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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 17/09/2018, con el título:

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La determinación del precio de los contratos públicos con base en el coste

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martes, 18 de septiembre de 2018

La determinación del precio de los contratos públicos con base en el coste

#138

EL LIBRO



La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 8 de noviembre de 2017, Ley 9/2017, utiliza la palabra «coste», en singular o plural, un centenar de veces. En ocasiones se usa el término «coste» de forma impropia, como un sinónimo del «precio» –valor de intercambio de bienes y servicios–, pero, sin embargo, en su mayoría veces se emplea correctamente identificado como el valor económico del consumo de factores que crean utilidad a los bienes y servicios contratados, porque el «precio» que se paga por ellos es la agregación del «coste», que espera recuperar el contratista, y la ganancia (o beneficio) razonable que aspira conseguir.

Dado que la ley trata el «coste» de los contratos de un modo muy genérico, remitiéndose para su determinación –aunque sin mencionarlo explícitamente– a la Teoría Contable, es preciso pisar el terreno de lo concreto y específico para poder abordar las exigencias que en materia del «coste» aquella impone, principalmente en los artículos 100 y 101, referidos al presupuesto base de licitación y valor estimado de los contratos, y en el 102.7 que es el precepto fundamental para determinar el precio de los contratos públicos con base en el coste. Sin olvidar el artículo 148 que define, someramente, los elementos del «coste del ciclo de vida».

Debido a que cualquier representación del consumo de factores económicos no puede formar parte del coste de producción de los bienes y servicios contratados, ni cualquier valoración de dichos elementos es aceptable, con este manual he querido proporcionar las herramientas necesarias para poder determinar los costes que son admisibles de asignación e imputación al objeto de los contratos públicos y el beneficio razonable que deba obtener del contratista, lo que permitirá conseguir un «precio» definitivo que sea justo y equilibrado. A tal fin, en este libro se proponen los procedimientos para negociar y evaluar los costes efectivos y la fórmula de cálculo del beneficio del contratista, las reglas contables –«estándares de costes»– que deberían ser utilizados para determinar el coste de sus prestaciones y la metodología para realizar la «auditoría de contratos», es decir los controles documentales y sobre el proceso de producción de las prestaciones, tanto de los costes estimados en sus ofertas como de los incurridos cuyo reembolso sea reclamado por los contratistas.

Mucho se habla de realizar una contratación pública con visión estratégica para el apoyo de políticas públicas, como por ejemplo en innovación y desarrollo tecnológico, medioambiente, integración social, ahorro y eficiencia energética. Pues afirmamos con rotundidad, que determinar de modo cabal el coste de las prestaciones que se contratan y alcanzar un precio definitivo que sea justo y equitativo, también forma parte de la visión estratégica de la contratación pública.

Esta obra consta de dos partes, la primera dedicada a los aspectos generales que rodean una compra compleja y cómo se llega a la determinación del precio de los contratos con base en el coste. Entre dichas características cabe destacar cómo debería conducir el órgano de contratación la negociación de los elementos del coste y del beneficio del contrato, el ambiente de confianza que se debe establecer con el contratista y cómo desvelar los riesgos financieros de este último para evitar que afecten a la correcta ejecución de la prestación. La segunda parte es puramente procedimental, y en ella se describen cuáles deberían ser las normas de costes aplicables en los contratos públicos y una metodología para desarrollar con eficacia la «auditoria de contratos».

El libro es el producto de dos décadas de trabajo y reflexión del autor sobre su innovador enfoque –al menos en España y en nuestro entorno de la Unión Europea– para la determinación del precio de los contratos con base en el coste de producción de las prestaciones, de una manera eficaz y con transparencia. Sus fuentes de inspiración están basadas en las normas americanas de contratación –Federal Acquisition Regulation (FAR)– y de costes –Cost Accounting Standards (CAS)–, y en el DCAA Contract Audit Manual que es el documento en el que se prescriben las políticas y los procedimientos de la «auditoría de contratos» y establece las guías y las técnicas para la realización de los trabajos de evaluación de los costes sometidos por los contratistas. De este último, en la segunda parte de esta obra, los capítulos dedicados a las auditorías de sistemas y procedimientos, del coste incurrido y del informe de auditoría de contratos, el autor ha realizado una traducción libre y no literal, en el sentido de que no ha tenido en cuenta el significado estricto de las palabras y de las frases del original en lengua inglesa, sino que se ha tomado la libertad de interpretar omitiendo todo aquello que no ha considerado útil y añadiendo lo que era pertinente en el contexto del acervo de las normas semejantes españolas. Y, también, basado en su propia experiencia profesional desarrollada en el Grupo de Evaluación de Costes del Ministerio de Defensa, órgano que ya recogió entre sus métodos, para obtener información de los licitadores, sobre cada segmento o línea de negocio, la denominada «declaración de sistemas y procedimientos», similar al "Disclosure Statement" del Cost Accounting Standard Borad (CASB) norteamericano.

Este manual ha sido publicado por la Editorial Wolters Kluwer -El consultor de los ayuntamientos–, y ya se puede solicitar su pedido en , versión digital y papel.

© Juan Carlos Gómez Guzmán, 2018
© Wolters Kluwer España, S.A.
ISBN versión electrónica: 978-84-7052-782-1




sábado, 21 de abril de 2018

Valor estimado del contrato y cálculo de la estructura de costes

#137

Desenredando el desglose de los costes en el presupuesto base de licitación (art. 100.2 de la LCSP/2017) y en el valor estimado del contrato (artículo 101.2 de la LCSP/2017).



Pues sí, parece que andan algo de cabeza los servicios técnicos de los órganos de contratación con eso de la “estructura de costes” del contrato, porque es necesaria su individualización en el «presupuesto base de licitación» (artículo 100.2 de la LCSP/2017), ya que es la manera de determinarlo adecuadamente con base a precios del mercado; y esto solo es posible si el cálculo se hace mediante el desglose de los costes en el PCAP, indicando los directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación.

Pero es que, además, el «presupuesto base de licitación» afecta al cálculo del «valor estimado del contrato» (artículo 101.2), en el sentido en que este se determina por la agregación del «presupuesto base de licitación» + gastos generales de estructura + beneficio industrial + otros conceptos (eventuales prórrogas, primas a los licitadores, modificaciones previstas del contrato, …, y otras especialidades de los contratos de concesión de obras y concesión de servicios). Y debiendo tener en cuenta que en aquellos contratos en los que sea relevante el factor trabajo, es decir que las prestaciones sean intensivas en mano de obra, el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución deberán estar indicados, con su desglose, en el «presupuesto base de licitación», y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Cuando estamos ante un contrato de obras no hay ningún problema, porque se aplica directamente el RGLCAP –el artículo 131.1– que establece los porcentajes de gastos de estructura y del beneficio industrial del contratista. Pero qué sucede en los demás contratos, sobre todo en los contratos de servicios.

Aunque se incluyen como gastos generales de estructura, en el artículo 131.1 b) del RGLCAP, todavía está por explicar qué utilidad aportan al contrato los «gastos financieros», que es el importe pagado por el contratista por la obtención de financiación ajena; o las «cargas fiscales» –¿se estará refiriendo al impuesto sobre el beneficio?–, cabe preguntarse qué sucede entonces cuando no hay beneficio contable (resultado negativo) y se origina un crédito o «escudo fiscal» por pérdidas acumuladas, ¿es que son menores los costes de estructura?. No es el objeto de este post entrar en estas cuestiones, pero quedan apuntadas para que quizá sean tratadas con el detalle que se merecen más adelante en otra entrada del blog.

Bueno, pues estamos en el lío que hay que desenredar, porque el artículo 100.2 de la nueva LCSP dice que en el momento de elaborar el «presupuesto base de licitación», que lógicamente se preparará antes de aprobar el «expediente de contratación» (artículo 116), ya que en este ha de justificarse el «valor estimado del contrato» (artículo 101), se deben tener en cuenta los gastos de estructura y el beneficio industrial de contratista.

Algunas definiciones previas, que considero hay que tener en cuenta, sobre qué es qué en los costes del contrato (y que en ningún sitio explican)

  • «coste directo»: Un coste directo es aquel que se vincula a la actividad generada por la ejecución de un contrato, a través de las relaciones del factor con el proceso productivo y este con el contrato, siendo posible establecer con certeza la medida técnica y económica del consumo (por ejemplo, horas de mano de obra y unidades de materiales). Es decir, son las unidades de ejecución material (unidades de obra) que se aplican en el desarrollo de la prestación y que es posible su medición
  • «costes indirectos de producción»: Son aquellos que incluyen costes vinculados a factores productivos consumidos en el proceso por un producto o servicio que, por afectar al proceso en su conjunto, no puede ser medido técnica o económicamente de una forma precisa, y se imputan a los objetivos de costes en función de algún tipo de reparto. Son los denominados gastos generales de fabricación o de producción de la obra, el suministro o el servicio.
  • «recargo de costes indirectos de fabricación o de producción»: es el porcentaje del coste indirecto total de fabricación (o de producción del servicio) que se atribuye a cada unidad de «coste directo» (hora de mano de obra o unidad de material) o «unidad de ejecución material».
  • «coste de la unidad de obra» (conforme la definición del artículo 130 del RGLCAP): definición que es equiparable tanto en obras como en las prestaciones de los contratos de servicios, es el coste elemental directo que se obtiene por la agregación de «coste directo» unitario + «recargo de costes indirectos de fabricación».
  • «coste directo total»: es el producto del «coste de la unidad de obra» por el número de unidades aplicadas en el contrato.
  • «beneficio industrial»» (en los términos establecidos en la LCSP/2017 y el RGLCSP): es el equivalente al «margen de explotación» que se obtiene en la cuenta de resultados de una empresa y que se calcula como la diferencia entre el «margen bruto» y los gastos de «explotación» o de «estructura», antes de los gastos financieros, resultados extraordinarios y el impuesto sobre el beneficio. Por tanto, estos tres últimos están completamente fuera y al margen de los costes de estructura, por lo que el contratista debería absorberlos con el «beneficio industrial» o «margen de explotación».
  • «coste de ventas»: es el valor del coste de producción (coste directo + gastos generales de fabricación) de las unidades de producto o servicio que vende. Cada empresa tiene libertad para calcular su coste de venta, aunque desde abril de 2015, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, emitió una Resolución por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción en las empresas con el fin de homogeneizar los criterios de valoración de las existencias almacenadas en el Activo del Balance, pero que pueden también ser una guía para calcular el coste de producción de los servicios.
  • «gastos generales de estructura»: son los demás gastos de explotación, que debe absorber la empresa con el «margen bruto» y que, aunque no están vinculados con las actividades de producción propiamente dichas, por lo general prestan alguna utilidad o beneficio al producto o servicio, como por ejemplo son los costes de gestión de servicios centralizados desarrollados por un área central de la organización para sus áreas secundarias. En estos no se incluyen, entre otros, ni los gastos financieros por la utilización de financiación ajena, ni las provisiones para cubrir impagos de clientes, ni de pérdidas extraordinarias, ni la cuota del impuesto sobre beneficio de las sociedades, etc.
  • «margen bruto» o de «contribución»: se calcula por la diferencia en el valor de la venta (excluido IVA) y el «coste de ventas». Las empresas no deberían vender sus bienes y servicios con un «margen de contribución» negativo, porque a mayor volumen de ventas, mayores pérdidas. Al menos, debe intentar conseguir un «margen bruto» positivo, aunque sea mínimo, para poder absorber alguna cantidad del resto de los gastos de explotación o «gastos generales de estructura».

¿Y cómo se prepara el «presupuesto base de licitación»?, pues con una labor de investigación previa para preparar el PCAP y el expediente de contratación, y también mucho trabajo, para qué nos vamos a engañar. En mi opinión, las «consultas preliminares del mercado», del artículo 115 de la nueva LCSP, están abiertas para ser aplicadas en todas las contrataciones. Y más en este caso, en los contratos de servicios, en los que no se dispone de datos sobre unitarios de los elementos de ejecución material.

No es lo mismo la «estructura de costes del contrato» que la «estructura de costes de una empresa». Y las estructuras de costes de las empresas son diferentes, incluso dentro de las que comparten un mismo sector y se dedican al mismo negocio; y no solo por el hecho de que su tamaño sea diferente y de la forma que tengan de competir en el mercado, sino también en la manera en que realizan –las empresas de servicio– sus operaciones productivas.

Por ello, se debería hacer un trabajo inductivo observando la estructura de costes de las empresas potencialmente licitadoras para extraer, a partir de ellas, el principio general de la estructura de costes del contrato. Haciendo la hipótesis, además, de que se espera que los contratistas quieran recuperar todos los costes de producción, los generales de estructura y obtener algún beneficio de explotación con el precio propuesto en su oferta (este sería el precio de mercado al que se refiere la LCSP) y no concurrir haciendo propuestas económicas con unos precios de “derribo”. Pero también suponiendo que las empresas licitadoras no solo tienen como clientes a las administraciones públicas, sino que hacen negocios también con otros clients comerciales. Por tanto, debemos dirigirnos, en mi opinión, a datos del mercado, porque fijarnos solo en los resultados de los precios de contrataciones anteriores hechas por otras entidades públicas, para una prestación similar, puede no llegar a ser lo más eficiente.

Pero ¿dónde se pueden obtener esos datos de las empresas que sean objetivos y fiables?, si no se puede acceder a ellos mediante una investigación de mercado en profundidad. Al menos unos datos que sirvan de referencia y comparación.

La Central de Balances del Banco de España (CenBal) pone a disposición de los usuarios, de manera completamente libre, los informes de una base de datos con un conjunto de 29 Ratios Sectoriales de las sociedades no financieras (RSE); y donde se facilita información para el análisis comparado de empresas individuales con agregados de sociedades no financieras, permitiendo situar a la empresa en el cruce de sector de actividad y tamaño en el que esta se encuadra. Entre los datos que difunde, en esos 29 ratios significativos, se encuentran algunos que son de extrema utilidad para el propósito que aquí estamos explicando, como son: la cifra de ventas, los gastos de personal, el margen bruto y el resultado económico neto («beneficio de explotación» o el llamado «beneficio industrial» por la LCSP/2017), que incluye implícitamente los gastos de estructura o de explotación y que se pueden deducir. Pero como esos ratios no son exactamente de aplicación directa a la materia que nos ocupa, debemos manipularlos (en el buen sentido), por eso es la metodología que se explica seguidamente.



Vamos a mostrar cómo es este proceso inductivo con un ejemplo. La metodología


Supongamos que se proyecta la contratación de un servicio de limpieza, siendo el plazo de ejecución de un año y que el valor de la cifra de ventas que se requiere en el PCAP para acreditar la solvencia económica y financiera es de 50.000 €. Dicho valor (que es solo un ejemplo) normalmente será superior al crédito disponible para ejecutar el contrato, que es el límite de gasto máximo disponible.
Nota: He modificado el párrafo anterior porque, después de los comentarios y opiniones recibidos, he visto que creaba confusión; y lo que se pretende con ese valor no es otra cosa que tomar una referencia o FILTRO para escoger el rango de empresas en la base de datos de CenBal para hacer nuestro análisis, y creo que este criterio nuevo es más adecuado. De manera que todas las referencias que se hacen en el encabezamiento de las tablas de más abajo al "presupuesto base de licitación" el lector lo debe sustituir por "cifra de ventas exigida como solvencia económico y financiera".
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Para poder acceder a la consulta de la base de datos, seguimos la siguiente dirección electrónica de la web del Banco de España: http://app.bde.es/rss_www/Ratios y en esa página hacemos clic en el hilo: Consultar ratios sectoriales por ejercicio. tamaño, y actividad..., que nos llevará a una nueva página en la que debe rellenarse un sencillo formulario.


Seguidamente se hace clic en continuar

En la siguiente pantalla se hace clic en el hilo consultar ratios sectoriales, accediendo a una nueva página en la que se puede acotar la consulta. Para el ejemplo que nos ocupa, se elegirá el sector de actividad: (N812) Actividades de limpieza; año: 2016 (que es el último del que información); y “todos los tamaños” por cifra de negocio. Y se descarga la consulta en el formato electrónico que elijamos PDF o EXCEL


Supondremos que la distribución de las empresas del sector con el que se hace la comparación y que forman parte de la encuesta, por una cuestión puramente práctica, es unimodal y simétrica, con lo que estamos suponiendo que la media aritmética y la mediana (el valor intermedio de la serie de observaciones de la encuesta o valor central de los datos ordenados) coinciden en el mismo punto de la distribución, dejando el 50% de los sucesos observados a cada lado. Por tanto, tomamos como punto del cuartil Q2 el valor donde se encuentra la media de toda la serie. Y aunque realmente no fuera así, porque tuviera una asimetría, no obstante la media aritmética estaría bastante cerca de Q2.


Finalmente, suponiendo que se trata de una actividad intensiva en Mano de Obra Directa (MOD) que consume el 80% del gasto salarial y que los gastos de explotación (amortización, mantenimiento, servicios exteriores, suministros, etc., son proporcionales a la inversión en el activo fijo, los cálculos son:


Ahora bien, se podría afinar un poco más si se conoce que, por ejemplo, los potenciales licitadores tienen todos ellos una cifra de negocios inferior a 2.000.000 €. Siendo así, los cálculos ahora serían algo diferentes:

El lector puede comprobar los nuevos datos de los porcentajes utilizados para el coste de ventas, resultado de explotación y del inmovilizado material sobre el activo total, en la dirección web de CENBAL arriba indicada filtrando la selección por tamaño de empresas de menos de 2.000.000€ de cifra de negocio.

Asimismo, se puede realizar el mismo ejecicio de análisis en el Sector Actividad CANAE (F): Construcción, para todos los tamaños de empresas, y comprobar la consistencia de la metodología para el cálculo de la estructura de costes que proponemos en este artículo. Es decir, si con su aplicación obtendermos porcentajes similares de los gastos generales y del beneficio industrial a los que actualmete rigen en el RGLCAP para los contratos de obras.



Y los cálculos son:


Con esta metodología de cálculo de la estructura de costes, la cifra de porcentaje que se obtiene para los gastos generales de estructura es el 16,67% y el beneficio industial 3,86, siendo consistentes estos porcentajes con los establecidos en el artículo 131.1 a) del RGLCAP; así como, además, permite obtener la estructura de costes completa, con los costes directos y los gastos generales de producción o fabricación (GGF) también desglosados.

Como la horquilla de variación de los gastos generales de estructura abarca, en el artículo 131.1 a) del RGLCAP, del 13% al 17%, en tanto que se sitúen los gastos generales de estructura más próximos al límite inferior, es decir el 13%, el beneficio industrial tiende a ser mayor, pudiendo acercarse al 6% que es el máximo que no se puede rebasar.