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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 23/04/2018, con el título:

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«Valor estimado» del contrato y «presupuesto base de licitación»

Metodología para el desglose de los costes

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sábado, 21 de abril de 2018

Valor estimado del contrato y cálculo de la estructura de costes

#137

Desenredando el desglose de los costes en el presupuesto base de licitación (art. 100.2 de la LCSP/2017) y en el valor estimado del contrato (artículo 101.2 de la LCSP/2017).



Pues sí, parece que andan algo de cabeza los servicios técnicos de los órganos de contratación con eso de la “estructura de costes” del contrato, porque es necesaria su individualización en el «presupuesto base de licitación» (artículo 100.2 de la LCSP/2017), ya que es la manera de determinarlo adecuadamente con base a precios del mercado; y esto solo es posible si el cálculo se hace mediante el desglose de los costes en el PCAP, indicando los directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación.

Pero es que, además, el «presupuesto base de licitación» afecta al cálculo del «valor estimado del contrato» (artículo 101.2), en el sentido en que este se determina por la agregación del «presupuesto base de licitación» + gastos generales de estructura + beneficio industrial + otros conceptos (eventuales prórrogas, primas a los licitadores, modificaciones previstas del contrato, …, y otras especialidades de los contratos de concesión de obras y concesión de servicios). Y debiendo tener en cuenta que en aquellos contratos en los que sea relevante el factor trabajo, es decir que las prestaciones sean intensivas en mano de obra, el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución deberán estar indicados, con su desglose, en el «presupuesto base de licitación», y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Cuando estamos ante un contrato de obras no hay ningún problema, porque se aplica directamente el RGLCAP –el artículo 131.1– que establece los porcentajes de gastos de estructura y del beneficio industrial del contratista. Pero qué sucede en los demás contratos, sobre todo en los contratos de servicios.

Aunque se incluyen como gastos generales de estructura, en el artículo 131.1 b) del RGLCAP, todavía está por explicar qué utilidad aportan al contrato los «gastos financieros», que es el importe pagado por el contratista por la obtención de financiación ajena; o las «cargas fiscales» –¿se estará refiriendo al impuesto sobre el beneficio?–, cabe preguntarse qué sucede entonces cuando no hay beneficio contable (resultado negativo) y se origina un crédito o «escudo fiscal» por pérdidas acumuladas, ¿es que son menores los costes de estructura?. No es el objeto de este post entrar en estas cuestiones, pero quedan apuntadas para que quizá sean tratadas con el detalle que se merecen más adelante en otra entrada del blog.

Bueno, pues estamos en el lío que hay que desenredar, porque el artículo 100.2 de la nueva LCSP dice que en el momento de elaborar el «presupuesto base de licitación», que lógicamente se preparará antes de aprobar el «expediente de contratación» (artículo 116), ya que en este ha de justificarse el «valor estimado del contrato» (artículo 101), se deben tener en cuenta los gastos de estructura y el beneficio industrial de contratista.

Algunas definiciones previas, que considero hay que tener en cuenta, sobre qué es qué en los costes del contrato (y que en ningún sitio explican)

  • «coste directo»: Un coste directo es aquel que se vincula a la actividad generada por la ejecución de un contrato, a través de las relaciones del factor con el proceso productivo y este con el contrato, siendo posible establecer con certeza la medida técnica y económica del consumo (por ejemplo, horas de mano de obra y unidades de materiales). Es decir, son las unidades de ejecución material (unidades de obra) que se aplican en el desarrollo de la prestación y que es posible su medición
  • «costes indirectos de producción»: Son aquellos que incluyen costes vinculados a factores productivos consumidos en el proceso por un producto o servicio que, por afectar al proceso en su conjunto, no puede ser medido técnica o económicamente de una forma precisa, y se imputan a los objetivos de costes en función de algún tipo de reparto. Son los denominados gastos generales de fabricación o de producción de la obra, el suministro o el servicio.
  • «recargo de costes indirectos de fabricación o de producción»: es el porcentaje del coste indirecto total de fabricación (o de producción del servicio) que se atribuye a cada unidad de «coste directo» (hora de mano de obra o unidad de material) o «unidad de ejecución material».
  • «coste de la unidad de obra» (conforme la definición del artículo 130 del RGLCAP): definición que es equiparable tanto en obras como en las prestaciones de los contratos de servicios, es el coste elemental directo que se obtiene por la agregación de «coste directo» unitario + «recargo de costes indirectos de fabricación».
  • «coste directo total»: es el producto del «coste de la unidad de obra» por el número de unidades aplicadas en el contrato.
  • «beneficio industrial»» (en los términos establecidos en la LCSP/2017 y el RGLCSP): es el equivalente al «margen de explotación» que se obtiene en la cuenta de resultados de una empresa y que se calcula como la diferencia entre el «margen bruto» y los gastos de «explotación» o de «estructura», antes de los gastos financieros, resultados extraordinarios y el impuesto sobre el beneficio. Por tanto, estos tres últimos están completamente fuera al margen de los costes de estructura y el contratista debe absorberlos con el «beneficio industrial» o «margen de explotación».
  • «coste de ventas»: es el valor del coste de producción (coste directo + gastos generales de fabricación) de las unidades de producto o servicio que vende. Cada empresa tiene libertad para calcular su coste de venta, aunque desde abril de 2015, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, emitió una Resolución por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción en las empresas con el fin de homogeneizar los criterios de valoración de las existencias almacenadas en el Activo del Balance, pero que pueden también ser una guía para calcular el coste de producción de los servicios.
  • «gastos generales de estructura»: son los demás gastos de explotación, que debe absorber la empresa con el «margen bruto» y que, aunque no están vinculados con las actividades de producción propiamente dichas, por lo general prestan alguna utilidad o beneficio al producto o servicio, como por ejemplo son los costes de gestión de servicios centralizados desarrollados por un área central de la organización para sus áreas secundarias. En estos no se incluyen, entre otros, ni los gastos financieros por la utilización de financiación ajena, ni las provisiones para cubrir impagos de clientes, ni de pérdidas extraordinarias, ni la cuota del impuesto sobre beneficio de las sociedades, etc.
  • «margen bruto» o de «contribución»: se calcula por la diferencia en el valor de la venta (excluido IVA) y el «coste de ventas». Las empresas no deberían vender sus bienes y servicios con un «margen de contribución» negativo, porque a mayor volumen de ventas, mayores pérdidas. Al menos, debe intentar conseguir un «margen bruto» positivo, aunque sea mínimo, para poder absorber alguna cantidad del resto de los gastos de explotación o «gastos generales de estructura».

¿Y cómo se prepara el «presupuesto base de licitación»?, pues con una labor de investigación previa para preparar el PCAP y el expediente de contratación, y también mucho trabajo, para qué nos vamos a engañar. En mi opinión, las «consultas preliminares del mercado», del artículo 115 de la nueva LCSP, están abiertas para ser aplicadas en todas las contrataciones. Y más en este caso, en los contratos de servicios, en los que no se dispone de datos sobre unitarios de los elementos de ejecución material.

No es lo mismo la «estructura de costes del contrato» que la «estructura de costes de una empresa». Y las estructuras de costes de las empresas son diferentes, incluso dentro de las que comparten un mismo sector y se dedican al mismo negocio; y no solo por el hecho de que su tamaño sea diferente y de la forma que tengan de competir en el mercado, sino también en la manera en que realizan –las empresas de servicio– sus operaciones productivas.

Por ello, se debería hacer un trabajo inductivo observando la estructura de costes de las empresas potencialmente licitadoras para extraer, a partir de ellas, el principio general de la estructura de costes del contrato. Haciendo la hipótesis, además, de que se espera que los contratistas quieran recuperar todos los costes de producción, los generales de estructura y obtener algún beneficio de explotación con el precio propuesto en su oferta (este sería el precio de mercado al que se refiere la LCSP) y no concurrir haciendo propuestas económicas con unos precios de “derribo”. Pero también suponiendo que las empresas licitadoras no solo tienen como clientes a las administraciones públicas, sino que hacen negocios también con otros clients comerciales. Por tanto, debemos dirigirnos, en mi opinión, a datos del mercado, porque fijarnos solo en los resultados de los precios de contrataciones anteriores hechas por otras entidades públicas, para una prestación similar, puede no llegar a ser lo más eficiente.

Pero ¿dónde se pueden obtener esos datos de las empresas que sean objetivos y fiables?, si no se puede acceder a ellos mediante una investigación de mercado en profundidad. Al menos unos datos que sirvan de referencia y comparación.

La Central de Balances del Banco de España (CenBal) pone a disposición de los usuarios, de manera completamente libre, los informes de una base de datos con un conjunto de 29 Ratios Sectoriales de las sociedades no financieras (RSE); y donde se facilita información para el análisis comparado de empresas individuales con agregados de sociedades no financieras, permitiendo situar a la empresa en el cruce de sector de actividad y tamaño en el que esta se encuadra. Entre los datos que difunde, en esos 29 ratios significativos, se encuentran algunos que son de extrema utilidad para el propósito que aquí estamos explicando, como son: la cifra de ventas, los gastos de personal, el margen bruto y el resultado económico neto («beneficio de explotación» o el llamado «beneficio industrial» por la LCSP/2017), que incluye implícitamente los gastos de estructura o de explotación y que se pueden deducir. Pero como esos ratios no son exactamente de aplicación directa a la materia que nos ocupa, debemos manipularlos (en el buen sentido), por eso es la metodología que se explica seguidamente.



Vamos a mostrar cómo es este proceso inductivo con un ejemplo. La metodología


Supongamos que se proyecta la contratación de un servicio de limpieza, siendo el plazo de ejecución de un año y que el valor de la cifra de ventas que se requiere en el PCAP para acreditar la solvencia económica y financiera es de 50.000 €. Dicho valor (que es solo un ejemplo) normalmente será superior al crédito disponible para ejecutar el contrato, que es el límite de gasto máximo disponible.
Nota: He modificado el párrafo anterior porque, después de los comentarios y opiniones recibidos, he visto que creaba confusión; y lo que se pretende con ese valor no es otra cosa que tomar una referencia o FILTRO para escoger el rango de empresas en la base de datos de CenBal para hacer nuestro análisis, y creo que este criterio nuevo es más adecuado. De manera que todas las referencias que se hacen en el encabezamiento de las tablas de más abajo al "presupuesto base de licitación" el lector lo debe sustituir por "cifra de ventas exigida como solvencia económico y financiera".
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Para poder acceder a la consulta de la base de datos, seguimos la siguiente dirección electrónica de la web del Banco de España: http://app.bde.es/rss_www/Ratios y en esa página hacemos clic en el hilo: Consultar ratios sectoriales por ejercicio. tamaño, y actividad..., que nos llevará a una nueva página en la que debe rellenarse un sencillo formulario.


Seguidamente se hace clic en continuar

En la siguiente pantalla se hace clic en el hilo consultar ratios sectoriales, accediendo a una nueva página en la que se puede acotar la consulta. Para el ejemplo que nos ocupa, se elegirá el sector de actividad: (N812) Actividades de limpieza; año: 2016 (que es el último del que información); y “todos los tamaños” por cifra de negocio. Y se descarga la consulta en el formato electrónico que elijamos PDF o EXCEL


Supondremos que la distribución de las empresas del sector con el que se hace la comparación y que forman parte de la encuesta, por una cuestión puramente práctica, es unimodal y simétrica, con lo que estamos suponiendo que la media aritmética y la mediana (el valor intermedio de la serie de observaciones de la encuesta o valor central de los datos ordenados) coinciden en el mismo punto de la distribución, dejando el 50% de los sucesos observados a cada lado. Por tanto, tomamos como punto del cuartil Q2 el valor donde se encuentra la media de toda la serie. Y aunque realmente no fuera así, porque tuviera una asimetría, no obstante la media aritmética estaría bastante cerca de Q2.


Finalmente, suponiendo que se trata de una actividad intensiva en Mano de Obra Directa (MOD) que consume el 80% del gasto salarial y que los gastos de explotación (amortización, mantenimiento, servicios exteriores, suministros, etc., son proporcionales a la inversión en el activo fijo, los cálculos son:


Ahora bien, se podría afinar un poco más si se conoce que, por ejemplo, los potenciales licitadores tienen todos ellos una cifra de negocios inferior a 2.000.000 €. Siendo así, los cálculos ahora serían algo diferentes:

El lector puede comprobar los nuevos datos de los porcentajes utilizados para el coste de ventas, resultado de explotación y del inmovilizado material sobre el activo total, en la dirección web de CENBAL arriba indicada filtrando la selección por tamaño de empresas de menos de 2.000.000€ de cifra de negocio.

Asimismo, se puede realizar el mismo ejecicio de análisis en el Sector Actividad CANAE (F): Construcción, para todos los tamaños de empresas, y comprobar la consistencia de la metodología para el cálculo de la estructura de costes que proponemos en este artículo. Es decir, si con su aplicación obtendermos porcentajes similares de los gastos generales y del beneficio industrial a los que actualmete rigen en el RGLCAP para los contratos de obras.



Y los cálculos son:


Con esta metodología de cálculo de la estructura de costes, la cifra de porcentaje que se obtiene para los gastos generales de estructura es el 16,67% y el beneficio industial 3,86, siendo consistentes estos porcentajes con los establecidos en el artículo 131.1 a) del RGLCAP; así como, además, permite obtener la estructura de costes completa, con los costes directos y los gastos generales de producción o fabricación (GGF) también desglosados.

Como la horquilla de variación de los gastos generales de estructura abarca, en el artículo 131.1 a) del RGLCAP, del 13% al 17%, en tanto que se sitúen los gastos generales de estructura más próximos al límite inferior, es decir el 13%, el beneficio industrial tiende a ser mayor, pudiendo acercarse al 6% que es el máximo que no se puede rebasar.

martes, 20 de marzo de 2018

La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV)

Metodología para aplicar el nuevo criterio de adjudicación


#136

Introducción


Ya está en vigor la nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) y se puede aplicar el criterio de adjudicación que considere la mejor relación “coste-eficacia” sobre la base de criterios económicos del precio o el coste, como el “coste del ciclo de vida” (artículo 145.1), pudiendo ser únicamente este cuando se aplique un solo criterio de adjudicación (artículo 146.1).

La presente entrada está basada en el artículo que he publicado en la revista de Contratación Administrativa Práctica nº 154, marzo-abril 2018 que lleva por título “La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV). Procedimientos y metodología de su cálculo, y del criterio de valoración y adjudicación”.

También debo indicar que este post culmina la serie de artículos publicados en este blog sobre el «coste del ciclo de vida» (CCV), que se inició en la entrada #51 y se continuó en las entradas #133 y #134, aunque hay también otros artículos relacionados como es el que trata de la adjudicación de contratos con base en los costes, de la entrada #125, y el del post #132, a los que sugiero se dirija el lector interesado en esta materia.

Cómo utilizar el concepto de «coste de ciclo de vida» CCV


El problema al que se enfrentan ahora los profesionales de la contratación pública –y también de la doctrina del ámbito jurídico/administrativo– en relación al planteamiento para la adjudicación de contratos públicos que atiende al criterio «coste-eficacia» (o «coste-rendimiento»), es cómo calcular/determinar con efectividad el llamado «coste del ciclo de vida» (CCV) –conforme el artículo 68 de la Directiva 2014/24/UE y el artículo 148 de la nueva LCSP–, para elegir la mejor oferta, como el agregado de los recursos o factores económicos consumidos a lo largo de todas las fases consecutivas que se suceden en la ejecución del contrato, y que son:
  • los que se producen en la fase su conceptualización, diseño y prueba de prototipo –investigación y desarrollo, en el caso que no exista antecedentes similares en el mercado–;
  • los de fabricación o producción y puesta en servicio;
  • en la gestión y mantenimiento periódico;
  • los de su desactivación, desmantelamiento y eliminación al finalizar su vida útil; y
  • otros susceptibles de valoración económica relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero y otras contaminantes que afectan al cambio climático.

La nueva LCSP/2017, ni siquiera la Directiva 2014/24/UE, realmente no dicen cómo calcular el «coste del ciclo de vida»; simplemente se limitan a listar cuáles son sus componentes del coste –es decir, los elementos citados en el listado anterior–. Aunque sí parece que la LCSP/2017 se decanta al definir –de forma indirecta– el “coste” del objeto del contrato, a través de su agregado: «coste del ciclo de vida», mediante el concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado u objetivo determinado,. Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna”, suele ser más amplio que la del “gasto”, pues este es un concepto de la “contabilidad externa” o “financiera” sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC). Por ello, el “coste” puede incluir una diversidad de conceptos más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se puedan incluir costes como aquellos citados de las emisiones contaminantes; y que no admite, por ejemplo, como elemento del coste el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de gasto en la contabilidad general de las empresas.

Pero antes de llegar a desvelar en este post la metodología para obtener una ecuación que permita valorar el CCV y tomar la decisión acerca de la elección de la mejor oferta posible, debemos abordar unas cuestiones previas que son fundamentales. También el lector debe conocer una premisa muy importante y es que este análisis se aborda desde una perspectiva que combina los aspectos económicos, en lo que representa el concepto del “coste”, y del tipo financiero, porque nos llevará a la formulación de una ecuación del tipo Valor Capital (VC) o del Valor Actual Neto (VAN) y que, últimamente, es la elegida por normas reglamentarias (por ejemplo en el RD 55/2017) emitidas por el Gobierno, como las referidas a la revisión de precios.

Hecha la cita de que la ley no dice en realidad cómo calcular el «coste del ciclo de vida» –aunque no se descarta que pueda en el futuro haber una norma de la Unión Europea o nacional que haga obligatorio un método común para calcularlo– y que solo se limita a establecer cuáles son los elementos de coste susceptibles de ser agregados en él, razonablemente el CCV no puede ser evaluado meramente por una mezcla de componentes de coste presentados al libre albedrío del licitador. Sobre todo, cuando los costes de ejecución del contrato presentados en las ofertas son estimados para un periodo futuro y que su evaluación debe realizarse en el presente, cuando se realiza la licitación del contrato. Esto nos lleva a otra de las cuestiones importantes de esta materia que es lo dispuesto en el artículo 148.3 de la nueva LCSP/2017, y que son:
  • los datos que deben facilitar los licitadores en su oferta económica para calcular el «coste del ciclo de vida»;
  • la metodología que deben utilizar para determinarlo con base en dichos datos; y
  • el método de valoración de los componentes del coste no basados en los costes del tipo económico tradicionales, es decir la evaluación de las externalidades medioambientales.
Y esto, como no se establece en la Ley ni, todavía, en ninguna norma de la Unión Europea o reglamentaria al nivel nacional, el órgano de contratación debe fijarlo en los pliegos del contrato.

Las adjudicaciones con base en los costes atribuibles al «ciclo de vida»


Hemos hecho referencia cuáles son los costes atribuibles al ciclo de vida y, en la entrada #51 cómo lo utilizan y con qué fines las entidades públicas y privadas. Cada una de las fases en que se producen los gastos que luego se atribuyen como CCV puede adjudicarse en contratos independientes que se vayan sucediendo unos a otros, o mediante un único contrato que abarque todo el ciclo de vida o a través de varios contratos que combinen prestaciones, a uno (el mismo) o a una pluralidad de contratistas.

En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación y la igualdad de trato, y se debe garantizar la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Aunque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento para objeto del contrato.

Garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones es una obligación de las entidades adjudicadoras, porque deben procurar que los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los órganos de contratación están obligados a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de los aspectos evaluables.

Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben también determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para valorar las proposiciones ofertadas con objeto de determinar cuál es la mejor (en caso de utilizar el criterio del coste puede ser el único utilizado) oferta. Este criterio basado en el coste debe permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de costes/rendimiento estimado de cada una de las ofertas presentadas por los licitadores respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.

Asimismo, este criterio de adjudicación basado en el coste no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.

Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden realizar su elección al determinar cuál es la oferta que presenta la mejor relación coste-eficacia, es mediante un planteamiento que permita evaluar la estimación del «coste del ciclo de vida» que hace cada licitador en su oferta, para lo que requerirá tener garantías acerca de la razonabilidad y la asignabilidad de los costes certificados en su oferta económica. Para eso, necesitará la opinión y los resultados de su examen hecho por la «auditoría de contratos», porque le confieren certidumbre sobre la fiabilidad de las estimaciones de los costes de la oferta.

Entre los costes del ciclo de vida –reales o incurridos, y también en los estimados de las ofertas– figuran aquéllos que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables al contrato, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil; además, se añaden por la nueva LCSP/2017 otros costes «intangibles» y que son atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo, el CO2 que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.

Pero, como ya he dicho antes, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) más amplio que el de “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al «coste del ciclo de vida» e imputables al contrato; además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos, cuál de ellas es la económicamente más ventajosa. Debido a estas dos circunstancias se necesita el establecimiento de unas normas de costes, establecidas en el PCAP, para determinar las condiciones de su admisibilidad en el CCV y establezca la base de los criterios de razonabilidad técnica y económica y de utilidad o causalidad para su asignación al contrato, y permita, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas de los licitadores.

Por otra parte, también se necesitan normas específicas para determinados costes del «ciclo de vida», atribuibles a factores medioambientales externos, que no tienen el carácter de los costes tradicionales procedentes del consumo de factores económicos, y que deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas.

De esta manera, la viabilidad para el establecimiento de un metodología común sobre el cálculo del «coste del ciclo de vida» está en el camino apropiado para ser resuelto, porque la formulación que en sus propuestas hagan los licitadores sobre los CCV que proponen obedecerán a los requerimientos del PCAP y serán comparables y susceptibles de comprobación mediante el examen o revisión de la auditoría de costes y precios de contratos públicos («auditoría de contratos») que es el motivo que inspira este blog.

Presentación de ofertas con descomposición de los costes del «ciclo de vida»


En el PCAP se debería exigir que en las contrataciones en las que se utilice el «coste del ciclo de vida» como criterio de adjudicación, los licitadores deban presentar sus ofertas con descomposición de los costes estimados, acompañados de sus valoraciones y/o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica y la previsión de esos costes. Particularmente son importantes las valoraciones y los datos técnicos de apoyo cuando los costes de la oferta económica se basan en unas proyecciones a futuro de costes históricos. Asimismo, es importante acompañar las variables y sus relaciones de estadística paramétrica utilizadas para poder evaluar la razonabilidad de esas estimaciones proyectadas hacia el futuro.

El objetivo al requerir estos datos, con una descomposición detallada de los costes, es el de poder realizar su evaluación y el análisis de los precios ofertados por la «auditoría de contratos» y, en última instancia, permitir al órgano de contratación poder negociar con el licitador un precio del contrato que sea justo y razonable.

Debido a que este tipo de contrataciones tiene características de una alta complejidad y donde la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio definitivo sea posible, seguramente sea más adecuado desarrollar un procedimiento de adjudicación que requiera negociaciones, ya sea con un «negociado con publicidad» o un «diálogo competitivo». A tales efectos, para que el órgano de contratación pueda negociar con la mayor precisión el precio cierto, aunque será determinable en todo caso el precio definitivo mediante la comprobación del coste admisible realmente incurrido en las diferentes etapas de la ejecución, necesita que el licitador incluya en la oferta económica «costes certificados» (declaración de los costes estimados de las prestaciones) y los «datos subyacentes de costes» que apoyen todos las valoraciones y estén basados en los hechos existentes hasta el momento en el que se alcanza el acuerdo sobre el precio al concluir las negociaciones. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en la base de auditoría para su examen por el auditor de contratos, que está al serviciod el órgano de contratación (artículo 102.7 c) de la LCSP/2017), y que soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta por el contratista licitador. Dichos datos se componen, entre otros, de los datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en factores tales como cotizaciones de proveedores, costes no recurrentes, decisiones de hacer o comprar y otras decisiones de gestión y sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, de las actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes de la oferta, y de las variables y relaciones paramétricas utilizadas para realizar las estimaciones de los costes futuros de las prestaciones.

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. Al contratista debería requerirse la presentación de una base de auditoría –es decir, los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

El PCAP debería contener los requisitos básicos relacionados con el coste certificado y los datos subyacentes del coste que soportan la oferta económica. Debe tenerse en cuenta que dichos datos deben ser presentados en el formato que se especifique en el PCAP, por lo que la mera disponibilidad de libros, registros y otros documentos para fines de verificación no constituye el envío de datos de costes certificados. Además, el licitador debe mostrar cómo se relacionan estos datos con los costes presentados en la oferta económica.

Al evaluar la oferta económica para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes que sirven de base a los propósitos de la auditoría de contratos para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, este debe requerir al auditor para que emita una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y/o datos subyacentes del coste) adecuada. Este requisito se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles. En el PCAP debería describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Y, también, debería establecer que el requisito de envío de datos de coste y/o datos subyacentes continúa hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar las negociaciones y se adjudica el contrato, porque el auditor de contratos utiliza su juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan están razonablemente disponibles y han sido enviados para ser evaluados y si esos datos pueden considerarse adecuados para la negociación de la oferta.

El libre acceso del auditor de contratos a los libros, registros y cualquier soporte de apoyo para conformar los «costes certificados» y/o los «datos subyacentes» que demuestran que están soportados, es fundamental. Si el auditor de contratos, que como se ha dicho trabaja para el órgano de contratación, no pudiera acceder al los datos que respaldan el «coste certificado» de la oferta, porque se lo impide o restringe el libre acceso el licitador, o las «datos subyacentes» que obtiene son tan deficientes que no se puede realizar un examen, entonces lo debe notificar al órgano de contratación las deficiencias y recomendarle que no acepte la oferta licitador por no ajustase a lo establecido en el PCAP.

Modelo para calcular el «coste del ciclo de vida» y el criterio de adjudicación


Obtenidas las ofertas de los licitadores en el formato establecido en el PCAP, con la descomposición de los costes estimados, y habiendo sido evaluados y calificados como aceptables el «coste certificado» y los «datos subyacentes» que lo respaldan por la «auditoría de contratos», solo entonces se pueden iniciar las negociaciones de las propuestas, en su caso, o proceder a la licitación con arreglo al modelo que se describe adelante.

Cuando haya alcanzado los acuerdos definitivos sobre los costes y la metodología de cálculo del beneficio, en el caso de desarrollar un procedimiento que requiera negociaciones, o en la licitación de uno ordinario (abierto o restringido), se procede a calcular específicamente el «coste del ciclo de vida» (como criterio de adjudicación) de cada oferta, conforme la metodología que se explica seguidamente.

Este modelo permite calcular el «coste del ciclo de vida» referido al momento actual de la licitación y establece los criterios de valoración para determinar cuál es la mejor oferta.

Esta metodología tiene en cuenta el factor del sistema de financiación de la empresa (su estructura de capital) y que es básico en este modelo. Porque llegada la empresa a su estructura de capital “óptima”, es decir aquella en la que hace mínimo su coste de capital –lo que paga por los intereses de la deuda externa y el rendimiento que reclaman los accionistas por mantener su inversión en la empresa– su coste medio ponderado de capital (CMPC) –o Weighted Average Cost of Capital (WACC)– es el mínimo valor del coste de capital que maximiza el valor de los beneficios futuros y, por tanto, el de la empresa.

Una de las razones que ha motivado mi elección por esta metodología basada en el Valor Capital es que ya es de general aceptación por algunas normas reglamentarias que desarrollan aspectos específicos de la contratación pública, como la revisión de precios. Sin embargo, el Real Decreto 55/2017 utiliza una tasa de descuento, la cual sería tomada de referencia en el caso que nos ocupa, que está muy por debajo del valor del CMPC que normalmente tienen la mayoría de las empresas y, para ellas, es casi imposible de alcanzar. Y, también, porque las empresas toman sus decisiones de inversión –un contrato representa de facto un “proyecto de inversión” para las empresas licitadoras– con base en su CMPC esperado y que es la tasa –consecuente con su estructura de capital– a la que descuentan los flujos de caja futuros de ese proyecto.

Para paliar en ellas posibles tensiones financieras, debido a la consideración de una tasa de descuento muy baja que les haga tomar la decisión de no concurrir al contrato porque el “proyecto de inversión” no les sea rentable; o deban asumir unos costes financieros que no pueden repercutir al contrato, ni siquiera pueden absorber con la negociación de un valor del beneficio mayor en el precio, y les exponga a una situación de debilidad financiera; o porque decidan salvar los inconvenientes anteriores camuflando y trasladando al contrato unos costes que son irreales o irrazonables, es el motivo por el cual, este modelo, brinda a los licitadores la opción de proponer en la oferta una tasa de descuento que esté dentro en la horquilla que comprende el valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos (artículo 10.2 del RD 55/2017) y su CMPC, cuyo cálculo, en todo caso, deberá ser respaldado con los «datos subyacentes» que lo soporten. Y como esta circunstancia sí que es diferencial, porque se modifica el valor actual del «coste del ciclo de vida» con la variación de la tasa de descuento –el mínimo valor de la tasa (el denominador), manteniendo constantes los costes estimados de producción y el beneficio propuestos por el licitador (el numerador), produce el mayor valor actualizado del «coste del ciclo de vida», y viceversa–, es por lo que los licitadores tendrán a proponer tasas de descuento lo más altas posible, pero se les debe imponer el límite de no rebasar el valor de su CMPC.

Por tanto, en este modelo, los criterios de valoración de la oferta basada en el «coste del ciclo de vida» son dos:
(1) el del menor valor actual de los costes del «ciclo de vida» admisibles que se proponen, y
(2) la tasa de descuento que se propone.
La base del modelo que se presenta, con una “perspectiva del cliente” y considerando la estructura de capital del licitador, está soportada en la metodología de la fórmula del valor capital, en la cual los términos de los pagos (costes y beneficio) son considerados que se producen al finalizar cada periodo:



t son los años, medidos en números enteros.
Ct es el coste del «ciclo de vida» admisible y estimado, propuesto en la oferta para el periodo t
Bt es el beneficio (ver entrada #134) que se propone en la oferta, dentro del límite de beneficio máximo calculado conforme a la metodología negociada y acordada para el periodo t
k es la tasa de descuento que se propone, expresada en tanto por uno, que podrá tener un valor comprendido entre tendrá un valor comprendido entre el del valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos y el CMPC del contratista, tomado en la fecha de la licitación.

Para explicar este modelo de evaluación de ofertas, basado en criterio del mejor valor del «coste del ciclo de vida», lo haremos sobre el siguiente ejemplo:

La situación de partida es la de dos propuestas de costes del «ciclo de vida», de otros tantos licitadores, que previamente han sido evaluados y aceptados como admisibles los costes de las ofertas.

En los cuadros superior e inferior de las respectivas ofertas figuran los periodos del «ciclo de vida» (son dos) y el inicio (momento 0). En cada uno de ellos figuran los costes del «ciclo de vida» estimados; y los del inicio (cuando se produce la licitación), pueden corresponder a costes admisibles no recurrentes por la preparación de las ofertas en los que hayan incurrido los licitadores.

Seguidamente, se calculan los respectivos valores actualizados de la corriente de costes del «ciclo de vida» (sin incluir la propuesta del beneficio) a las que serían las tasas del RD 55/2017 y el CMPC de los licitadores en el momento de concurrir al contrato.

Los resultados del cálculo del Valor Capital permiten observar cómo, en las dos ofertas, un menor valor de la tasa k produce el mayor valor del coste del «ciclo de vida» (CCV) actualizado. Y que en las mismas condiciones, sin variar la corriente de los costes ni incluir en ellas el beneficio, la oferta nº 2 arroja un Valor Capital menor para el «coste del ciclo de vida» y, por tanto, es este criterio –el valor más bajo del CCV– el que decantaría sobre esta oferta la elección para su adjudicación.

A continuación, y a modo de conclusión, mediante una simulación en tres supuestos, cambiando las condiciones de las ofertas, con diferentes niveles de beneficio sobre los costes estimados del «ciclo de vida» –supongamos un beneficio máximo acordado del 10%– y diferentes tasas k de descuento, comprendidas entre la tasa del RD 55/2017 y los respectivos CMPC, se obtienen distintos valores del CCV que pueden hacer cambiar el resultado de la adjudicación conforme al siguiente sistema de puntuación.

Son dos los criterios de puntuación: El primero, es la razón entre la tasa fija del RD 55/2017 y la que propone el licitador (como máximo su CMPC); su valor más alto será de 1 cuando este sea igual a la tasa fija del RD 55/2017, y menor que 1 cuando sea superior. El segundo, es la razón entre el mayor CCV-VC obtenido de los costes estimados de las respectivas ofertas (sin incluir el beneficio) calculado a la tasa fija del RD 55/2017, y el que resulte de la oferta incluyendo el beneficio y la propuesta de tasa de descuento, que tomar valores menores o mayores que la unidad. La mayor suma de ambas razones hará elegible la oferta en la que recaerá la adjudicación.

CASO 1



CASO 2



CASO 3