Entrada revisada y actualizada en septiembre de 2017
#51
Con frecuencia, en el ámbito de las entidades públicas, se hace un cálculo de los denominados «costes del ciclo de vida» de una obra o suministro asociándolo con un análisis de eficacia o de rentabilidad. Se trata de conocer cuál es la rentabilidad o eficacia de la inversión en términos de coste de oportunidad[1]. Particularmente, este análisis puede hacerse en el contexto de las auditorías operativas, que incluyen a las auditorías de economía y eficiencia y las auditorías de programas, realizadas por los órganos de control interno de las Administraciones Públicas.
Los análisis del coste del ciclo de vida, en términos de utilidad, están relacionados con inversiones públicas de mayor cuantía y programas para el cumplimiento de las Políticas Públicas que requieren de la ejecución de inversiones y desarrollo de programas que dan satisfacción a un servicio público, y del que no se espera obtener ningún ingreso tangible a corto plazo por su prestación (por ejemplo, la construcción de carreteras), aunque a medio y largo plazo favorecen la dinamización económica de los territorios que atraviesan y propician el incremento de la renta de los habitantes de la zona. Sin embargo, cuando el coste del ciclo de vida se compara con los ingresos que la inversión puede generar en el periodo de su puesta en servicio (por ejemplo, la construcción de una red de canales de irrigación donde los agricultores van a pagar por el agua de riego que consuman para sus campos), entonces nos encontramos ante un auténtico análisis de la rentabilidad económica y de la inversión[2], como el que utilizan las empresas para tomar sus decisiones con base en la rentabilidad esperada o proporcionada dicha inversión.
Pero el motivo por el que se utiliza en análisis del coste del ciclo de vida con mayor reiteración, es para determinar el monto de financiación que la inversión va a requerir en el tiempo y qué fuentes de financiamiento están disponibles (impuestos, préstamos, donaciones, etcétera). Y no sólo para las fases de conceptualización y diseño del proyecto y posterior construcción, sino también para atender los gastos operativos y de mantenimiento hasta su baja en el servicio, incluso los posteriores al cese de actividad, porque precise de su reciclado u otros procesos de eliminación.
A los efectos del objetivo de este post, se entiende por costes del ciclo de vida de un producto, servicio u obra adquiridos por un órgano adjudicador, los gastos o inversiones de la Administración Pública originados en las siguientes etapas:
En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y que garanticen la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Auque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento del contrato.
Para garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones, las entidades adjudicadoras deben estar obligadas a procurar la transparencia necesaria para permitir que todos los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la concesión del contrato. Por ello, las entidades adjudicadoras estar obligadas a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de dichos criterios.
Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para evaluar las ofertas con objeto de determinar cuál es la mejor. Estos criterios deben permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento estimado de cada oferta respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.
Los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores. Una de las formas que permiten verificar la información de los contratistas en sus ofertas es mediante el sometimiento de ellas a una evaluación de la auditoría de contratos, como se explica en las entradas de este blog.
Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa y establecer el precio razonable del contrato, es mediante un planteamiento de la auditoría de contratos en el coste del ciclo de vida. Como ya se ha dicho arriba, la noción de coste del ciclo de vida incluye todos los costes imputables, desde la concepción hasta la desaparición de la inversión en obras, suministros o servicios.
Entre ellos figuran costes que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil, pero también pueden añadirse otros costes «intangibles» y que son los costes atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo el CO2 que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.
Los métodos utilizados por las entidades adjudicadoras para evaluar los costes atribuibles a factores medioambientales externos deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas, de la misma manera, como se ha explicado en entradas anteriores de este blog, que se establecen los métodos para el cálculo y asignación de costes a los contratos y la norma contable de costes tradicionales (por ejemplo NODECOS).
De esta manera, la viabilidad de establecer un método común sobre el cálculo del coste del ciclo de vida está resuelto, al menos en lo que se refiere a los costes tradicionales, por la auditoría de costes y precios de contratos públicos. Dicha metodología puede abarcar desde la propia fase conceptual y de desarrollo del producto, pasando por la fase de fabricación y continuando durante todo el periodo de vida en servicio, hasta los costes de su eliminación.
Por otro lado, las técnicas para determinar la razonabilidad de la estimación de los costes de las ofertas pueden basarse en relaciones paramétricas. Luego, durante el periodo de ejecución del proyecto, puesta en servicio y eliminación, deben comprobase los costes para el pago del precio de los contratos, mediante la auditoría de costes incurridos.
En consecuencia, todo lo que hasta ahora se he venido exponiendo a lo largo de este blog al respecto de la auditoría de contratos, es de completa aplicación a los denominados costes del ciclo de vida, tanto en lo que se refiere a su estimación como a su comprobación.
Sin embargo, queda por establecer la ecuación mediante la cual podamos estimar, de forma razonable, el «coste del ciclo de vida» en una contratación compleja, que tenga en cuenta todas las variables significativas de los costes que intervienen en la ejecución del contrato y el beneficio del contratista. En una futura entrada presentaré mi propuesta de ecuación del «coste del ciclo de vida».
Con frecuencia, en el ámbito de las entidades públicas, se hace un cálculo de los denominados «costes del ciclo de vida» de una obra o suministro asociándolo con un análisis de eficacia o de rentabilidad. Se trata de conocer cuál es la rentabilidad o eficacia de la inversión en términos de coste de oportunidad[1]. Particularmente, este análisis puede hacerse en el contexto de las auditorías operativas, que incluyen a las auditorías de economía y eficiencia y las auditorías de programas, realizadas por los órganos de control interno de las Administraciones Públicas.
Los análisis del coste del ciclo de vida, en términos de utilidad, están relacionados con inversiones públicas de mayor cuantía y programas para el cumplimiento de las Políticas Públicas que requieren de la ejecución de inversiones y desarrollo de programas que dan satisfacción a un servicio público, y del que no se espera obtener ningún ingreso tangible a corto plazo por su prestación (por ejemplo, la construcción de carreteras), aunque a medio y largo plazo favorecen la dinamización económica de los territorios que atraviesan y propician el incremento de la renta de los habitantes de la zona. Sin embargo, cuando el coste del ciclo de vida se compara con los ingresos que la inversión puede generar en el periodo de su puesta en servicio (por ejemplo, la construcción de una red de canales de irrigación donde los agricultores van a pagar por el agua de riego que consuman para sus campos), entonces nos encontramos ante un auténtico análisis de la rentabilidad económica y de la inversión[2], como el que utilizan las empresas para tomar sus decisiones con base en la rentabilidad esperada o proporcionada dicha inversión.
Pero el motivo por el que se utiliza en análisis del coste del ciclo de vida con mayor reiteración, es para determinar el monto de financiación que la inversión va a requerir en el tiempo y qué fuentes de financiamiento están disponibles (impuestos, préstamos, donaciones, etcétera). Y no sólo para las fases de conceptualización y diseño del proyecto y posterior construcción, sino también para atender los gastos operativos y de mantenimiento hasta su baja en el servicio, incluso los posteriores al cese de actividad, porque precise de su reciclado u otros procesos de eliminación.
A los efectos del objetivo de este post, se entiende por costes del ciclo de vida de un producto, servicio u obra adquiridos por un órgano adjudicador, los gastos o inversiones de la Administración Pública originados en las siguientes etapas:
- los costes de la adquisición, incluido el diseño;
- los costes de operar la inversión;
- los costes de mantenimiento;
- los costes de desactivación o de final de vida, como los de reciclado o eliminación; y
- otros costes intangibles o difíciles de cuantificar, que no son imputables a la inversión y que se producen por causas tales como emisiones de CO2 o de otras sustancias contaminantes.
En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y que garanticen la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Auque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento del contrato.
Para garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones, las entidades adjudicadoras deben estar obligadas a procurar la transparencia necesaria para permitir que todos los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la concesión del contrato. Por ello, las entidades adjudicadoras estar obligadas a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de dichos criterios.
Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para evaluar las ofertas con objeto de determinar cuál es la mejor. Estos criterios deben permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento estimado de cada oferta respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.
Los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores. Una de las formas que permiten verificar la información de los contratistas en sus ofertas es mediante el sometimiento de ellas a una evaluación de la auditoría de contratos, como se explica en las entradas de este blog.
Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa y establecer el precio razonable del contrato, es mediante un planteamiento de la auditoría de contratos en el coste del ciclo de vida. Como ya se ha dicho arriba, la noción de coste del ciclo de vida incluye todos los costes imputables, desde la concepción hasta la desaparición de la inversión en obras, suministros o servicios.
Entre ellos figuran costes que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil, pero también pueden añadirse otros costes «intangibles» y que son los costes atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo el CO2 que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.
Los métodos utilizados por las entidades adjudicadoras para evaluar los costes atribuibles a factores medioambientales externos deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas, de la misma manera, como se ha explicado en entradas anteriores de este blog, que se establecen los métodos para el cálculo y asignación de costes a los contratos y la norma contable de costes tradicionales (por ejemplo NODECOS).
De esta manera, la viabilidad de establecer un método común sobre el cálculo del coste del ciclo de vida está resuelto, al menos en lo que se refiere a los costes tradicionales, por la auditoría de costes y precios de contratos públicos. Dicha metodología puede abarcar desde la propia fase conceptual y de desarrollo del producto, pasando por la fase de fabricación y continuando durante todo el periodo de vida en servicio, hasta los costes de su eliminación.
Por otro lado, las técnicas para determinar la razonabilidad de la estimación de los costes de las ofertas pueden basarse en relaciones paramétricas. Luego, durante el periodo de ejecución del proyecto, puesta en servicio y eliminación, deben comprobase los costes para el pago del precio de los contratos, mediante la auditoría de costes incurridos.
En consecuencia, todo lo que hasta ahora se he venido exponiendo a lo largo de este blog al respecto de la auditoría de contratos, es de completa aplicación a los denominados costes del ciclo de vida, tanto en lo que se refiere a su estimación como a su comprobación.
Sin embargo, queda por establecer la ecuación mediante la cual podamos estimar, de forma razonable, el «coste del ciclo de vida» en una contratación compleja, que tenga en cuenta todas las variables significativas de los costes que intervienen en la ejecución del contrato y el beneficio del contratista. En una futura entrada presentaré mi propuesta de ecuación del «coste del ciclo de vida».
1 Es el coste de la mejor alternativa no realizada. Y se mide por la utilidad que generarían los fondos invertidos en dicha alternativa, en lugar de invertirlos en el proyecto ejecutado.
2No es el objetivo de este post tratar el análisis de inversiones desde el punto de vista de la economía financiera de las empresas, por lo que no incluiré más explicaciones al respecto.
2No es el objetivo de este post tratar el análisis de inversiones desde el punto de vista de la economía financiera de las empresas, por lo que no incluiré más explicaciones al respecto.
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