#115
Entonces, explicando el motivo de su publicación lo hacía de la siguiente manera: «Las empresas de ingeniería vuelven a la carga. Recientemente, con ocasión de que aun el Proyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público se está tramitando en las Cortes, pues el plazo de enmiendas ha sido ampliado hasta el próximo 4 de febrero de 2017, el diario digital eleconomista.es se hace eco de la presión que se está ejerciendo desde el sector de la ingeniería –ver la noticia que lleva por título: “El Gobierno cumple con las ingenierías y acaba con las subastas electrónicas”– para eliminar la posibilidad de que las administraciones públicas puedan licitar proyectos de carácter intelectual, como son los servicios de ingeniería y arquitectura, a través de subastas electrónicas».
Pues bien, la realidad es que las subastas electrónicas han sido el procedimiento habitual para realizar las adquisiciones de esta naturaleza durante este tiempo. Así que, como entonces decía:
Es recurrente que las empresas de ingeniería manifiesten su malestar porque se ven obligadas a “tirar” sus precios en pujas cada vez más agresivas, cuando no se da el caso –muy frecuente– que se vea desplazada completamente su posibilidad de licitar por las encomiendas de gestión a las empresas públicas INECO y TRAGSA. De manera que para conseguir contratos de las Administraciones –las migajas, según ellos– tienen que ofrecer unos precios tan raquíticos que no solo ponen en peligro su propia supervivencia como empresas, sino que se ve afectada la calidad del servicio que prestan, porque a esos precios les es imposible reclutar a los profesionales (mucho más caros) con la competencia y experiencia que se requiere. Y transcribo de dicho artículo:
Pues bien, el Gobierno, en el proyecto de Ley que ha remitido a las Cortes, demuestra que ha tenido sensibilidad hacia este sector descartando, expresamente, que se contraten determinados servicios intelectuales mediante las subastas electrónicas, como los de ingeniería y arquitectura. Falta saber, porque no hay noticia al respecto, si el resto de partidos políticos tienen la misma empatía con esta aspiración y su predisposición es la de no promover cambios, en sentido contrario, en la norma que resulte definitiva.
Además, manifestaba en enero de 2017 que:
En mi opinión, esa excepción no era necesaria, porque tal y como ahora está regulada la subasta electrónica en el (todavía) vigente artículo 148 del TRLCSP, aprobado por RDL 3/2011, que es prácticamente idéntica al Proyecto de la nueva Ley –salvo matizaciones, como es la circunstancia de excluir expresamente los servicios de ingeniería y arquitectura[1]–, se puede dar completa satisfacción a las demandas de las empresas de ingeniería con solo hacer algunos cambios en las políticas de gestión de la contratación electrónica que promuevan los órganos de contratación. Y ello sin merma en los principios de transparencia, economía y eficiencia que deben observar los responsables de las compras públicas
Pero haciendo la hipótesis de que esa exclusión se va a confirmar en la futura Ley, entonces debería plantearse la cuestión sobre cómo los servicios de tipo intelectual van a ser contratados con un precio justo y razonable.
Así han seguido las cosas, hasta el recurso promovido por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESAS DE INGIENERÍA, CONSULTORÍA Y SERVICIOS TECNOLÓGICOS (TECNIBERIA) y la correspondiente resolución del TACRC. La cuestión práctica es que, ahora, el TACRC, que ha cambiado su doctrina, como dicen Juan Antonio Carrillo Donaire y Antonio Benítez Rufino, esta resolución «supone un espaldarazo jurídico de gran importancia a la intensa actividad de defensa de los intereses legítimos del sector de la consultoría de ingeniería, permitiendo que se tenga en cuenta las particularidades de estos servicios a los efectos de su licitación bajo criterios que no pueden exclusiva ni predominantemente referidos a su coste económico, como sucede con otros servicios menos cualificados o más estandarizados. »
Por tanto, como la forma de abordar las contrataciones de carácter intelectual debe cambiar, es por lo que vuelve a tomar interés y actualidad este artículo.
Hasta ahora, para las entidades públicas, un precio justo y razonable para estos servicios –ya sean los de tipo intelectual, como los de cualquier otra naturaleza– es el que se fija por la subasta (electrónica en este caso), donde prima el precio más bajo. Quedando en un segundo plano –o relegados a la irrelevancia– los aspectos técnicos que sean de difícil (o imposible) cuantificación. Pero debería tomarse en consideración que esta política de compra pública tiene elevados riesgos, en cuanto se refiere a la eficacia en la ejecución del contrato, porque los adjudicatarios –con la vista puesta en sus cuentas de resultados y espoleados por el instinto de supervivencia– no estarán incentivados en aplicar la «materia gris» más cualificada y experimentada (es muy costosa).
Sin embargo, como se puede deducir fácilmente, adquirir servicios de ingeniería está más próximo a la compra compleja –de la clase conocida ahora como «compra pública innovadora»– que otro tipo de servicios que no requieren de una especial cualificación y capacitación intelectual de la mano de obra que los ejecuta (por ejemplo, un servicio de limpieza). Quizá por ello, sea más adecuado y eficiente en ocasiones recurrir, para estas contrataciones, a procedimientos de adjudicación con negociaciones –como es el diálogo competitivo– que a los clásicos procedimientos abiertos y restringidos, pero sin obviarlos en absoluto.
Entonces, si las subastas electrónicas están descartadas ¿cómo contratar servicios de tipo intelectual –particularmente, de ingeniería y arquitectura– a unos precios justos y razonables con la nueva legislación en ciernes?
En primer lugar, debemos ser conscientes que la futuras políticas de compra, con sus consiguientes prácticas, podrían derivar en que los procedimientos abiertos y restringidos se conviertan en “subastas encubiertas”, porque se admite que, para esos procedimientos, el único criterio para adjudicar el contrato sea el precio. Y, además, con unos plazos de adjudicación acelerados, desde la fecha de apretura de las proposiciones. ¿Esto es lo que se quiere?, porque, si es así, en mi opinión no se avanzaría nada.
A mi modo de ver, el diagnóstico de la situación es claro: seguimos en el mismo sitio, porque las políticas de compra son arcaicas.
La política de compra públicas y las prácticas eficaces y transparentes –que sí son realmente novedosas– para dichas contrataciones, son las que describo seguidamente en este artículo.
Parto del principio de que los órganos de contratación tienen la obligación de cuidar porque el precio del contrato sea estimado correctamente, atendiendo al precio general del mercado. Y que dicho precio de mercado, en las empresas que producen bienes y servicios, está soportado y comienza a formarse con base en sus costes de producción, de tal manera que aquéllas que no son competitivas –es decir, las tienen unos costes medios de producción que superan a los costes medios de la competencia– corren el riesgo de quedar expulsadas del mercado si no consiguen obtener, al menos, una diferencia positiva entre su ingreso y coste marginales (el límite para producir con máxima eficiencia es cuando ambos se igualan). Comprenderá el amable lector que no me detenga a explicar la afirmación que acabo de hacer, pues no es el objetivo de este post disertar sobre cuestiones de Teoría Económica.
Por lo tanto, a la hora de fijar el órgano de contratación el «presupuesto base de la licitación» debería tener información precisa acerca de los «costes medios» de producción que se manejan en el mercado respecto del objeto que planea adquirir, que en el caso de contrataciones de ingeniería o arquitectura –en general: intelectuales– se refieren a las diferentes categorías de trabajadores (según tipo de especialidad, capacidad, destreza y experiencia) y de los materiales involucrados en la prestación del contrato. Y conocer que ninguna empresa juiciosa va a involucrar recursos en la producción que provoquen unos «costes marginales» superiores a su «ingreso marginal», de ahí que se vean impelidas a aplicar en los contratos que les han sido adjudicados a través subastas en las que han pujado con un precio muy agresivo, recursos humanos con menores capacidades y experiencia, porque su coste unitario es sensiblemente menor.
Esta política de compras en prestaciones de ingeniería, consistente en dejar que las pujas en la subasta hagan su «trabajo» de fijación del precio, derivan en efectos indeseables durante la ejecución del contrato, como la experiencia ha venido a demostrar. Y se puede afirmar que aquellos precios adjudicados en subastas no son justos ni razonables, si los ponemos al nivel de las capacidades y de la experiencia exigidos en los pliegos técnicos respecto de los trabajadores involucrados.
Un contrato de coste reembolsable es aquel en el que se establece su pago por los costes incurridos admisibles que haya declarado el contratista y que son comprobados por el órgano de contratación, en la medida en que se estipulan las reglas contables y de la asignación/imputación de los costes de producción al objeto del contrato y la metodología de cálculo del beneficio.
Debido a que los contratos de coste reembolsable se contemplan en la nueva Ley 9/2017 (LCSP) para aquellos contratos en los que, tras la tramitación de un procedimiento con negociaciones (negociado, diálogo competitivo y asociación para la innovación), las prestaciones deban iniciarse con un precio provisional, porque la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio final sea posible ya que no se tiene referencias sobre los costes de prestaciones análogas, debemos suponer que sí se dispone de ellas en los contratos que contengan prestaciones de carácter intelectual, por lo que estas contrataciones serán de precio fijo, ya que el precio definitivo se establece en el acto de la adjudicación.
Un contrato de precio fijo, como los que, principalmente, se producen en procedimientos abiertos y restringidos, establece un precio que típicamente no está sujeto a ningún ajuste de los costes incurridos del contratista en la ejecución del contrato y que le permiten facturar después de la realización de ciertas tareas o hitos sobre la base de un precio cierto establecido en la adjudicación. Sin embargo, esto no significa que el precio sea inamovible, porque los precios fijados en los contratos del sector público pueden ser revisados y ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato.
Sin embargo, todos los contratos requieren, durante la fase de preparación de la contratación, de una estimación del coste total de las prestaciones, como base de su consistencia con el «precio de mercado», y con el propósito de determinar un valor –también estimado– del presupuesto base de licitación que será el límite máximo de gasto que el órgano de contratación púede comprometer.
En este momento es necesario recordar que el precio del contrato puede formularse en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten. Este modo de formular el precio del contrato es especialmente adecuado cuando la prestación se refiere a unidades de mano de obra y materiales que se ejecutan o entregan. Tampoco hay que olvidar lo dispuesto en el artículo 100.2 de la LCSP en cuanto a la formulación del presupuesto base de licitación, el desglose de los costes (directos, indirectos y otros eventuales gastos) indicados apropiadamente en PCAP, así como de los salarios de las personas empleadas para su ejecución que formen parte del precio total del contrato y especificados de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales, si bien, lo más probable, es que sus salarios de estos trabajadores sean sensiblemente superiores a los figuren en el convenio laboral de referencia.
En los contratos de tipo intelectual (típicamente los de ingeniería, arquitectura y consultoría) que se ejecutan mediante el tiempo aplicado por trabajadores de diferentes categorías laborales –clasificados conforme a su especialización, competencia y capacitación, nivel de experiencia y responsabilidad– el tipo de unidad por la que se mide el precio, expresado en euros, es la «tarifa» horaria –y en el caso que los hubiera, también la «tarifa» o «precio» unitario de los materiales–.
Sólo el tiempo (normalmente expresado en horas) que aplican los trabajadores que realizan tareas o actividades directamente relacionados con el servicio o el producto prestado compone la «tarifa» de la mano de obra directa (MOD).
Habitualmente, el valor de la «tarifa» de la MOD y de los materiales, la que se utilizará para estimar el presupuesto base de licitación, es la suma de los siguientes componentes:
En los procedimientos de adjudicación abiertos (incluido el abierto simplificado) y restringidos, en los que el precio es uno de los componentes de valoración de las ofertas, este elemento debería ser formulado por el licitador en términos de precios unitarios (tarifas), debiendo ser acompañados de las siguientes pautas:
Esta entrada ha sido revisada y actualizada el 08/11/2021
Introducción
A raíz del reciente pronunciamiento del TACRC en su resolución nº 1300/2021, del pasado 29 de septiembre, cobra nuevo interés y actualidad el artículo que publiqué en este blog hace ya casi cinco años.Entonces, explicando el motivo de su publicación lo hacía de la siguiente manera: «Las empresas de ingeniería vuelven a la carga. Recientemente, con ocasión de que aun el Proyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público se está tramitando en las Cortes, pues el plazo de enmiendas ha sido ampliado hasta el próximo 4 de febrero de 2017, el diario digital eleconomista.es se hace eco de la presión que se está ejerciendo desde el sector de la ingeniería –ver la noticia que lleva por título: “El Gobierno cumple con las ingenierías y acaba con las subastas electrónicas”– para eliminar la posibilidad de que las administraciones públicas puedan licitar proyectos de carácter intelectual, como son los servicios de ingeniería y arquitectura, a través de subastas electrónicas».
Pues bien, la realidad es que las subastas electrónicas han sido el procedimiento habitual para realizar las adquisiciones de esta naturaleza durante este tiempo. Así que, como entonces decía:
Es recurrente que las empresas de ingeniería manifiesten su malestar porque se ven obligadas a “tirar” sus precios en pujas cada vez más agresivas, cuando no se da el caso –muy frecuente– que se vea desplazada completamente su posibilidad de licitar por las encomiendas de gestión a las empresas públicas INECO y TRAGSA. De manera que para conseguir contratos de las Administraciones –las migajas, según ellos– tienen que ofrecer unos precios tan raquíticos que no solo ponen en peligro su propia supervivencia como empresas, sino que se ve afectada la calidad del servicio que prestan, porque a esos precios les es imposible reclutar a los profesionales (mucho más caros) con la competencia y experiencia que se requiere. Y transcribo de dicho artículo:
«Fernando Argüello, director general del Foro para la Ingeniería de Excelencia (Fidex), incide en que la subasta electrónica es "el culmen de la ingeniería low cost", de forma que el contratante "se asegura que no hay nadie dispuesto a hacer por menos dinero". Una estrategia, a su juicio, que "juega con la desesperación de las empresas", cuya situación se ha deteriorado drásticamente en los últimos años como consecuencia de la severa retracción de la inversión pública».
Pues bien, el Gobierno, en el proyecto de Ley que ha remitido a las Cortes, demuestra que ha tenido sensibilidad hacia este sector descartando, expresamente, que se contraten determinados servicios intelectuales mediante las subastas electrónicas, como los de ingeniería y arquitectura. Falta saber, porque no hay noticia al respecto, si el resto de partidos políticos tienen la misma empatía con esta aspiración y su predisposición es la de no promover cambios, en sentido contrario, en la norma que resulte definitiva.
Además, manifestaba en enero de 2017 que:
En mi opinión, esa excepción no era necesaria, porque tal y como ahora está regulada la subasta electrónica en el (todavía) vigente artículo 148 del TRLCSP, aprobado por RDL 3/2011, que es prácticamente idéntica al Proyecto de la nueva Ley –salvo matizaciones, como es la circunstancia de excluir expresamente los servicios de ingeniería y arquitectura[1]–, se puede dar completa satisfacción a las demandas de las empresas de ingeniería con solo hacer algunos cambios en las políticas de gestión de la contratación electrónica que promuevan los órganos de contratación. Y ello sin merma en los principios de transparencia, economía y eficiencia que deben observar los responsables de las compras públicas
Pero haciendo la hipótesis de que esa exclusión se va a confirmar en la futura Ley, entonces debería plantearse la cuestión sobre cómo los servicios de tipo intelectual van a ser contratados con un precio justo y razonable.
Así han seguido las cosas, hasta el recurso promovido por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESAS DE INGIENERÍA, CONSULTORÍA Y SERVICIOS TECNOLÓGICOS (TECNIBERIA) y la correspondiente resolución del TACRC. La cuestión práctica es que, ahora, el TACRC, que ha cambiado su doctrina, como dicen Juan Antonio Carrillo Donaire y Antonio Benítez Rufino, esta resolución «supone un espaldarazo jurídico de gran importancia a la intensa actividad de defensa de los intereses legítimos del sector de la consultoría de ingeniería, permitiendo que se tenga en cuenta las particularidades de estos servicios a los efectos de su licitación bajo criterios que no pueden exclusiva ni predominantemente referidos a su coste económico, como sucede con otros servicios menos cualificados o más estandarizados. »
Por tanto, como la forma de abordar las contrataciones de carácter intelectual debe cambiar, es por lo que vuelve a tomar interés y actualidad este artículo.
El entorno de las compras públicas
Hasta ahora, para las entidades públicas, un precio justo y razonable para estos servicios –ya sean los de tipo intelectual, como los de cualquier otra naturaleza– es el que se fija por la subasta (electrónica en este caso), donde prima el precio más bajo. Quedando en un segundo plano –o relegados a la irrelevancia– los aspectos técnicos que sean de difícil (o imposible) cuantificación. Pero debería tomarse en consideración que esta política de compra pública tiene elevados riesgos, en cuanto se refiere a la eficacia en la ejecución del contrato, porque los adjudicatarios –con la vista puesta en sus cuentas de resultados y espoleados por el instinto de supervivencia– no estarán incentivados en aplicar la «materia gris» más cualificada y experimentada (es muy costosa).
Sin embargo, como se puede deducir fácilmente, adquirir servicios de ingeniería está más próximo a la compra compleja –de la clase conocida ahora como «compra pública innovadora»– que otro tipo de servicios que no requieren de una especial cualificación y capacitación intelectual de la mano de obra que los ejecuta (por ejemplo, un servicio de limpieza). Quizá por ello, sea más adecuado y eficiente en ocasiones recurrir, para estas contrataciones, a procedimientos de adjudicación con negociaciones –como es el diálogo competitivo– que a los clásicos procedimientos abiertos y restringidos, pero sin obviarlos en absoluto.
Entonces, si las subastas electrónicas están descartadas ¿cómo contratar servicios de tipo intelectual –particularmente, de ingeniería y arquitectura– a unos precios justos y razonables con la nueva legislación en ciernes?
En primer lugar, debemos ser conscientes que la futuras políticas de compra, con sus consiguientes prácticas, podrían derivar en que los procedimientos abiertos y restringidos se conviertan en “subastas encubiertas”, porque se admite que, para esos procedimientos, el único criterio para adjudicar el contrato sea el precio. Y, además, con unos plazos de adjudicación acelerados, desde la fecha de apretura de las proposiciones. ¿Esto es lo que se quiere?, porque, si es así, en mi opinión no se avanzaría nada.
A mi modo de ver, el diagnóstico de la situación es claro: seguimos en el mismo sitio, porque las políticas de compra son arcaicas.
Nota importante: debe distinguirse, a efectos de los asuntos que se analizan en este artículo, entre «política de compra» y «procedimiento de compra (o de adjudicación)». Los procedimientos de compra o adjudicación vigentes, así como los previstos en la nueva ley, no son ni están obsoletos, en absoluto. En cambio, la política de compras imperante en las entidades públicas, entendida aquélla como el conjunto de prácticas o pautas que generan la adquisición de obras, bienes y servicios para sus operaciones habituales, sí que están anticuadas y son poco eficaces (sin entrar a valorar y discutir otros hechos como son los que propician el fraude y la corrupción).
Ahora, con los procedimientos de adjudicación que disponemos ¿cuál es la política de compra que debería desarrollarse para alcanzar un precio justo y razonable en las adquisiciones como las de ingeniería, arquitectura e incluso la consultoría?.
La política de compra públicas y las prácticas eficaces y transparentes –que sí son realmente novedosas– para dichas contrataciones, son las que describo seguidamente en este artículo.
Parto del principio de que los órganos de contratación tienen la obligación de cuidar porque el precio del contrato sea estimado correctamente, atendiendo al precio general del mercado. Y que dicho precio de mercado, en las empresas que producen bienes y servicios, está soportado y comienza a formarse con base en sus costes de producción, de tal manera que aquéllas que no son competitivas –es decir, las tienen unos costes medios de producción que superan a los costes medios de la competencia– corren el riesgo de quedar expulsadas del mercado si no consiguen obtener, al menos, una diferencia positiva entre su ingreso y coste marginales (el límite para producir con máxima eficiencia es cuando ambos se igualan). Comprenderá el amable lector que no me detenga a explicar la afirmación que acabo de hacer, pues no es el objetivo de este post disertar sobre cuestiones de Teoría Económica.
Por lo tanto, a la hora de fijar el órgano de contratación el «presupuesto base de la licitación» debería tener información precisa acerca de los «costes medios» de producción que se manejan en el mercado respecto del objeto que planea adquirir, que en el caso de contrataciones de ingeniería o arquitectura –en general: intelectuales– se refieren a las diferentes categorías de trabajadores (según tipo de especialidad, capacidad, destreza y experiencia) y de los materiales involucrados en la prestación del contrato. Y conocer que ninguna empresa juiciosa va a involucrar recursos en la producción que provoquen unos «costes marginales» superiores a su «ingreso marginal», de ahí que se vean impelidas a aplicar en los contratos que les han sido adjudicados a través subastas en las que han pujado con un precio muy agresivo, recursos humanos con menores capacidades y experiencia, porque su coste unitario es sensiblemente menor.
Esta política de compras en prestaciones de ingeniería, consistente en dejar que las pujas en la subasta hagan su «trabajo» de fijación del precio, derivan en efectos indeseables durante la ejecución del contrato, como la experiencia ha venido a demostrar. Y se puede afirmar que aquellos precios adjudicados en subastas no son justos ni razonables, si los ponemos al nivel de las capacidades y de la experiencia exigidos en los pliegos técnicos respecto de los trabajadores involucrados.
Adquisiciones de carácter intelectual mediante precio fijo en lugar de coste reembolsable
Un contrato de coste reembolsable es aquel en el que se establece su pago por los costes incurridos admisibles que haya declarado el contratista y que son comprobados por el órgano de contratación, en la medida en que se estipulan las reglas contables y de la asignación/imputación de los costes de producción al objeto del contrato y la metodología de cálculo del beneficio.
Debido a que los contratos de coste reembolsable se contemplan en la nueva Ley 9/2017 (LCSP) para aquellos contratos en los que, tras la tramitación de un procedimiento con negociaciones (negociado, diálogo competitivo y asociación para la innovación), las prestaciones deban iniciarse con un precio provisional, porque la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio final sea posible ya que no se tiene referencias sobre los costes de prestaciones análogas, debemos suponer que sí se dispone de ellas en los contratos que contengan prestaciones de carácter intelectual, por lo que estas contrataciones serán de precio fijo, ya que el precio definitivo se establece en el acto de la adjudicación.
Un contrato de precio fijo, como los que, principalmente, se producen en procedimientos abiertos y restringidos, establece un precio que típicamente no está sujeto a ningún ajuste de los costes incurridos del contratista en la ejecución del contrato y que le permiten facturar después de la realización de ciertas tareas o hitos sobre la base de un precio cierto establecido en la adjudicación. Sin embargo, esto no significa que el precio sea inamovible, porque los precios fijados en los contratos del sector público pueden ser revisados y ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato.
Sin embargo, todos los contratos requieren, durante la fase de preparación de la contratación, de una estimación del coste total de las prestaciones, como base de su consistencia con el «precio de mercado», y con el propósito de determinar un valor –también estimado– del presupuesto base de licitación que será el límite máximo de gasto que el órgano de contratación púede comprometer.
Nota importante: Hasta el momento, solo conozco revisiones y ajuste en el precio de los contratos siempre «al alza», porque hayan variado las condiciones económicas de costes que acaezcan durante su ejecución. Sin embargo, las revisiones periódicas y predeterminadas, a las que hace referencia la vigente LCSP, no van dirigidas, como de costumbre, a producir revisiones al «alza», sino que también pueden ser a la «baja».
En los contratos de servicios y suministro también cabe la revisión de precios, pero solo en aquellos de prestación sucesiva cuya duración rebase los cinco años y en los que el periodo de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato también supera los cinco años, pero únicamente si dichas inversiones no son susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización es antieconómica.
Por lo tanto, los ajustes en el precio de los contratos que estamos analizando en este post –los que contienen prestaciones intelectuales– no van a poder ser manejadas las oscilaciones en los costes de producción con la «revisión de precios», ya que difícilmente superará su duración los cinco años y no habrá inversiones específicas que debe recuperar el contratista, sino que debe ser tratados como «variaciones de precios», es decir la «herramienta» de ajuste que proporciona el artículo 102.6 de la LCSP, porque la naturaleza y el objeto del contrato –por ejemplo, de ingeniería– lo permiten (los resultados se pueden medir con respecto a objetivos de plazos o de rendimiento). En consecuencia, debería ser una política habitual de las compras públicas incluir cláusulas de «variación de precios» en función del cumplimiento o incumplimiento de un determinado objetivo de rendimiento[2], y debiendo establecerse con precisión los supuestos en los que se producirán estas variaciones y las reglas para su determinación, de manera que el precio sea determinable en todo caso por los costes de producción más el beneficio industrial.
En los contratos de servicios y suministro también cabe la revisión de precios, pero solo en aquellos de prestación sucesiva cuya duración rebase los cinco años y en los que el periodo de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato también supera los cinco años, pero únicamente si dichas inversiones no son susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización es antieconómica.
En este momento es necesario recordar que el precio del contrato puede formularse en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten. Este modo de formular el precio del contrato es especialmente adecuado cuando la prestación se refiere a unidades de mano de obra y materiales que se ejecutan o entregan. Tampoco hay que olvidar lo dispuesto en el artículo 100.2 de la LCSP en cuanto a la formulación del presupuesto base de licitación, el desglose de los costes (directos, indirectos y otros eventuales gastos) indicados apropiadamente en PCAP, así como de los salarios de las personas empleadas para su ejecución que formen parte del precio total del contrato y especificados de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales, si bien, lo más probable, es que sus salarios de estos trabajadores sean sensiblemente superiores a los figuren en el convenio laboral de referencia.
En los contratos de tipo intelectual (típicamente los de ingeniería, arquitectura y consultoría) que se ejecutan mediante el tiempo aplicado por trabajadores de diferentes categorías laborales –clasificados conforme a su especialización, competencia y capacitación, nivel de experiencia y responsabilidad– el tipo de unidad por la que se mide el precio, expresado en euros, es la «tarifa» horaria –y en el caso que los hubiera, también la «tarifa» o «precio» unitario de los materiales–.
Sólo el tiempo (normalmente expresado en horas) que aplican los trabajadores que realizan tareas o actividades directamente relacionados con el servicio o el producto prestado compone la «tarifa» de la mano de obra directa (MOD).
Habitualmente, el valor de la «tarifa» de la MOD y de los materiales, la que se utilizará para estimar el presupuesto base de licitación, es la suma de los siguientes componentes:
- (1) el coste directo horario unitario de MOD
- (2) el coste directo unitario de los materiales, si los hubiera.
- (3) el recargo de costes indirectos de producción, también llamado Overhead (OH).
- (4) el recargo de gastos generales y de administración (GyA)
- (5) el beneficio (B)
Nueva política en las compras públicas mediante el procedimiento abierto o restringido de adjudicación
En los procedimientos de adjudicación abiertos (incluido el abierto simplificado) y restringidos, en los que el precio es uno de los componentes de valoración de las ofertas, este elemento debería ser formulado por el licitador en términos de precios unitarios (tarifas), debiendo ser acompañados de las siguientes pautas:
- Incluir cláusulas de variación de precios en función del cumplimiento o incumplimiento de determinados objetivos de plazos o de rendimiento, los cuales deberán estar relacionados con el coste de producción, ya que este es la expresión económica de los factores y recursos consumidos en la actividad, debiendo establecerse con precisión los supuestos en que se producirán estas variaciones y las reglas para su determinación (por ejemplo, el coste realmente incurrido por la calidad de los recursos, el tiempo empleado y el rendimiento obtenido) de manera que el precio sea determinable en todo caso.
- Solicitar las ofertas económicas descomponiendo la tarifa (precio unitario de la propuesta) en sus factores de coste y beneficio.
A estos efectos se pueden pedir a los licitadores sus ofertas con base en los costes históricos (referidos, por ejemplo, a las últimas cuentas anuales que hayan sido aprobadas y estén depositadas en el Registro Mercantil)[3]; o hacer una estimación de los costes de la tarifa durante el periodo de ejecución del contrato. Pero esta última modalidad solamente se recomienda su utilización en los procedimientos de adjudicación con negociaciones, en contrataciones con un precio provisional y con el límite establecido de precio máximo, porque estarán sometidas a la «auditoría de contrato». - Establecimiento en los pliegos de la norma de costes aplicable para calcular la tarifa y señalamiento expreso de los costes prohibidos, que no son admisibles de imputación al contrato, por lo que deben estar identificados y segregados apropiadamente.
- Establecimiento de criterios objetivos de adjudicación respecto del precio que valoren el porcentaje de beneficio propuesto y la metodología correcta para calcular los costes de la tarifa que deben ser consistentes con la cantidad y calidad de los factores de producción y los recursos consumidos en la ejecución del contrato.
Si la tarifa está basada en costes históricos, como se recomienda, es evidente que cada empresa tendrá, de manera singular, sus propios costes de producción, que debe recuperar. Por ello, para una cantidad y calidad requerida de factores de producción el elemento objetivo de valoración que es diferencial es el porcentaje de beneficio sobre los costes históricos que se propone en la tarifa. A mayor porcentaje de beneficio, menor sería la valoración de la oferta económica.
En dicho porcentaje de beneficio, las empresas que concurran deberían absorber la hipotética variación al alza que se produzca en sus costes de producción (de los factores y recursos empleados) y que afecten a la tarifa, desde un ejercicio pasado, en el que se hace la oferta económica, a otro futuro en el que se ejecuta el contrato.
También debería ser objeto de valoración la claridad y la forma correcta en que se calcula el valor de la tarifa que se oferta, porque de esta manera permitirá identificar la propuesta que presenta la mejor relación coste-eficacia, conforme al artículo 145 de la LCSP. - A posteriori, una vez concluido el contrato, el órgano de contratación podría comprobar los costes reales de la tarifa aplicada por adjudicatario durante el periodo de ejecución, en el caso de que se hubiera establecido la cláusula de «variación de precios» (artículo 102.6 de la LCSP). Para determinar la variación, podría examinar los datos de soporte que contengan los registros de la contabilidad del contratista la cerrada y aprobada y que corresponda a los ejercicios contables en los que se realizara la ejecución del contrato, y los de gestión, en los que registre los recursos y factores aplicados en la ejecución del contrato.
Una vez comprobados los costes de la tarifa real de la MOD –y en su caso los materiales–, se comparan con los de la tarifa ofertada. Si los costes de la tarifa real son mayores que los de la tarifa ofertada, la diferencia en contra del adjudicatario (principio de riesgo y ventura) habría sido absorbida por el beneficio que propuso. En cambio, si los costes de la tarifa real son menores que los de la tarifa propuesta –y adjudicada–, en virtud de la cláusula de «variación de precios», si ha habido un incumplimiento con respecto de los objetivos del plazo o del rendimiento, se aplicaría una variación del precio a la baja.
Conclusiones
- Estas políticas descritas permiten compatibilizar los requerimientos de transparencia, economía y eficacia de las compras públicas con las aspiraciones de las empresas del sector de la ingeniería, arquitectura y consultoría
- Proporciona un cambio mucho más eficiente de visión y de gestión de las compras públicas.
1 En el artículo 143.2 del Proyecto de la nueva Ley se dispone que la “subasta electrónica podrá emplearse en los procedimientos abiertos, en los restringidos, y en las licitaciones con negociación”, pero determina el cumplimiento de dos requisitos:
- ) que las especificaciones del contrato estén establecidas de manera precisa en los pliegos, y
- ) que las prestaciones no tengan carácter intelectual, como los servicios de “ingeniería y arquitectura”. Y, por tanto, éstos quedan excluidos de la subasta electrónica.
3 En la obra «Planificación y racionalización de la compra pública» se explica cómo solicitar a los licitadores sus ofertas con descomposición del precio en los costes y el beneficio industrial.
Bueno en esta definición cabria también cualquier trabajo de auditoria y de prestación en materia económica, pero salvado esto, hay que decir que la experiencia, y por tanto la capacidad intelectual del equipo prestador del servicio no debe interferir en la subasta electrónica, siempre que ésta se usa exclusivamente para fijar el precio de la "tarifa", introduciendo valores de ponderación en los otros componentes a valorar para adjudicar el contrato.
ResponderEliminarEn particular creo que la subasta electrónica como procedimiento de adjudicación de contratos es exclusivamente aplicable a contratos de suministro, en los que todos los bienes a suministra estan perfectamente definidos y sus sustitutivos no son aceptados. Había una expresión que identificaba estos bienes y era algo así como bienes de estantería; es decir bienes que unicamente pueden ser sustituidos o reemplazados por otros exactamente iguales. En las Fuerzas Armadas los llamamos "repuestos", no confundir con "pertrechos"
gracias en cualquier caso por el post.