El «coste del ciclo de vida». Cuando el «beneficio» forma parte del precio del contrato

#134

El «precio» es la cantidad que se le abona al contratista en función de la prestación realmente ejecutada, por lo que a los efectos de esta entrada y, además, por la manera en que lo he venido tratado en posts anteriores, “Precio” significa «coste» más algún «beneficio» aplicable al contrato. Y el «coste» de la prestación del contrato, como puede ser el referido al del «ciclo de vida», incluye el valor de los consumos de los factores listados en los incisos a) y b) del artículo 148.2 de la Ley 9/2017, con lo cual el «beneficio» al que tiene derecho el contratista figura separadamente como un sumando del «precio». Pero también el «beneficio» del contratista, en ocasiones, puede no estar segregado del «coste» e incluirse como una tasa o porcentaje de recargo integrado en la valoración del propio «coste» –circunstancia que es habitual en las contrataciones a precio fijo adjudicadas en los procedimientos abiertos–, con lo cual se produce que la línea que separa los conceptos del «precio» y del «coste» se difumina y ambos parecen ser de la misma sustancia (ver artículo 145.1 de la Ley 9/2017 sobre los requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato)^[1]. Porque solo es en el artículo 102.7 de la Ley 9/2017 el único precepto en el que se diferencia con nitidez que el «coste» y el «beneficio» no son la misma cosa y que juntos constituyen el «precio» del contrato.

Por tanto, hechas las aclaraciones anteriores, en aquellas contrataciones cuyo criterio de adjudicación sea el «coste del ciclo de vida» no puede quedar al margen la consideración del «beneficio» que espera obtener el contratista que acude a la licitación y su consiguiente análisis. Porque, al igual que el «coste», el «beneficio» es una parte del precio final del contrato, ya sea porque se incluya en aquél como una tasa o porcentaje de recargo o figure como elemento por separado del «coste» en el «precio». Pero en cualquiera de ambos casos, debe realizarse un análisis de su razonabilidad y ser establecida, en el caso que proceda, una metodología para su determinación y cálculo.

(a) Generalidades

Los siguientes párrafos prescriben las políticas para el establecimiento y negociación del beneficio, basado en el análisis de costes. Estas políticas, a las que ya me referí en la entrada #48 de este blog, son de común aplicación a cualquier contratación que requiera negociaciones (procedimiento negociado con publicidad, diálogo competitivo y la asociación para la innovación) y, también, en los procedimientos de adjudicación ordinarios (abierto y restringido), en los que el criterio de adjudicación sea el referido al «coste». Y en el contexto particular del «coste del ciclo de vida» se debe tener en cuenta que:

1. En un procedimiento en donde el criterio de adjudicación se basa en el coste, los objetivos de la negociación del beneficio no representan necesariamente la obtención de un ingreso neto para los contratistas. Más bien, debería ser un elemento de la posible remuneración total que los contratistas pueden recibir por el desempeño del contrato más allá de los costes admisibles en los que incurran. Este posible elemento de remuneración y la estimación de los costes admisibles que se tendrán que asumir en la ejecución del contrato en su conjunto, equivalen al objetivo total del precio del contrato, que debe ser en los términos que establece el precepto del artículo 102.3^[2] de la Ley 9/2017. Así como los costes reales incurridos pueden diferir de los costes estimados en la oferta, también el beneficio del contratista puede variar respecto de la ganancia negociada, debido a factores tales como:
   • la eficiencia en el desempeño del contrato,
   • los costes incurridos que el órgano de contratación no reconoce como admisibles,
   • el haber rebasado el precio máximo cuando el contrato se adjudicó con un precio provisional (circunstancias del artículo 102.7 de la Ley 9/2017 cuando el contrato es negociado y se inicia con un precio provisional),
   • la metodología acordada para el cálculo del beneficio (que puede estar basada en un enfoque estructurado, como se verá más adelante), y
   • el tipo de contrato y la determinación del precio –coste y costas, coste incurrido más margen de beneficios, margen fijo con incentivos en el ahorro de costes; o, costes compartidos (ver entrada #85)–.
2. El órgano de contratación debe tener interés en ofrecer oportunidades de beneficio a los contratistas en cantidad suficiente para estimular el rendimiento y ejecución eficiente de los contratos, atraer las mejores capacidades de las empresas (grandes y pequeñas) y mantener una base industrial viable.
3. Tanto el órgano de contratación como los contratistas deberían preocuparse por las ganancias como un factor motivador para el desempeño eficiente y efectivo de los contratos. Las negociaciones destinadas simplemente a reducir los precios reduciendo los beneficios, sin un reconocimiento apropiado de la función del beneficio, no deben ser el interés del órgano de contratación, porque eso también repercute negativamente en los salarios de los trabajadores del contratista o su dejación por preocupaciones de tipo medioambiental. La negociación de precios que lleven al licitador a esperar unas ganancias extremadamente bajas, no le proporcionan una motivación adecuada para el rendimiento óptimo del contrato; por eso, el uso de promedios históricos o la aplicación automática de porcentajes predeterminados a los costes totales estimados, no son las prácticas más adecuada que debe realizar el órgano de contratación.

(b) Políticas.

Los enfoques estructurados (ver el apartado (d) de este artículo) para determinar los objetivos de beneficio proporcionan una buena disciplina para asegurar que se consideren todos los factores relevantes en esta materia. Por tanto, debería el órgano de contratación:

1. Utilizar un enfoque estructurado para determinar el objetivo de beneficio en aquellas adquisiciones que requieren un análisis de costes (como es el caso que nos ocupa del «coste del ciclo de vida»; y
2. (Prescribir exenciones específicas para situaciones en las que el uso obligatorio de un enfoque estructurado sería claramente inapropiado o poco eficiente (el caso de procedimientos de adjudicación ordinarios).

Un órgano de contratación puede utilizar, si lo estima adecuado y pertinente a las circunstancias y tipo de contratación que desarrolla, el enfoque estructurado para la determinación del beneficio que haya utilizado otro órgano de contratación.

(c) Responsabilidades del órgano de contratación

1. Cuando la negociación del precio no se basa en el análisis de costes, los órganos de contratación no tienen por qué estar obligados a utilizar un enfoque estructurado para determinar los objetivos de beneficio, como ya se ha dicho, por ejemplo, en procedimientos abiertos y restringidos de adjudicación.
2. Cuando la negociación de precios se basa en el análisis de costes, los órganos de contratación deberían utilizar un enfoque estructurado que lo usarán para negociar las ganancias del licitador. Pero cuando no se utiliza un enfoque estructurado, a pesar de haber hecho un análisis de los costes, los órganos de contratación deben cumplir con lo referido en el apartado (d)1. de este artículo, al desarrollar los objetivos de negociación de ganancias.
3. Los órganos de contratación utilizarán el monto del objetivo de costes de la posición negociadora como base para establecer también el objetivo de beneficio de su posición negociadora. Antes de aplicar los factores o porcentajes de beneficio, el órgano de contratación excluirá de la base de los costes la suma de los gastos soportados por el contratista en la adquisición de equipos, si dichos equipos se cargarán directamente al contrato. Antes de aplicar los factores o porcentajes de ganancias, el órgano de contratación excluirá de la base de cálculo cualquier coste que tenga origen, o se derive, de gastos financieros, o de costes financieros FCoM (Facility Cost of Money) de las instalaciones puestas al servicio de la ejecución del contrato. El contratista debe identificar estar instalaciones e incluir en su Propuesta Electrónica de Costes (PEC) su estimación de costes FCoM, si fuera permitido su reembolso por el PCAP.
4. Limitaciones en la fijación de porcentajes de beneficio:

   (i) El órgano de contratación no debería negociar un beneficio que exceda, si las hubiera, las limitaciones legales impuestas por los reglamentos, sin embargo:

   • (A) Para trabajos experimentales de investigación y desarrollo (compra pública precomercial y compra pública de tecnología innovadora), el beneficio no debería exceder el 15 por ciento del coste estimado del contrato, excluyendo la ganancia.
   • (B) Para servicios de arquitectura e ingeniería que incluyan producción y entrega de diseños, planos, dibujos y especificaciones para obras públicas o servicios públicos, el beneficio no debería exceder el 6 por ciento del coste estimado para la construcción, sin incluir beneficio.
   • (C) Para otros contratos de precio fijo, por ejemplo los adjudicados en procedimientos abiertos y restringidos, el beneficio no debería exceder el 10 por ciento del coste estimado del contrato, excluyendo la ganancia.

   (ii) Es el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares el documento que respalda la determinación de precios justos y razonables y también determina los límites para la negociación del precio del contrato.

5. El órgano de contratación no debería exigir a ningún que presente desgloses o justificaciones documentadas que respalden su objetivo de beneficio o ganancia, pero puede considerarlo si éste lo presenta voluntariamente.
6. Si un modificado del contrato exige esencialmente el mismo tipo y combinación de trabajo que el contrato básico (o principal) y tiene un valor en euros relativamente pequeño en comparación con el valor total del contrato, el órgano de contratación puede utilizar la tasa de beneficio del contrato principal como objetivo para ese modificado. Pero si el modificado se aproxima o alcanza el importe máximo permitido para éstos, entonces debería utilizar un enfoque estructurado de negociación del beneficio.

(d) Enfoques estructurados de análisis de beneficios

1. Factores comunes. A menos que sea claramente inapropiado o no aplicable, cada factor esbozado en los párrafos (i) a (vi) siguientes de este apartado también deberían serán considerados en el análisis de los beneficios por los órganos de contratación si no están usando un enfoque estructurado como los que se proponen seguidamente:

   (i) El esfuerzo del contratista. Este factor mide la complejidad del trabajo y los recursos requeridos del posible contratista para el desempeño del contrato. Se deben proporcionar mayores oportunidades de beneficios en contratos que requieren un alto grado de destreza profesional y gerencial, y para posibles contratistas cuyas habilidades, instalaciones y activos técnicos puedan conducir a un rendimiento eficiente y económico del contrato. Los subfactores de los párrafos (A) a (D) de este inciso se considerarán para determinar el esfuerzo del contratista, pero se pueden modificar en situaciones específicas para acomodar las diferentes categorías de costes utilizadas por los agentes económicos y que figuran en la siguiente lista:

   • (A) adquisición de materiales. Este subfactor mide el esfuerzo gerencial y técnico necesario para obtener las piezas y el material necesarios, los artículos subcontratados y las herramientas especiales. Las consideraciones incluyen la complejidad de los artículos requeridos, el número de órdenes de compra que hay que tramitar y subcontrataciones que se otorgarán y administrarán; si hay fuentes establecidas disponibles o se precisan nuevas, o se deben desarrollar fuentes secundarias, y si el material se obtendrá a través de órdenes de compra rutinarias o a través de subcontratos complejos que requiere especificaciones detalladas. Por tanto, la consideración del porcentaje de beneficio debe corresponder al esfuerzo administrativo y técnico involucrado.
   • (B) Implicación de trabajo directo. Este subfactor mide la contribución de la mano de obra directa (particularmente la de mayor cualificación de ingeniería), de fabricación y otros trabajos para convertir las materias primas, los datos y los artículos subcontratados en los artículos del contrato. Las consideraciones incluyen la diversidad de capacidades y habilidades laborales de ingeniería, científicas y de fabricación que son necesarios, y la cantidad y calidad de supervisión y coordinación necesarias para realizar la tarea del contrato.
   • (C) Costes indirectos de fabricación relacionados con la conversión de factores adquiridos en artículos del contrato. Este subfactor mide cuánto contribuyen los costes indirectos de fabricación al rendimiento del contrato. Las imputaciones de costes indirectos a través del coste directo de la mano de obra se les deberían dar la consideración de obtener ganancia si se trataran como una parte de la mano de obra directa. Es decir, cuando se aplica una tarifa de la mano de obra directa que incluye el coste directo de la categoría laborar y el recargo correspondiente de costes indirectos de fabricación. Los otros elementos de los costes indirectos deben evaluarse para determinar si merecen sulo una consideración de utilidad limitada debido a su naturaleza de rutina, o son elementos que contribuyen significativamente al contrato propuesto (costes indirectos de fabricación) y deben formar parte de la tarifa horaria de la mano de obra directa como un recargo.
   • (D) Gastos generales y de Administración. Este subfactor mide los otros costes indirectos del contratista y los gastos generales y administrativos (G&A), su composición y cuánto contribuyen al desempeño del contrato. Las consideraciones incluyen cómo se trataría a las agrupaciones generales de estos costes indirectos si fueran aplicados como recargo de la mano de obra directa, porque los elementos agrupados en el G&A contribuyen significativamente al contrato y deben tratarse como un recargo de la mano de obra directa o, por el contrario, son gastos rutinarios o no requieren un esfuerzo de gestión inusual o especial atención.

   (ii) Riesgo de coste del contrato.

   • (A) Este factor mide el grado de asunción de costes de las operaciones derivadas del contrato y el riesgo asociado que el posible contratista asumirá como resultado del tipo de contrato considerando la confiabilidad del coste estimado en relación con la complejidad y duración de la tarea del contrato. La determinación del tipo de contrato debe estar estrechamente relacionada con los riesgos involucrados en el desempeño del contrato, para que sea oportuno, rentable y eficiente. Este factor debería compensar proporcionalmente a los contratistas por asumir mayores riesgos de costes.
   • (B) El contratista asume el mayor riesgo de coste en un contrato de precios fijos (por ejemplo en los procedimientos abiertos) cuando el precio es muy ajustado, según el cual se compromete a llevar a cabo una empresa compleja a tiempo y a un precio predeterminado. Sin embargo, algunos contratos de precio fijo pueden implicar un riesgo de coste sustancialmente menor que otros porque, por ejemplo, la tarea contractual es menos compleja o muchos de los costes del contratista se conocen en el momento de la adjudicación, en cuyo caso el factor de riesgo debería reducirse. El contratista asume un menor riesgo de coste en los contratos de coste reembolsable, en los que el precio se determina por el coste incurrido más un porcentaje de beneficio que valora el esfuerzo. En virtud de estos contratos se le reembolsan los costes incurridos que son asignables y admisibles, más la tarifa de beneficio fija.
   • (C) Al evaluar la asunción del riesgo de coste, los órganos de contratación deberán, excepto en circunstancias inusuales, tratar la mano de obra directa y los materiales como contrataciones de coste reembolsable más cuota de beneficio.

   (iii) Programas socioeconómicos.

   • Este factor mide el grado de apoyo que se otorga a las empresas que participan en programas sociales y de igualdad, a las que contratan a personas con minusvalías, discapacitados o en riesgo de exclusión social, a mujeres y a parados de larga duración, y si se trata de microempresas o empresas que desarrollan su actividad en sectores de economía social responsable. A todas ellas se debería proporcionar una mayor oportunidad de ganancias a los contratistas que están mostrado activamente la aplicación en su gestión empresarial iniciativas en estos programas.

   (iv) Inversiones de capital y medioambiental.

   • Este factor tiene en cuenta la contribución de las inversiones de los contratistas al rendimiento eficiente y económico del contrato, así como en la utilización de fuentes de energía limpias, el ahorro energético y la gestión apropiada de sus residuos.

   (v) Control de costes y otros logros pasados.

   • Este factor permite oportunidades de ganancias adicionales a un posible contratista que ha demostrado previamente su capacidad para realizar tareas similares de manera efectiva y económica. Además, se deben considerar las medidas tomadas por el posible contratista que resulten en mejoras en la productividad y otros logros de reducción de costes que beneficiarán el contrato.

   (vi) Desarrollo independiente.

   • Bajo este factor, el contratista puede recibir oportunidades de ganancias adicionales en reconocimiento de los esfuerzos de investigación, desarrollo e innovación relevantes para el objeto final del contrato y que lo haya hecho sin haber obtenido por ello ayudas oficiales ni subvenciones. El órgano de contratación debería considerar si el coste de investigación y desarrollo se recuperó directa o indirectamente de fuentes gubernamentales.

2. Factores adicionales. Con el fin de fomentar el logro de objetivos de políticas públicas, cada órgano de contratación puede incluir factores adicionales en su enfoque estructurado o tenerlos en cuenta en el análisis de los beneficios de las acciones contractuales individuales.
3. Enfoque financiero. La orientación acerca de cómo determinar el factor «beneficio» de una manera estructurada, bajo la perspectiva financiera, la he desarrollado en la entrada #49 de este blog, a la que cabe añadir las consideraciones de los factores comunes y adicionales citados anteriormente. Y a ella sugiero al lector que se dirija si desea conocer más acerca de mi propuesta de enfoque estructurado para la determinación del beneficio en contrataciones que se adjudican con base en un criterio de costes.

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¹ Artículo 145 de la Ley 9/2017
"1. La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio.
Previa justificación en el expediente, los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en un planteamiento que atienda a la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 148".

² “Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado …”