Listas de materiales

#75

- Introducción

El presente post ofrece una guía para su aplicación en los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, regulados en el artículo 11 del vigente TRLCSP, cuyas prestaciones, particularmente, comprendan la construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos; y la fabricación de bienes que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.

Contratos de estas características podrían tener por objeto, por ejemplo, la construcción y despliegue de una red de para el acceso y transporte de comunicaciones electrónicas que permita la prestación de servicios de conexión a dicha red a través de operadores.

Cuando deba celebrarse un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, porque se haya puesto de manifiesto que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas, habida cuenta de la complejidad del contrato y que no se encuentra en condiciones de definir, con carácter previo a la licitación, los medios técnicos necesarios para alcanzar los objetivos proyectados y, consecuentemente, tampoco el coste de las prestaciones, por lo que deba ser celebrado con un precio provisional ¹ y adjudicado en procedimiento negociado o diálogo competitivo, deberían tomarse las previsiones para el desarrollo de la auditoría de contratos y, en particular, el hacerse un control sobre las listas de materiales que se incluirán en la fabricación de elementos, ensamblajes, construcciones y conjuntos de piezas o instalaciones del contrato.

El propio TRLCSP, en su artículo 136, establece los requisitos mínimos de estipulaciones que debe contener el clausulado del contrato. Y, por ello, en virtud de lo establecido en la letra g) el órgano de contratación debe establecer las “fórmulas de control por la Administración de la ejecución del contrato, especialmente respecto a los objetivos de rendimiento, así como las condiciones en que se puede producir la subcontratación”.

Dichas fórmulas de control, que no están enunciadas como una lista cerrada, no sólo se puede pensar en utilizar la general de la auditoría de contratos², sino que también pueden especificarse otros controles sobre la lista de materiales que utilice el contratista, y sus subcontratistas, para producir, fabricar o construir los elementos, conjuntos, obras e instalaciones de la prestación principal y que se imputen al contrato, todo ello con el fin de verificar la eficiencia y los costes de las inversiones y equipamientos objeto del contrato.

Si embargo, debo reasaltar que el órgano de contratación, al solicitar el desarrollo de la auditoría de costes incurridos, puede requerir que en su alcance también se incluya el examen de los sistemas de gestión y del control interno de materiales del contratista y de la lista de materiales del contrato.

- Sistema de Gestión de Materiales y Contabilidad (Material Management and Accounting System MMAS)

El sistema de Gestión de Materiales y de Contabilidad (MMAS) de los contratistas puede variar desde un alto grado de automatización hasta un nivel meramente manual. Los requerimientos de adecuación del sistema, en los contratos de las características que estamos tratando en este post, deben quedar especificados en el clausulado del contrato en virtud de lo establecido en el artículo 136 del TRLCSP, para su posterior control. Normalmente, ya los sistemas MMAS de los grandes contratistas comprometidos en la gestión de materiales y la contabilidad están altamente automatizados y se implementan a través los denominados sistemas informáticos de planificación de necesidades de material (MRP material requirements planning).

Muchos contratistas tienen un sistema informático para determinar sus necesidades de material. Un MRP es un sistema para identificar las necesidades, abastecimientos iniciales y el mantenimiento actual y futuro de los niveles de stock adecuados para apoyar las operaciones de producción sin que haya quiebras de abastecimiento y paradas de producción no deseadas. Por lo tanto, debe conocerse que un MRP es un sistema para el control de inventario y no de control de costes. Sin embargo, los MPR’s al gestionar las transacciones del inventario proporcionan una información vital para ser utilizada en las imputaciones de los costes.

Un MRP tiene en cuenta el momento específico de las necesidades de material, con el objetivo de minimizar la inversión en inventarios, y es consistente con el cumplimiento de un plan de producción predeterminado. Un sistema MRP eficaz procura tener la cantidad óptima de material disponible para la producción planificada. En consecuencia, la inversión de un contratista en los inventarios se reduce al mínimo.

Las configuraciones de un sistema MRP pueden variar dependiendo del nivel de necesidades de cada empresa. No obstante, la mayoría de ellos suelen tener las siguientes características en todos los diseños:

(1) Sistemas altamente automatizados. El uso extensivo de la tecnología de la información (TI) permite a los sistemas de planificación de necesidades (MRP) reaccionar instantáneamente a las nuevas condiciones de la producción.

(2) Equilibrio de Necesidades –a menudo denominado como RQ– y Reposiciones –a menudo referido como RP– . Estos sistemas MRP mantienen un equilibrio entre todos las necesidades para una pieza y todas las reposiciones de la pieza. Las reposiciones generan la necesidad de operaciones de compra o pedidos a la producción de las piezas necesarias. Las piezas de reposición pueden estar en diversas fases de terminación o pueden estar disponibles en stock. Una necesidad puede ser una petición o un registro para un elemento entregable –RQ independiente– o un registro o una petición para una necesidad de consumo en un próximo montaje o para un ensamblaje de un conjunto de piezas –RQ dependiente–. Los datos clave de cada registro o petición de necesidades son la cantidad requerida, el momento en que se necesitan o fecha de programación, y el origen en que debe satisfacerse la necesidad.

(3) Proceso de compensación. El proceso de compensación incluye la comparación de las necesidades individuales con las reposiciones para determinar la necesidad total de piezas. Se inicia con la carga total de material para satisfacer la necesidad para cada pieza específica que se está compensando. Si la necesidad es para un montaje de un conjunto de piezas, cada pieza incorporada en el montaje debe ser compensada por separado. El sistema compensa (o completa) necesidades contra las reposiciones para esa pieza. La forma más básica de la fórmula de compensación es:

ESTADO DE UNA PIEZA = Reposiciones menos Necesidades
• Si el estado es cero, reposición y necesidades están en equilibrio.
• Si el estado es negativo, entonces se necesitan reposiciones.
• Si el estado es positivo, entonces existe exceso de reposiciones (piezas).

(4) Reprogramación dinámica. La reprogramación dinámica de todos los elementos en el proceso de producción puede ser el resultado de un cambio de sincronización –en el momento en que se necesita la pieza– o la introducción o eliminación de piezas en el proceso de producción. Dependiendo de la ubicación, la reprogramación puede ser automática o puede requerir una decisión «pasa/no pasa» manual. Los cambios en la sincronización pueden resultar en diferentes necesidades, reposiciones, o en ambos. El desfase temporal cambiará el estado de la fórmula de compensación.

En todas aquellas adquisiciones –cualquiera que sea su importe– denominadas como de compra pública innovadora –precomercial o tecnología innovadoras–, o en los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, como los que se están tratando en esta entrada, celebrados con precios provisionales y adjudicados tras un procedimiento negociado o un diálogo competitivo –también es recomendable y conveniente para los modificados de contratos o en contratos complementarios de uno principal, aunque aquéllos hayan sido adjudicados en un procedimiento abierto–, el contratista debe quedar obligado a presentar una declaración y mantenimiento de sus sistemas MMAS para ser revisados por una auditoría de contratos y ser aprobados por el órgano de contratación como aptos para poder determinar el precio del contrato con base en los costes reembolsables reclamados por el contratista y que hayan sido designados como admisibles por la auditoría de costes incurridos.

Por todo lo anterior, el órgano de contratación necesita conocer en el diálogo competitivo, o durante las negociaciones del contrato, la adecuación de los controles internos que el contratista tiene implantados en sus sistemas de gestión y contabilidad de materiales, con la finalidad de cerciorarse que los costes imputados al contrato son razonables. Para ello, el contratista debe ser responsable de proporcionar evidencia suficiente de sus políticas, procedimientos e instrucciones operativas y sobre los controles internos que aseguran el cumplimiento de las cláusulas del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado.

- Requerimientos mínimos de las cláusulas del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

El PCAP requerirá que el contratista disponga de unas políticas, procedimientos e instrucciones operativas que deben mantenerse adecuadamente por escrito y la obligación de proporcionar al órgano de contratación, previa solicitud de éste, los resultados de sus auditorías y revisiones internas que hayan sido desarrolladas para asegurar el cumplimiento con las políticas, procedimientos e instrucciones operativas establecidas por su MMAS. Asimismo, el PCAP debe exigir al contratista que comunique una declaración al órgano de contratación sobre los cambios en su MMAS, como mínimo, con treinta días de antelación a su implementación.

El contratista que no tenga descrito un adecuado MMAS o no proporcione al órgano de contratación los resultados de sus controles internos y el auditor de contratos identifique un perjuicio potencial debido a imputaciones de coste extemporáneas o en exceso, entonces hará un cálculo estimado de cualquier daño para la Administración y recomendará al órgano de contratación, en su caso, que retenga pagos parciales del contrato y no apruebe las cantidades de costes reembolsables al contratista, o negocie a la baja el precio del contrato para proteger los intereses financieros de la Administración.

- Necesidades de material

Los contratistas deben asegurar que las compras y fabricaciones de material imputado al contrato están basadas en unas necesidades válidas de planificación «valid time-phased requirements». Las prácticas de costes del contratista son adecuadas y basadas en una planificación válida de necesidades cuando el material es comprado y/o fabricado para un plan específico de producción y el coste se carga o imputa al objetivo de costes en el periodo en que se producen las necesidades para alimentar el proceso de producción.

No hay un número estándar de días –o de meses– que constituyan el periodo para el que se deba establecer la planificación de necesidades de material. El periodo de tiempo que cubre cada planificación válida de necesidades dependerá de las circunstancias de cada contrato, del elemento que se fabrica y el calendario de entrega, entre otros. El periodo que abarca la planificación también depende de la buena gestión que se haga de los materiales y de los controles internos establecidos. Un plazo razonable asegura que todos los procesos de gestión de materiales están justificados y ejecutados. A su vez, los procesos de gestión de materiales deben asegurar que las materias primas y las piezas se reciben tan cerca del momento de su incorporación a la producción como sea posible, es decir justo a tiempo «just-in-time»³

- Lista de Materiales

Los requisitos de la lista de materiales se considerarán válidos cuando el material es comprado o fabricado para proporcionar las cantidades necesarias de producto final o para completar las unidades de producción específicas. La lista de materiales –Bill of Material (BOM)– identifica los materiales y cantidades necesarias para la fabricación de un elemento. Una lista de materiales precisa –por ejemplo para la ejecución de un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado– representa exactamente los materiales requeridos contractualmente. Al combinar los requisitos de los distintos montajes de piezas, elementos o instalaciones, el contratista puede determinar las necesidades totales de materiales del contrato. Al comparar las necesidades totales con el material imputado al contrato puede aflorar la existencia de costes que:

(1) no están basados en necesidades

(2) exceden las necesidades del contrato

(3) representan necesidades de costes que en realidad no han sido incurridos en el contrato

El propósito de una lista precisa de materiales es el de asegurar que los productos del contrato son ejecutados a tiempo, sin perturbaciones, de manera eficiente y con el mínimo desperdicio. Una lista de materiales hecha con precisión del 98% garantiza que las necesidades de las diferentes piezas –en cantidad, unidades de valoración y especificaciones– son adquiridas y están disponibles conforme a las necesidades de producción. Por el contrario, una lista de materiales que no sea precisa puede ocasionar retrasos en las compras, replanteamiento de los trabajos, exceso de trabajos en pendientes de finalizar, cuellos de botella en los procesos de producción, desechos de producción, inventarios obsoletos y, en general, disfunciones en la producción que genera costes irrazonables. Cantidades de pieza inexactos u órdenes de de trabajo de producción inadecuadas pueden dar lugar a ejecuciones incorrectas del contrato y retrasos debido a que las piezas adecuadas no están disponibles en los inventarios. La inexactitud de las unidades de piezas en las listas de materiales puede resultar que se compren demasiadas, en exceso o en defecto. La compra en exceso puede resultar en un inventario excesivo y obsoleto y aumentar los costes de desecho y el de manejo y gestión del inventario. La escasez, ocasionará ineficiencias en los procesos de fabricación, porque se verán obligados a parar por roturas de stock.

En consecuencia, el contratista debe tener establecidas unas políticas y procedimientos, las cuales serán evaluadas por la auditoría de contratos, con la finalidad de:

(1) disponer de listas de materiales precisas para los ensamblajes y conjuntos fabricados conforme a las necesidades generadas por los procesos de fabricación

(2) comprar materiales originales y los recambios posteriores

(3) delegar la autoridad de aprobación de extracción de material de los inventarios y el mantenimiento de listas de materiales

(4) realizar ajustes de necesidades de materiales por los cambios de ingeniería y órdenes de trabajo en la producción

(5) mantener controles para la conversión de las listas de materiales de ingeniería en las listas de materiales de fabricación

(6) mantener materiales para ser utilizados en un puesto de producción –sin requisitos de cantidad especificada– "según se requiera"

(7) disponer de controles sobre material potencialmente sustitutivo que impida ser intercambiado por materiales originales

(8) la depuración de listas y registros de materiales cómo y cuándo sea necesario

(9) mantener una base razonable que mida y evalúe la exactitud de la lista de materiales

Los sistemas del contratista deben proporcionar controles sistemáticos sobre la precisión de las listas de materiales, mantener adecuadas acciones correctivas, como garantía de exactitud, y los registros y resultados de dichas comprobaciones.

La exactitud de la lista de materiales es vital para la eficiencia de las operaciones de fabricación; desde la compra de los materiales hasta el montaje y su envío. Por tanto, el contratista debe proporcionar garantías de que la lista de materiales (fabricación y montaje) tiene un 98% de precisión. Las técnicas para calcular el porcentaje de la exactitud de la lista de materiales variarán de un contratista a otro.

La técnica utilizada para evaluar dicha precisión depende de los métodos de preparación de la lista de materiales y el proceso de producción. La exactitud indica la medida sobre si la lista de materiales representa el material real que es requerido para producir el producto. El uso de métodos tradicionales, basados en las necesidades de material sobre cómo se construye el elemento, la pieza o la instalación, ofrecen la mejor medida de precisión. La precisión se debe medir por la lista de materiales que impulsa la función de producción y compras. Estas listas de materiales son los más adecuados para la medición, ya que reflejan la información más actualizada, precisa y completa de los elementos fabricados. El contratista deberá contar con procedimientos y controles internos para garantizar que las listas de materiales son precisas porque dispone de método razonable para calcular la exactitud de lista de materiales.

Cada nivel de producción –partes fabricadas, subconjuntos, ensamblajes y unidades de línea de producción– tiene su propia lista de materiales cuya exactitud debe ser comprobada. No obstante, las listas de materiales pueden ser inexactas a cualquier nivel y, por ello, la auditoría de contratos debe evalúa la precisión de las listas de materiales, haciendo una selección apropiada de ellas para asegurarse que cumplen con el 98% de exactitud. Dichas comprobaciones pueden logarse lograrse descomponiendo las unidades individuales que forman el conjunto fabricado y comparando producción con la lista de materiales. Otro método válido sería que un ingeniero de fabricación repase la lista de materiales, partida por partida, y determine si alguna de las partes no es correcta, por insuficiente o excesiva.

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¹Un contrato de estas características tiene muchas probabilidades de celebrarse con un precio provisional porque su objeto es complejo, no están definidos a priori los medios técnicos necesarios para lograr los objetivos proyectados y, consecuentemente, su ejecución entraña muchos riesgos e incertidumbres. En particular cuando el desarrolo del contrato lleva aparejados costes de inversión iniciales y se prevea que las obras o equipamientos que se generen vayan a incorporarse al patrimonio de la entidad contratante al concluir contrato, o bien por la financiación que realice el adjudicatario, … etc.
² En aplicación de lo dispuesto en el artículo 87.5 del TRLCSP –letras a), b) y c) –, por tratarse de un contrato celebrado con precio provisional después de ser adjudicado en un procedimiento negociado o diálogo competitivo y en el que, debido a la complejidad de las prestaciones, el la ejecución del contrato debe iniciarse con anterioridad a la determinación del precio final
³ El método justo a tiempo (traducción del inglés Just in Time) es un sistema de organización de la producción para las fábricas que permite aumentar la productividad y, consecuentemente, reducir los costes unitarios totales porque permite reducir los costes indirectos de la gestión de materiales y las pérdidas en almacenes por acciones innecesarias. De esta manera no se realiza la fabricación bajo suposiciones, sino sobre pedidos reales. Una definición del objetivo del Justo a Tiempo sería: «producir los elementos que se necesitan, en las cantidades que se necesitan, en el momento en que se necesitan».