tienen la necesidad de
importantes inversiones en activo fijo y capital humano muy difíciles de obtener.
Por estas razones, principalmente y no exhaustivas, hay que ser realista, y la
posibilidad de promover concurrencia en la «compra innovadora» está muy
limitada, por no calificar directamente de imposible.
Se
podría decir que el mercado de la «compra innovadora» se comporta como un
oligopolio (casi un monopolio), desde el lado de la oferta, y como un
monopsonio (un único comprador) desde la demanda, máxime cuando se está
recomendando su agregación. Precisamente, esta aglutinación de la demanda en un
solo comprador (una entidad contratante centralizadora) desanimará la aparición
de nuevas empresas que busquen una oportunidad de negocio en un nicho de
mercado como el que puede generar la proximidad a una entidad más pequeña
potencialmente contratante.
La
ausencia de un mercado realmente competitivo, es decir con muchos oferentes y
demandantes, sin limitación de acceso a la información y sin barreras de entrada y de
salida del mercado, produce ineficiencias en la industria. Y en la medida en
que no se les impida trasladar todos sus costes al contrato (incluidas
indeseables prácticas malgastadoras o derrochadoras, descuidadas y
fraudulentas) la administración contratante soportará un consiguiente aumento
del precio del bien o el servicio adquirido que será irrazonable.
Además,
la «compra innovadora» incorpora una notable asimetría de información acerca de
los aspectos técnicos y económicos entre contratistas y entidades contratantes,
de ahí la preocupación por establecer un diálogo previo a la licitación, de
manera que la entidad compradora pueda definir lo más estrictamente posible el
objeto del contrato y su precio.
Por
estas razones que he apuntado, el procedimiento abierto para la adjudicación de
la «compra innovadora» se hace bastante difícil de llevar a cabo de una manera
eficaz. A lo sumo, si el objeto del contrato se trata de una obra, en este
caso, en el Sector de la Construcción, sí que se pueden encontrar en nuestro
país un número suficiente de empresas que tienen un tamaño similar y con las
que se puede promover concurrencia. Sin embargo, las complejas características
de este tipo de adquisiciones que hacen que el producto final sea diferenciado,
exigen la utilización de procedimientos de adjudicación más eficientes, como el
negociado y el diálogo competitivo, en los que, previamente, se invitan a los
contratistas para que presenten sus ofertas e iniciar con ellos las
negociaciones para establecer un precio de adjudicación provisional sin
sobrepasar un límite máximo del presupuesto del contrato.
Las
diferentes etapas de un diálogo competitivo también deben contener una en la
que se negocien los aspectos de la admisibilidad (razonabilidad y
afectabilidad) del coste, relativo a las diferentes soluciones técnicas,
mejoras y variantes que proponen los licitadores, y la metodología para el
cálculo del beneficio, que debe tener en cuenta el valor aportado y el riesgo
asumido (operativo y financiero) del contratista. Por esta razón se hace necesaria la aplicación de
la «auditoría de contratos» desde el preciso instante en que se inicia el
procedimiento de adjudicación, evaluando la consistencia y el adecuado
funcionamiento de los sistemas contables, de gestión y de control interno de
los contratistas convocados al diálogo competitivo o al procedimiento negociado
sin publicidad, para luego hacer la revisión de las ofertas económicas de
aquellos que sean expresamente invitados a licitar.
El
acuerdo de la Mesa de Contratación de cierre del diálogo competitivo, o del
procedimiento negociado, no solo debe limitarse en tomar consideración por las
diferentes propuestas de soluciones técnicas, sino que, también, debe prestar
atención a los aspectos relacionados con el coste admisible, la adherencia de
las empresas a la norma de costes aprobada en el pliego y el apropiado
funcionamiento de sus sistemas contables, de gestión y de control interno
Por
todo lo anterior, todas estas modalidades de contrataciones de «compra
innovadora», con independencia del procedimiento de su adjudicación, deben ser
consideradas como contratos de «costes
reembolsables»
¿Qué es un contrato de costes reembolsables?
Los contratos de «costes reembolsables» contrastan con los contratos de precio fijo, por ejemplo los adjudicados en procedimientos abiertos, en que en éstos al contratista se le paga un monto independientemente de los gastos en que haya incurrido para su ejecución.
En virtud de un contrato de «costes reembolsables», el contratista se compromete a prestar su mejor esfuerzo para completar el contrato requerido. Estos contratos incluyen el pago de los costes incurridos admisibles, en la medida prescrita en el contrato. También incluyen una estimación del coste total para comprometer fondos y establecer un límite máximo que el contratista no puede exceder (excepto en su propio riesgo). Aunque podría establecerse la eventual aprobación por el órgano de contratación de costes que excedieran el límite máximo del presupuesto, esto sucedería solo cuando se hicieran realidad causas excepcionales. Debe quedar claro, sin embargo, que esta aprobación de costes no tiene nada que ver, ni es equiparable, con los procedimientos de revisión de precios de los contratos de las Administraciones Públicas.
En todo caso, los costes los que el contratista tiene derecho a ser reembolsado deben configurarse de forma muy clara en el contrato y, siempre, los «costes reembolsables» y el beneficio reclamados por el contratista para su compensación, deben quedar sometidos a la comprobación del cumplimiento de las reglas contables y de su soporte documental (auditoría de costes incurridos) y la verificación de la metodología del cálculo del beneficio. Es decir, se requiere la «auditoría de contratos» para garantizar que sólo los costes admisibles sean pagados y cerciorarse que el contratista está ejerciendo el control de los costes de manera adecuada y eficaz. A estos efectos, únicamente son reembolsables los costes admisibles.
El coste total del contrato debe ser la suma de los costes directos e indirectos admisibles, razonables y debidamente efectuados y/o asignados, en el cumplimiento de las normas del contrato. Estos costes deben ser determinados de conformidad con las prácticas de contabilidad de costes generalmente aceptadas o las aprobadas en el contrato y ser aplicadas consistentemente en el tiempo.
En virtud de un contrato de «costes reembolsables», el contratista se compromete a prestar su mejor esfuerzo para completar el contrato requerido. Estos contratos incluyen el pago de los costes incurridos admisibles, en la medida prescrita en el contrato. También incluyen una estimación del coste total para comprometer fondos y establecer un límite máximo que el contratista no puede exceder (excepto en su propio riesgo). Aunque podría establecerse la eventual aprobación por el órgano de contratación de costes que excedieran el límite máximo del presupuesto, esto sucedería solo cuando se hicieran realidad causas excepcionales. Debe quedar claro, sin embargo, que esta aprobación de costes no tiene nada que ver, ni es equiparable, con los procedimientos de revisión de precios de los contratos de las Administraciones Públicas.
En todo caso, los costes los que el contratista tiene derecho a ser reembolsado deben configurarse de forma muy clara en el contrato y, siempre, los «costes reembolsables» y el beneficio reclamados por el contratista para su compensación, deben quedar sometidos a la comprobación del cumplimiento de las reglas contables y de su soporte documental (auditoría de costes incurridos) y la verificación de la metodología del cálculo del beneficio. Es decir, se requiere la «auditoría de contratos» para garantizar que sólo los costes admisibles sean pagados y cerciorarse que el contratista está ejerciendo el control de los costes de manera adecuada y eficaz. A estos efectos, únicamente son reembolsables los costes admisibles.
El coste total del contrato debe ser la suma de los costes directos e indirectos admisibles, razonables y debidamente efectuados y/o asignados, en el cumplimiento de las normas del contrato. Estos costes deben ser determinados de conformidad con las prácticas de contabilidad de costes generalmente aceptadas o las aprobadas en el contrato y ser aplicadas consistentemente en el tiempo.
Tipos de contratos de costes
reembolsables
- Sistema de coste y costas.
En los que el contratista no recibe ninguna cuota
de beneficio o, en su caso, una utilidad fijada de antemano. Sólo se pagan los
costes incurridos en la ejecución del contrato. Este tipo de contrato es apropiado
para las modalidades de contratación de compra pública precomercial (CPP) y las
futuras asociaciones para la innovación (Directiva 2014/24/UE), en las que
participen organizaciones sin fines de lucro, como por ejemplo centros de
investigación y universidades, y abarque todos los costes del «ciclo de vida».
- Precio determinable por el coste incurrido.
Contratos en los que el precio puede formularse en
términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la
prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, siendo
éste uno de los sistemas tradicionales de fijación de precios. En estos casos,
se paga el coste incurrido admisible y aprobado por el órgano de contratación
más un beneficio calculado conforme se determine en el contrato. El pago del
contrato se puede hacer al término del mismo o mediante certificaciones
parciales y liquidación final. En general, este tipo de contratos son
apropiados para las modalidades de compra pública de tecnología innovadora
(CPTI), que se comprendan amparadas por el artículo 87.5 del TRLCSP.
- Contratos de margen fijo (beneficio) con incentivos.
El contratista puede incentivarse para operar de
manera más eficiente por la introducción de un objetivo de costes que se
persigue. Aquí, el límite de coste que se busca ha sido acordado en la
negociación del contrato. Al finalizar la ejecución del contrato, se compara el
coste real incurrido con el coste objetivo, teniendo en cuenta los cambios en
el contrato que se hayan acordado. Si el coste incurrido es menor que el coste
objetivo, los ahorros son compartidos entre las partes, sobre la base del
incentivo acordado (a menudo un porcentaje de los ahorros). Si el coste
incurrido es mayor que el coste objetivo, los costes adicionales también se pueden
compartir hasta el límite del presupuesto del contrato.
Este tipo de contratos es apropiado cuando se
quiere motivar al contratista en el desempeño eficaz de su prestación, como en el
caso de CPTI consistente en la adquisición de un bien o un servicio que todavía
no existe pero puede desarrollarse en un periodo razonable de tiempo. Es decir,
se requiere la compra de una tecnología nueva o mejorada que proporcione el
mayor rendimiento calidad/precio, de manera que el producto sirva de referencia
y contribuya a su introducción en los mercados internacionales.
Sin embargo, en ocasiones, puede no ser eficaz
vincular el beneficio (incentivo) del contratista no a un ahorro de costes,
sino que es más importarte la calidad y el rendimiento del objeto de contrato.
En este caso, el incentivo está vinculado a los resultados provisionales
identificables y su método de cálculo también es negociado en el contrato.
- Costes compartidos
El contrato de coste compartido es un contrato de
costes reembolsables en el que se compensa al contratista sólo la parte convenida
de los gastos admisibles o por la totalidad de los costes, no percibiendo beneficio
alguno el contratista, si bien puede vincularse a algún tipo de financiación
estructurada. Este tipo de contrato, a diferencia del «coste y costas», es muy
apropiada su utilización con entidades lucrativas cuando el objeto es
investigación y desarrollo básico y ésta se va a beneficiar de la venta o
alquiler de los derechos de propiedad intelectual o industrial que se deriven
de dicha actividad. En pliego de contrato puede determinar cómo se hará el
reparto de los ingresos en función de los costes soportados por cada agente, en
caso que las soluciones conseguidas lleguen a explotarse comercialmente. En
caso de ser financiado por el poder adjudicador, es importante determinar el
valor que aporta dicha financiación en términos de coste de oportunidad.
También será apropiada su aplicación en las futuras asociaciones para la
innovación, pues se considera lógico que en estos casos los beneficios y
riesgos de la investigación básica se reparta entre la entidad contratante y el
adjudicatario.
Contribución de la «auditoría de
contratos» al fomento de la «compra innovadora»
Es
equivocado pensar que el sometimiento de los contratistas a la «auditoría de
contratos», aplicada en la «compra innovadora», restringe la competencia. Al
contrario, el establecimiento de unas reglas contables, y su conocimiento,
tanto en la forma que deben presentar sus ofertas, con descomposición de
costes, y la presentación de los que sean reclamados para su cobro, sometidos a
las reglas de admisibilidad y razonabilidad, garantizan la transparencia y la
igualdad de trato y no discriminación de los contratistas. Además, el
conocimiento por el auditor de contratos de los sistemas de gestión y del
control interno del contratista y la comprobación de que funcionan
correctamente, son garantía de su mayor eficiencia en la ejecución del contrato
y le permite alcanzar la certidumbre de que sus procesos productivos y contables están
libres de prácticas malgastadoras, derrochadoras o de fraude.
Por tanto, las empresas (grandes o pequeñas) que
adapten sus sistemas de gestión y de control interno, de manera que se pueda confiar
más en ellos, serán las más eficientes. Por tanto, se debe promover que las empresas
que participen en procedimientos de compra pública de innovación deban
garantizar:
- La suficiencia y fiabilidad de su contabilidad y de la consistencia de los sistemas de gestión y de los controles internos que tiene implantados para cumplir con las normas y regulaciones aplicables y las condiciones del contrato, y
- La responsabilidad de establecer y mantener los controles internos adecuados sobre su gestión, que eviten prácticas descuidadas, derrochadoras o malgastadores, y el fraude.
El control interno es un proceso efectuado por la gerencia
de la empresa, y cualquier otro personal de ella, diseñado para proporcionar la
convicción razonable con respecto al logro de objetivos tales como:
(a) la fiabilidad de los
informes financieros,
(b) la eficiencia y la
eficacia de las operaciones productivas, y
(c) el cumplimiento con
las leyes aplicables y regulaciones establecidas en el pliego del contrato.
Consultas preliminares al mercado y
etapas del diálogo o negociación del contrato
Las
modalidades de la «auditoría de contratos», tales como las «auditorías de
sistemas y procedimientos» (véase entrada [07/06/2013]) o las «revisiones de precios ofertados» (véase entrada [22/01/2014]), le permite
a la administración contratante disponer de unos conocimientos económicos, en
muchos casos difíciles de reunir internamente por un comprador público, que
soslayan la asimetría de información que poseen los contratistas y los poderes
adjudicadores. En particular, estas auditorías o revisiones, en función de los
requerimientos de comprobación solicitados por el órgano de contratación, son
de especial utilidad en la «gestión de
propuestas no solicitadas», es decir aquellas propuestas que realiza directamente una entidad, normalmente un centro de investigación, a la entidad contratante para mostrarle la solución a una necesidad futura de un determinado producto o servicio que el proponente está en disposición de ofrecerer, pero que todavía está poco desarrollada o en fase conceptual y, por tanto, muy difíciles de gestionar por la entidad compradora.
¿Qué son las auditorías de ofertas?
Bajo la denominación genérica de «auditoría de ofertas» se incluyen requerimientos de evaluación solicitados por los órganos de contratación, como son:
(1) Los procedimientos para realizar el análisis de precios, que comprenden la cobertura de requerimientos específicos sobre los costes del contrato principal y el apoyo a los contratistas principales en relación con la auditoría y análisis de ofertas de los subcontratistas.
(2) La evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.
(3) La evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y su presupuestación para la oferta económica del contrato.
(4) La evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la mano de obra directa, los materiales directos, otros costes directos y los costes indirectos.
(5) La evaluación y análisis de consideraciones especiales en cuanto a la valoración y el impacto en los costes producido por los efectos de la inflación y, en especial, la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes propuestos en el tiempo, cuando los contratos tienen un periodo largo de ejecución (más de un año).
(6) La evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio propuesto para el contrato.
(7) La comprobación de las estimaciones de coste basadas en relaciones que no implican variables de coste, es decir las estimaciones paramétricas de costes.
(8) La evaluación de las tasas de recargo de costes indirectos y las tarifas de costes directos, principalmente la mano de obra directa, propuestas.
(1) Los procedimientos para realizar el análisis de precios, que comprenden la cobertura de requerimientos específicos sobre los costes del contrato principal y el apoyo a los contratistas principales en relación con la auditoría y análisis de ofertas de los subcontratistas.
(2) La evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.
(3) La evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y su presupuestación para la oferta económica del contrato.
(4) La evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la mano de obra directa, los materiales directos, otros costes directos y los costes indirectos.
(5) La evaluación y análisis de consideraciones especiales en cuanto a la valoración y el impacto en los costes producido por los efectos de la inflación y, en especial, la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes propuestos en el tiempo, cuando los contratos tienen un periodo largo de ejecución (más de un año).
(6) La evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio propuesto para el contrato.
(7) La comprobación de las estimaciones de coste basadas en relaciones que no implican variables de coste, es decir las estimaciones paramétricas de costes.
(8) La evaluación de las tasas de recargo de costes indirectos y las tarifas de costes directos, principalmente la mano de obra directa, propuestas.
El
auditor de contrato, que debería participar como vocal, con voz pero sin voto,
de la Mesa de Contratación e integrado en un equipo de asesoramiento del Órgano
de Contratación, durante la preparación y la negociación del contrato con el
contratista, proporciona:
• Asesoramiento sobre las cláusulas de «auditoría
de contratos» que deban contener los pliegos.
• Ayuda, vigilancia, y auditoría de la oferta
presentada por el contratista.
• Enfoca hacia un tema particular la prueba,
evaluación y análisis de costes de la oferta del contratista.
• Analiza el método de cálculo del beneficio
propuesto por el contratista en su oferta.
• Asesora sobre la capacidad económica y financiera
del contratista y alerta sobre situaciones de debilidad o dificultades
financieras durante la ejecución del contrato y que pueden comprometer su
término a satisfacción de la Administración.
En
general, un Órgano de Contratación requiere los servicios de asesoramiento en
sus adquisiciones para ayudarle a tomar las mejores decisiones en los aspectos
significativos de las compras. El equipo de asesoramiento empezará su trabajo
cuando se estén desarrollando las especificaciones y requerimientos de la CPTI
o CPI. Dicho equipo, normalmente continúa su trabajo a lo largo del desarrollo
de la propuesta, negociación, ejecución y liquidación del contrato. Los
principales objetivos de estos equipos de asesoramiento son los de conseguir
los mejores requerimientos técnicos, las mejores propuestas económicas, el
menor tiempo de ejecución del contrato y, por último, comprobar el cumplimiento
de los requisitos del contrato.
El
auditor de contratos debe participar en estos equipos proporcionando
información en tiempo real sobre aspectos tales como:
•
Proyecciones de los datos de coste que soportan la oferta,
•
Técnicas de estimación de ofertas (coste y beneficio del contratista), y
•
El impacto de las estimaciones erróneas más importantes y las deficiencias en
el sistema de contabilidad sobre los procesos de preparación de las ofertas y
las acciones que se necesitan para corregir tales deficiencias.
Criterios de adjudicación de «compra
innovadora»
Debido
a las circunstancias de la «compra innovadora» que la caracterizan como una
contratación de alto nivel de riesgo, ya sea por la complejidad de las
prestaciones, su novedad y su elevado importe en euros, o sea porque en ocasiones su
resultado es incierto, …, etc, además de los criterios de adjudicación por razones
técnicas y la valoración de la bondad de las soluciones ofrecidas, también deben utilizarse criterios
de adjudicación que tengan en cuenta la adecuada capacidad financiera del
contratista.
En
la actualidad, la capacidad económica y financiera del contratista se acredita
exclusivamente mediante las modalidades recogidas en el artículo 75 del TRLCSP
(véase entrada [01/12/2014]). Sin embargo, y por tratarse las adquisiciones de compra
innovadora de contratos de alto riesgo, por las razones aludidas anteriormente, en mi opinión es conveniente seleccionar a aquellos
contratistas que realmente sean capaces de demostrar razonablemente que van a
poseer una estabilidad financiera a lo largo de toda la ejecución del contrato.
Por
todo ello, las modalidades de selección que debería recoger el pliego del
contrato, relativas a la solvencia económica y financiera del contratista en la
compra innovadora, debido al riesgo de estas adquisiciones, deberían ser, al
menos, las siguientes:
(1)
información sobre hechos relevantes que podrían afectar la capacidad financiera
del contratista;
(2)
análisis de tendencias, o previsiones, de las principales masas patrimoniales
del balance del contratista, en particular sus cuentas a pagar, cuentas a
cobrar y existencias en almacén;
(3)
análisis de las tendencias, o previsiones, de los principales elementos de la
cuenta de resultados del contratista (es decir, ingresos, gastos, margen bruto,
etc);
(4)
análisis del flujo de caja de los últimos tres años y el previsto en el corto y
largo plazo (al menos que abarque el periodo de ejecución del contrato), que es
el verdadero indicador de la salud financiera de la empresa.
(5)
análisis de los acuerdos fuera de balance, es decir provisiones, deudas
contingentes y transacciones con partes vinculadas;
(6)
en su caso, un análisis de la gestión del efectivo de la filial por la empresa
matriz y/o compromiso por escrito de ésta de atender las necesidades de
efectivo de la filial adjudicataria.
(7)
presentación de estados financieros y de resultados intermedios, comprendidos
entre las últimas cuentas aprobadas y la licitación.
(8)
presentación de estados financieros y de resultados intermedios previstos al
inicio de la ejecución del contrato.
Además
de los anteriores, como criterio objetivo de valoración para la adjudicación, también
podría establecerse el del compromiso del contratista sobre el nivel en que soportará los
costes de la auditoría del contrato, aunque el «cliente» y usuario de la
auditoría es el poder adjudicador, puesto que aquél también se beneficia de los
servicios de la auditoría al obtener una comprobación de sus sistemas contables
y los de gestión y de control interno que le permiten mejorar sus procesos y su
rentabilidad.
La «compra innovadora» con
financiación
Por
último, cuando existe un apoyo financiero a la compra de innovación, la
auditoría de contratos contribuye eficazmente en tres vertientes:
- En la estimación del importe de la financiación que debe solicitarse. Tan importante es obtener el compromiso de financiación como saber cuánto importe debe solicitarse. Dadas las características de la compra innovadora, en la mayoría de las ocasiones, por no asegurar que es en todas, no se tienen referencias históricas de costes de producción, y es lógico por cuando en los contratos de I+D el producto o servicio no existe o no ha habido experiencia anterior. Por ello, las estimaciones de coste se realizan con base en las denominadas «parametrizaciones» (véase entrada [10/03/2014]). Una estimación paramétrica de costes, o «parametrización», se define como una técnica que utiliza una o más relaciones de costes para estimar los costes asociados con la ejecución, fabricación, mantenimiento o modificación de un elemento, producto o servicio final. Una relación de estimación de costes (CER – cost estimating relationships) expresa una correlación cuantificable entre ciertos costes del sistema y otras variables del sistema de «no-coste», ya sea por el carácter técnico o por otra circunstancia. La CER se dice que representa el uso de una o más variables independientes de «no-coste» para predecir o estimar una variable dependiente de coste tradicional.
- Los costes del «ciclo de vida» que también deba cubrir la financiación solicitada. Con frecuencia se hace un cálculo de los denominados «costes del ciclo de vida» (véase entrada [19/03/2014]) de una obra o suministro asociándolo con un análisis de eficacia o de rentabilidad. Con mayor motivo cabe hacerse de una compra innovadora, de manera que es obvio tratar de conocer cuál es la rentabilidad o eficacia de la inversión en términos de coste de oportunidad (coste de la mejor alternativa no realizada que se mide por la utilidad que generarían los fondos invertidos en dicha alternativa, en lugar de invertirlos en el proyecto ejecutado). Los análisis del «coste del ciclo» de vida en I+D se pueden realizar en términos de utilidad o satisfacción por el mero conocimiento sin que todavía se haya encontrado una aplicación práctica. Sin embargo, cuando el coste del ciclo de vida se compra con los ingresos que la inversión puede generar en el periodo de su puesta en servicio, entonces nos encontramos ante un auténtico análisis de la rentabilidad económica y de la inversión, como el que utilizan las empresas para tomar sus decisiones con base en la rentabilidad esperada o proporcionada dicha inversión.Pero el motivo por el que se utiliza en análisis del coste del ciclo de vida con mayor reiteración, es para determinar el monto de financiación que la inversión va a requerir en el tiempo y qué fuentes de financiamiento están disponibles (impuestos, préstamos, donaciones, subvenciones, etcétera). Y no sólo para las fases de conceptualización y diseño del proyecto y posterior construcción, sino también para atender los gastos operativos y de mantenimiento hasta su baja en el servicio, incluso los posteriores al cese de actividad, porque precise de su reciclado u otros procesos de eliminación.
- Acuerdos de precios sobre tarifas. Un Acuerdo de Precios de Tarifas (véase entrada [03/04/2014]) es un pacto escrito entre un poder adjudicador y un contratista sobre el precio de las tarifas, y otros factores, válidos durante un periodo específico y que se aplicarán al precio del objeto de los contratos celebrados en ese periodo o en las modificaciones del contrato. Este tipo de acuerdos es especialmente apropiado para las compras innovadoras ya que dichas tarifas y factores que las acompañan representan proyecciones razonables de costes específicos que no se estiman fácilmente en un proyecto de I+D, o no son generados por un producto final o tarea. Estas estimaciones pueden incluir valoraciones de elementos de coste tales como: la mano de obra directa, tasas de recargo de gastos generales de fabricación, tasas de recargo de obsolescencia de materiales, piezas de repuesto y otros aprovisionamientos, y tasas de recargo por el manejo de materiales y de la función de compras del contratista. Estos acuerdos sobre tarifas contribuyen de manera muy importante y positiva para realizar una estimación de costes y determinación del importe de la financiación que deba solicitarse.
