Presupuesto Base de Licitación - video blog

#165

Video blog sobre Presupuesto Base de Licitación. Presentación de mi canal en YouTube

Inicio una nueva andadura en este blog, que mantengo desde hace casi diez años, dándole un formato de video-blog («vlog», también se puede encontrar por esa denominación). Para ello, he creado un canal en YouTube en el que iré poniendo los videos que estarán disponibles al libre acceso del público.

En este video inaugural hago una presentación del canal en YouTube de «Presupuesto Base de Licitación (PBL), y de mi propósito no es otro que el de hablar de los «costes» en la contratación pública y, particularmente, su aplicación en el presupuesto de los contratos públicos.

Hago la advertencia de que no es el objetivo hacer un curso, es decir una actividad educativa en la que se explica una materia, sino que mi intención es la de exponer una visión –mi visión– de un concepto al que la Ley de Contratos del Sector Público le ha dado una gran importancia –no en vano se emplea la palabra (en singular o en plural) en un centenar de ocasiones–, el «coste».

El término concepto «coste» no ha sido debidamente definido por ley, ni desarrollada su aplicación en la contratación pública por sus reglamentos ni cómo debe ser empleado por quienes se encuentran en órganos promotores y gestores de los contratos públicos.

En esta nueva etapa del blog (o «vlog»), además de exponer la vertiente teórica en la que se soporta «mi visión» de los costes en la contratación pública, quiero dar a conocer –aunque quizá no sea del todo nueva porque la vengo desarrollando desde la entrada en vigor de la LCSP/2017– una metodología que se puede aplicar para realizar la estimación razonable del valor del «presupuesto base de licitación», hacer su desglose de los elementos del coste que lo componen y documentar adecuadamente el trabajo realizado.

Ahora, y esto sí que es una novedad, esa metodología está implantada en una aplicación WEB que he ideado y desarrollado específicamente para estos efectos, es decir la estimación del valor del PBL de los contratos de servicios y de suministros, el desglose de sus costes, la desagregación por género de los trabajadores que aplican directamente en la ejecución del contrato y la forma de documentar este proceso adecuadamente para su incorporación al expediente de contratación.

Hacer la estimación adecuada del valor del «presupuesto base de licitación», en un importe que sea razonable, representa una preocupación de primera magnitud para los órganos de contratación, pues hacerlo en demasía puede resultar muy antieconómico y contrario a los principios de la contratación pública y por el contrario si el valor del presupuesto es escaso puede suponer no obtener el interés de los contratistas para concurrir a la licitación proyectada.

Además, el «presupuesto base de licitación» se ha convertido en un quebradero de cabeza en la gestión de la contratación debido a los requisitos que exige el artículo 100.2 de la LCSP, y que son:

• Adecuación del valor estimado para el PBL a los precios de mercado.
• Desglose de costes directos e indirectos y de otros gastos calculados para su determinación.
• Desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales.

Para dar una respuesta fácil, y razonablemente satisfactoria, a los problemas y requisitos señalados, he creado y desarrollado una metodología –que explicaré en los videos a lo largo de las próximas entradas– que permite cumplir con los requisitos exigidos por la LCSP y obtener un valor estimado del PBL, como he dicho, que sea razonable, es decir sin que sea abundante ni escaso.

Sin embargo, puede que alguien se sorprenda (quizá muchos) por el hecho de que el valor del PBL obtenido con esta metodología rebase significativamente al valor por el que se adjudicó en el pasado idéntica prestación.

La razón de la diferencia está en considero el coste completo de las prestaciones, que comprenden los costes directos, el coste indirecto de producción y el coste indirecto de la estructura, además de un coste financiero en términos de coste de oportunidad, más un beneficio industrial equivalente al resultado económico antes de impuestos que obtienen las empresas del sector. Sin embargo, puede que el contratista adjudicatario, cuando presentó su oferta económica, con valor que presentó fuera consciente, o no, del hecho de no solo no poder conseguir un beneficio industrial, sino tampoco poder recuperar la totalidad del coste de producción de las prestaciones que se obliga a ejecutar.

Y la realidad es que tal diferencia no debida a una disfunción de la forma en la que vamos a calcular y estimar el valor del PBL con mi metodología, que comprende el coste completo y el beneficio industrial del contratista, sino que el error está en considerar que propuestas comerciales agresivas de los licitadores son económicamente eficientes en la contratación, aunque no incurran en consideración de desproporción según los criterios establecidos en el contrato.

¡Aaaaay, cuántos contratos han dejado de ejecutarse por devenir imposible su producción para el adjudicatario! Sin mencionar el recurso a los modificados que es una práctica realmente antieconómica en tanto que pueden ser entendidos como un instrumento para aumentar de forma encubierta el presupuesto base de licitación con el objetivo de compensar el mayor coste de producción soportado por los adjudicatarios y no cubierto por la presión del escaso límite de gasto comprometido y la baja económica de su oferta.

Por otro lado, no voy a inmiscuirme en discusiones doctrinales ni voy a entrar a valorar el acierto de los dictámenes emitidos por los órganos competentes para la resolución de recursos en materia de contratación pública, es decir, sobre si la ley obliga o no a desglosar los costes de producción de las prestaciones a contratar y a hacer el desglose y desagregación de los salarios de los trabajadores que intervengan en la ejecución del contrato, por género y por categoría laborar, porque, en realidad, sobre eso ya he opinado anteriormente en las entradas de este blog. Simplemente, de lo que se trata de ayudar a quien responsablemente quiera cumplir con los requerimientos explicitados en de la ley, con independencia de que se exima de tal obligación por concretos pronunciamientos doctrinales, pero que en ningún caso en ellos se ha prohibido la realización del desglose de los costes y las desagregación por género de los salarios para obtener precios que se aproximen a los del mercado porque comprenden el valor de los factores que se aplican en la producción y no presionan a la baja los salarios de los trabajadores.

La metodología que he desarrollado y la aplicación WEB en la que está implementada pretende proporcionar al usuario:

• Un procedimiento comprensible y sencillo para estimar el valor del PBL (excluido IVA) que es consecuente con los precios de mercado de las empresas del sector que producen y ofrecen los bienes y servicios que serán objeto de contratación, porque está basado en datos contables de dichas empresas que posibilitan calcular su coste de producción y el beneficio industrial. Así, ya no podrán alegar los contratistas que el límite máximo de gasto comprometido en el contrato no sirve para cubrir ni siquiera los costes de producción en los que incurren.
• Un procedimiento en el que no solo se identifica la tipología de costes los que son asignables/imputables a un contrato público, sino que, además, utiliza un procedimiento de cálculo adecuado de los mismos, sin especulación acerca de si hay una o varias formas de llevar a cabo la integración de los costes de producción.
• Cumplir con los objetivos de la contratación pública, como son los de la estabilidad presupuestaria y control del gasto, y con el principio de integridad para hacer una eficiente utilización de los fondos destinados a la adquisición de bienes y servicios, valorando y justificando, apropiadamente y a priori, las necesidades a satisfacer, lo que redunda en la promoción de la libre competencia y la posibilidad de seleccionar la oferta económicamente más ventajosa.
• Incorporar, en cada contratación, la vigilancia sobre el cumplimiento de los contratistas de aspectos sociales a los que están obligados, como es el de pagar a sus trabajadores unos salarios reales dignos que, como mínimo, sean las cantidades establecidas en los convenios laborales de referencia, sin que el valor establecido del límite máximo de gasto que se compromete en el contrato presione a la baja los salarios de los trabajadores de los licitadores que aspiran a la adjudicación.

Sin embargo, para alcanzar los citados objetivos debemos explicar algunos conceptos teóricos –lo que haremos en las próximas entradas y videos– sobre los que se sustenta el andamiaje de esta metodología y que se adelanta a la sugerencia que realiza la OIReSCon en su informe anual de supervisión de 2021, en el que recomienda el desarrollo reglamentario de la LCSP que se encuentra pendiente (arts. 100.2 y 101), y «en el que se incluya la definición de la estructura de costes económicos que resulte adecuada a cada tipología de contrato para ser utilizada por los órganos de contratación en el momento de elaborar los pliegos».

Aquí ya vamos por delante y os animo a suscribiros al canal de YouTube para estar al día de las novedades.

Presupuesto base de licitación. Aplicación WEB

Entrada revisada y actualizada el 02/09/2025

#164

Es mucha la controversia que hay acerca del «presupuesto base de licitación» (PBL), que es un elemento que ha traído la Ley 9/2017 (LCAP) a la contratación con una configuración «nueva» de requisitos de obligado cumplimiento y que viene causando numerosas suspensiones en los procedimientos de compras de las entidades públicas, debido a que los agentes económicos que recurren los pliegos consideran que no se ha justificado debidamente en ellos el PBL y que el límite máximo de gasto comprometido en el contrato –que debe ser consecuente con aquél– resulta insuficiente para llevar a cabo la ejecución de la prestación, porque su valor no alcanza para atender los costes de producción.

Así es que los impugnadores de los pliegos sostienen que el valor estimado del PBL no se ajusta a lo previsto en el Art. 100.2 LCSP, al no haberse tenido en cuenta los «precios de mercado», considerando éstos que ningún productor responsable que quiera hacer viable su negocio puede ofrecer en el mercado bienes y servicios por un valor que no cubra, al menos, el coste de producción y que le permita, además, obtener un beneficio empresarial al que razonablemente aspira, ya que, de lo contrario, está abocado a la desaparición.

En numerosas ocasiones he insistido, a través de los artículos que he publicado, tanto en este blog como en otros medios y, también, en mis colaboraciones en libros, que la LCSP carece –fatalmente– de unas definiciones esenciales sobre conceptos tales como: qué es «coste» y qué se entiende por «precio de mercado» en la contratación pública, pues son estos unos elementos que tienen una gran trascendencia porque afectan a la toma de decisiones de los órganos de contratación en cuanto a la gestión de las adquisiciones de bienes y de servicios.

Sin embargo, la ausencia de tales definiciones –y de una metodología apropiada– provoca una situación caótica en los departamentos de las entidades públicas que gestionan la contratación, ya que se enfrentan –en la fase preparatoria de los contratos– al desconocimiento sobre cómo deben calcular el coste de producción y el beneficio razonable al que aspiran los agentes económicos, de tal suerte que el valor estimado del PBL responda realmente a un valor «natural», es decir al que normalmente pueden ofrecer los productores sus bienes y servicios para seguir manteniéndose activos en el Sector en el que operan. A dicho valor lo podemos llamar de «mercado», pero que no hay que confundirlo con el «precio de mercado» que se define en la Teoría Económica, en Mercados de competencia perfecta (el de la compra pública no es un mercado en el que hay competencia perfecta).

El Órgano competente para la resolución de los recursos especiales en materia de contratación en la Administración General del Estado (TACRC) lo tiene claro, y así se ha manifestado en diversos pronunciamientos, tales como en las Resoluciones 827/2018, de 24 de septiembre, y 569/2019, de 23 de mayo, en las que señala que «a partir de la entrada en vigor de la nueva LCSP gozan de especial importancia los convenios colectivos sectoriales de aplicación, para garantizar la cobertura de los costes laborales», particularmente en los derivados de la ejecución de contratos de servicios; en las Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo, afirma que «la literalidad de los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 de la LCSP es clara, cuando impone que sea en el PCAP o en el documento regulador de la licitación, donde se desglosen los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación, y los costes salariales estimados de forma desglosada y con desagregación de sexos, obligación cuyo incumplimiento determina la nulidad de los pliegos». Pero, a ver, resulta que este es un ejercicio que implica, por parte, de los órganos gestores de la contratación, invertir tiempo y esfuerzo en la preparación de los contratos y, de otra, estar dotados de un recursos humano con competencias y conocimiento en materia contable y de gestión costes.

En mi opinión, como el TACRC es consciente de las dificultades que acabo de indicar, porque son muy patentes, comienza a realizar matizaciones a lo señalado en aquellos dictámenes, encontrándonos con que, por ejemplo, en su Resolución nº 739/2019, de 4 de julio, hace una «precisión» sobre el «auténtico sentido» que –según el TACRC– debe darse al mandato contenido en el artículo 100.2 de la LCSP, lo que a viene desmontar –convenientemente– esa obligación que parecía estar tan clara.

Pues bien, no encuentro otra explicación, más que por el hecho de aliviar la carga a la que se ven sometidos los órganos de contratación para cumplir las exigencias establecidas en el artículo 100.2 de la LCSP, que al TACRC no se le ha ocurrido otra cosa que interpretar, consolidándolo en su doctrina, que dicho artículo tiene una «particularidad» que es «la imprecisa redacción de su último inciso», pues aunque –razona– parece referirse a todos los contratos, según dice textualmente el TACRC: «la realidad es que se refiere a unos muy concretos y determinados» (sic).

Así es que, según el TACRC –pero sin explicar el porqué es así el sentido exacto y propio del precepto–, el significado de ese mandato de la ley debe reducirse a los contratos singulares en los que concurra el requisito concreto que establece ese inciso del artículo 100.2, ya que «no es que sean importantes los costes laborales de los trabajadores empleados para su ejecución en la cuantía del precio total del contrato, sino que solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato» (sic).

Y, concluye el TACRC, que lo anterior solo ocurre en determinados contratos de servicios en los que el coste económico principal son costes laborales, es decir los salarios del personal empleado en la ejecución del contrato y que forman parte del precio del contrato, y en los que, además, las prestaciones son directas a favor del órgano de contratación que es quien recibe la prestación, como es el caso, por ejemplo, de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes. ¿Pero dónde dice esto la LCSP? ¿Es que el TACRC –ahora– se ha puesto a legislar?

Pero, hay más. En cuanto al valor de la estimación del PBL con referencia a los «precios de mercado», su interpretación es que se trata de «una materia regida por el principio de discrecionalidad técnica» (sic), y que, por lo tanto, tales valoraciones técnicas son válidas «en tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación». Así es que, según el TACRC, cabe «presumir un acierto propio del que es conocedor de las cuestiones técnicas del contrato que se ha convocado en otras ocasiones», ya que conoce suficientemente éste y los precios a que puede enfrentarse el mercado. Es decir –y simplificando–, lo que viene a decir el TACRC es que son «precios de mercado», a los efectos establecidos en la LCSP, los obtenidos en las pujas de las licitaciones pasadas, con independencia de su lejanía o cercanía en el tiempo. Ahora bien, la pregunta es inmediata: ¿Qué sucede en épocas, como la actual, en las que hay una escalada vertiginosa de los precios de las materias primas, de la energía, del transporte y de los salarios? ¿Es sostenible esta interpretación del TACRC?

Dicho lo anterior, habiendo dejado patente cuál es el paradigma del TACRC y su propósito –que para mí está muy claro y que no es otro que el de aliviar de cargas la preparación de los expedientes–, es evidente que al órgano de contratación no se le prohíbe realizar una estimación del valor del PBL –de cualquier tipo de contrato, incluidos los suministros– que esté basada en el coste de producción. Ni siquiera se le impide a que realice el desglose de los costes ni que utilice una metodología apropiada para calcularlos ni tiene vetado que haga una investigación sobre los salarios de las personas que ejecutarán el contrato. Por lo que puede, en la fase preparatoria del contrato, documentar adecuadamente toda la investigación que haya realizado (consultas del mercado), la metodología utilizada en el cálculo de los costes y, conforme a las prácticas en el sector de los potenciales licitadores, la desagregación por género y categoría profesional de los costes salariales, es decir de los costes reales en términos absolutos (salarios medios percibidos por los trabajadores del sector) o relativos (valor del precio/hora en capacidad práctica pagado a los trabajadores del sector) y la constacion de que son consecuentes, como mínimo, con el convenio colectivo de referencia que sea de aplicación.

Pues bien, los órganos de contratación, con independencia de que la interpretación del TACRC les exima de hacerlo, sí que tienen la responsabilidad de tomar buenas decisiones de gestión en la preparación de los contratos de tal manera que eviten, o prevengan, eventuales paralizaciones en su futura ejecución, porque el adjudicatario haya ofrecido un precio que luego no puede asumir al no poder cubrir sus costes de producción, lo que le conducirá a una situación de debilidad económica insostenible.

Con el objetivo de ayudar a los órganos de contratación a tomar decisiones adecuadas en la gestión de los procedimientos de contratación, desde «auditoriadecontratos» les proponemos esta solución que está basada en una aplicación WEB que permite realizar una estimación razonable del valor del PBL, ya que está soportada en el coste de producción de servicios y suministros, y que, por tanto, es consecuente con los precios de mercado. Asimismo, también permite realizar la documentación y justificación del valor del PBL estimado, por medio de la obtención de un informe en formato de archivo PDF, el cual podrá acompañar en el expediente de contratación.

La aplicación web estará disponible para la venta hasta el 30 de junio de 2026

Adquiera la aplicación haciendo clic en la imagen o pinchando aquí: