La solvencia económica y financiera exigible en concesiones

#139

Los medios “comunes”, o generales, para acreditar la solvencia económica y financiera, se establecen en las incisos a), b) y c) del apartado 1 del artículo 87 de la Ley 9/2017, que continúan el mismo derrotero que la anterior norma. Y existe un convencimiento, también generalizado, de que dichos medios son una lista cerrada que no se puede extender a otros distintos que pueda considerar el órgano de contratación, porque representen mejor la auténtica solvencia de los licitadores para desarrollar eficazmente el contrato en el futuro, como por mi parte he defendido reiteradamente en sentido contrario a la corriente general en este blog, como por ejemplo en las entradas #67 y #98 (de diciembre de 2014 y de abril de 2016 respectivamente).

Debo resaltar que durante la tramitación del Proyecto de la vigente ley en el Congreso de los Diputados hubo una enmienda –la nº 536, véase en BOCG de 16 de marzo de 2017, pág 436– que proponía idénticos medios de acreditación de la solvencia económica y financiera –¡oh qué casualidad!– que en este blog, para que fueran de aplicación general en todas las contrataciones cuando el órgano de contratación albergara incetidumbres sobre la fortaleza financiera requerida de los empresarios y tuviera la necesidad de asegurarse la obtención de la mayor garantía de una auténtica solvencia de los aspirantes para la correcta ejecución del contrato. Como dicha enmienda se motiva y sigue los mismos postulados que desde hace tiempo vengo manteniendo y he manifestado en este blog, hace que tenga la certeza casi absoluta de que quien la propuso se fijó en ellos. Así que, ha sido una gran satisfacción comprobar que las ideas que expongo sobre esta materia no han caído en saco roto, ya que algún miembro del Legislativo las ha considerado lo suficientemente razonables y apropiadas como para incluirlas en la nueva ley, aunque no prosperase su intento.

Por otro lado, aunque sin referir ningún procedimiento específico para acreditar la solvencia económica y financiera, merece una mención aparte el caso en el que, en los contratos concesionales de obras y de servicios, puedan identificarse sucesivas fases en su ejecución y que requieran medios y capacidades distintas en cada una de ellas. En estas circunstancias se establece (en el artículo 86.3 de la LCSP/2017) que en los pliegos se puedan diferenciar requisitos de solvencia (sin especificar) distintos para las sucesivas fases del contrato, teniendo los licitadores la posibilidad de acreditar dicha solvencia, la económica y financiera y técnica –se sobreentiende–, con anterioridad al inicio de la ejecución de cada una de las fases. Pero hay más, porque si no hicieran la acreditación de la solvencia antes de iniciar la ejecución de cada fase, el contrato se resolvería por causas imputables a los empresarios. ¿Podrían emplearse también aquí esos medios adicionales para la acreditación de la solvencia económíca y financiera a los que me referiré seguidamente?. Pienso que sí, ya que un contrato concesional puede constar de una primera fase que requiera una inversión inicial (construcción de un edificio y su equipamiento), financiado por el concesionario, y de una fase posterior de explotación.

Lo realmente significativo e innovador, a mi juicio, en relación con los medios para acreditar la solvencia económica y financiera de los licitadores, aparece en el apartado d) del artículo 87.1 de la LCSP/2017^[1], cuando dice:

“Para los contratos de concesión de obras y de servicios, o para aquellos otros que incluyan en su objeto inversiones relevantes que deban ser financiadas por el contratista, el órgano de contratación podrá establecer medios de acreditación de la solvencia económica y financiera alternativos a los anteriores, siempre que aseguren la capacidad del contratista de aportar los fondos necesarios para la correcta ejecución del contrato”.

Por tanto, en los contratos concesionales de obras y de servicios que reúnan las condiciones descritas en el precepto anterior, ya se puede (y se debe) exigir a los licitadores medios alternativos para la acreditación de la solvencia económica y financiera que sean más eficaces que los enumerados en las letras a), b) y c) del artículo 87.1 de la ley. Estos medios son los que describí en octubre de 2013 en este blog, en las entradas #40 y #41 y, particularmente, en la entrada #67, de la que tengo el convencimiento que se inspiró la enmienda núm. 536 antes citada, y que fue firmada con la siguiente literalidad y motivación:

Pues bien, los medios enumerados arriba son algunos de los que ya pueden requerir los órganos de contratación para acreditar la solvencia económica y financiera en las licitaciones de los contratos de concesión, particularmente en los que el concesionario deba financiar completamente una inversión inicial en activos fijos que se exija en las prestaciones del contrato.

---

¹ Producto de la enmienda núm. 533, que fue aceptada, y cuya motivación fue:

“MOTIVACIÓN

El artículo 87.1 tipifica los medios más comunes de acreditación de la solvencia económica y financiera. La finalidad de esta tipificación es facilitar la labor del órgano de contratación. No obstante, en ocasiones, los contratos presentan características que hacen que estos medios no sean los más idóneos para comprobar la solvencia del licitador. Esta circunstancia suele darse en supuestos como el del contrato de concesión, en el que un elemento esencial, según lo configura el propio Proyecto, es la financiación de las obras por el propio adjudicatario.

Por ello se propone que, sin perjuicio de mantener la estandarización de los medios que se recogen en la redacción del Proyecto, se añada la posibilidad de que el órgano de contratación pueda utilizar otros medios alternativos en los contratos de concesión u otros que, como este último, requieran importantes inversiones con financiación a cargo de la entidad adjudicataria. Esta flexibilización permitiría adaptar los medios para acreditar la solvencia a entidades que pueden forman parte del consorcio licitador en su calidad de fondos de inversión o similares. Generalmente estas entidades financieras no pueden acreditar su solvencia con los medios típicos que ahora recoge el Proyecto porque estos medios están fundamentalmente diseñados para entidades que realizan la actividad propia de cada contrato, no para inversores. Sin embargo, la participación de estas entidades inversoras en la licitación contribuye a incrementar la solvencia financiera del Proyecto, y a hacer más eficiente la inversión con las ventajas que ello supone para el precio del contrato que debe asumir la entidad contratante”.

La determinación del precio de los contratos públicos con base en el coste

#138

EL LIBRO

La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 8 de noviembre de 2017, Ley 9/2017, utiliza la palabra «coste», en singular o plural, un centenar de veces. En ocasiones se usa el término «coste» de forma impropia, como un sinónimo del «precio» –valor de intercambio de bienes y servicios–, pero, sin embargo, en su mayoría veces se emplea correctamente identificado como el valor económico del consumo de factores que crean utilidad a los bienes y servicios contratados, porque el «precio» que se paga por ellos es la agregación del «coste», que espera recuperar el contratista, y la ganancia (o beneficio) razonable que aspira conseguir.

Dado que la ley trata el «coste» de los contratos de un modo muy genérico, remitiéndose para su determinación –aunque sin mencionarlo explícitamente– a la Teoría Contable, es preciso pisar el terreno de lo concreto y específico para poder abordar las exigencias que en materia del «coste» aquella impone, principalmente en los artículos 100 y 101, referidos al presupuesto base de licitación y valor estimado de los contratos, y en el 102.7 que es el precepto fundamental para determinar el precio de los contratos públicos con base en el coste. Sin olvidar el artículo 148 que define, someramente, los elementos del «coste del ciclo de vida».

Debido a que cualquier representación del consumo de factores económicos no puede formar parte del coste de producción de los bienes y servicios contratados, ni cualquier valoración de dichos elementos es aceptable, con este manual he querido proporcionar las herramientas necesarias para poder determinar los costes que son admisibles de asignación e imputación al objeto de los contratos públicos y el beneficio razonable que deba obtener del contratista, lo que permitirá conseguir un «precio» definitivo que sea justo y equilibrado. A tal fin, en este libro se proponen los procedimientos para negociar y evaluar los costes efectivos y la fórmula de cálculo del beneficio del contratista, las reglas contables –«estándares de costes»– que deberían ser utilizados para determinar el coste de sus prestaciones y la metodología para realizar la «auditoría de contratos», es decir los controles documentales y sobre el proceso de producción de las prestaciones, tanto de los costes estimados en sus ofertas como de los incurridos cuyo reembolso sea reclamado por los contratistas.

Mucho se habla de realizar una contratación pública con visión estratégica para el apoyo de políticas públicas, como por ejemplo en innovación y desarrollo tecnológico, medioambiente, integración social, ahorro y eficiencia energética. Pues afirmamos con rotundidad, que determinar de modo cabal el coste de las prestaciones que se contratan y alcanzar un precio definitivo que sea justo y equitativo, también forma parte de la visión estratégica de la contratación pública.

Esta obra consta de dos partes, la primera dedicada a los aspectos generales que rodean una compra compleja y cómo se llega a la determinación del precio de los contratos con base en el coste. Entre dichas características cabe destacar cómo debería conducir el órgano de contratación la negociación de los elementos del coste y del beneficio del contrato, el ambiente de confianza que se debe establecer con el contratista y cómo desvelar los riesgos financieros de este último para evitar que afecten a la correcta ejecución de la prestación. La segunda parte es puramente procedimental, y en ella se describen cuáles deberían ser las normas de costes aplicables en los contratos públicos y una metodología para desarrollar con eficacia la «auditoria de contratos».

El libro es el producto de dos décadas de trabajo y reflexión del autor sobre su innovador enfoque –al menos en España y en nuestro entorno de la Unión Europea– para la determinación del precio de los contratos con base en el coste de producción de las prestaciones, de una manera eficaz y con transparencia. Sus fuentes de inspiración están basadas en las normas americanas de contratación –Federal Acquisition Regulation (FAR)– y de costes –Cost Accounting Standards (CAS)–, y en el DCAA Contract Audit Manual que es el documento en el que se prescriben las políticas y los procedimientos de la «auditoría de contratos» y establece las guías y las técnicas para la realización de los trabajos de evaluación de los costes sometidos por los contratistas. De este último, en la segunda parte de esta obra, los capítulos dedicados a las auditorías de sistemas y procedimientos, del coste incurrido y del informe de auditoría de contratos, el autor ha realizado una traducción libre y no literal, en el sentido de que no ha tenido en cuenta el significado estricto de las palabras y de las frases del original en lengua inglesa, sino que se ha tomado la libertad de interpretar omitiendo todo aquello que no ha considerado útil y añadiendo lo que era pertinente en el contexto del acervo de las normas semejantes españolas. Y, también, basado en su propia experiencia profesional desarrollada en el Grupo de Evaluación de Costes del Ministerio de Defensa, órgano que ya recogió entre sus métodos, para obtener información de los licitadores, sobre cada segmento o línea de negocio, la denominada «declaración de sistemas y procedimientos», similar al "Disclosure Statement" del Cost Accounting Standard Borad (CASB) norteamericano.

Este manual ha sido publicado por la Editorial Wolters Kluwer -El consultor de los ayuntamientos–, y ya se puede solicitar su pedido en , versión digital y papel.

© Juan Carlos Gómez Guzmán, 2018
© Wolters Kluwer España, S.A.
ISBN versión electrónica: 978-84-7052-782-1

Valor estimado del contrato y cálculo de la estructura de costes

Entrada revisada y actualizada en marzo y septiembre de 2019

#137

Desenredando el desglose de los costes en el presupuesto base de licitación (art. 100.2 de la LCSP/2017) y en el valor estimado del contrato (artículo 101.2 de la LCSP/2017).

Después de haber transcurrido casi un año desde que publiqué esta entrada, muchas han sido las visitas y abundante el interés por esta propuesta de metodología de cálculo inductivo –que denomino «indirecta»– para determinar el desglose de los costes y el beneficio industrial requerido en el artículo 100.2 de la LCSP/2017.

Por tanto, cuando esta entrada ya ha obtenido 10.000 visitas y debido a que han sido constantes las preguntas y comentarios que he recibido sobre la misma, al tenerlos en consideración me ha permitido ir puliendo y mejorando sucesivamente dicha metodología, que ahora completo con esta revisión.

Pues sí, parece que andan algo de cabeza los servicios técnicos de los órganos de contratación con eso de la “estructura de costes” del contrato, porque es necesaria su individualización en el «presupuesto base de licitación» (artículo 100.2 de la LCSP/2017), ya que es la manera de determinarlo adecuadamente con base a precios del mercado; y esto solo es posible si el cálculo se hace mediante el desglose de los costes en el PCAP, indicando los directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación.

Pero es que, además, el «presupuesto base de licitación» afecta al cálculo del «valor estimado del contrato» (artículo 101.2), en el sentido en que este se determina por la agregación del «presupuesto base de licitación» + gastos generales de estructura + beneficio industrial + otros conceptos (eventuales prórrogas, primas a los licitadores, modificaciones previstas del contrato, …, y otras especialidades de los contratos de concesión de obras y concesión de servicios). Y, por último, se debe tener en cuenta que en aquellos contratos en los que intervenga el factor del trabajo directo, que no necesariamente debe ser el elemento de coste mayoritario o intensiva la aplicación de la mano de obra^[1], el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución deberán estar indicados, con su desglose, en el «presupuesto base de licitación», y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Cuando estamos ante un contrato de obras no hay ningún problema, porque se aplica directamente el RGLCAP –el artículo 131.1– que establece los porcentajes de gastos de estructura y del beneficio industrial del contratista. Pero qué sucede en los demás contratos, sobre todo en los contratos de servicios.

Aunque se incluyen como gastos generales de estructura, en el artículo 131.1 b) del RGLCAP, todavía está por explicar qué utilidad aportan al contrato los «gastos financieros», que es el importe pagado por el contratista por la obtención de financiación ajena; o las «cargas fiscales» –¿se estará refiriendo al impuesto sobre el beneficio?–, cabe preguntarse qué sucede entonces cuando no hay beneficio contable (resultado negativo) y se origina un crédito o «escudo fiscal» por pérdidas acumuladas, ¿es que son menores los costes de estructura?. No es el objeto de este post entrar en estas cuestiones, pero quedan apuntadas para que quizá sean tratadas con el detalle que se merecen más adelante en otra entrada del blog.

Bueno, pues estamos en el lío que hay que desenredar, porque el artículo 100.2 de la nueva LCSP dice que en el momento de elaborar el «presupuesto base de licitación», que lógicamente se preparará antes de aprobar el «expediente de contratación» (artículo 116), ya que en este ha de justificarse el «valor estimado del contrato» (artículo 101), se deben tener en cuenta los gastos de estructura y el beneficio industrial de contratista.

Algunas definiciones previas, que considero hay que tener en cuenta, sobre qué es qué en los costes del contrato (y que en ningún sitio explican)

• «coste directo»: Un coste directo es aquel que se vincula a la actividad generada por la ejecución de un contrato, a través de las relaciones del factor con el proceso productivo y este con el contrato, siendo posible establecer con certeza la medida técnica y económica del consumo (por ejemplo, horas de mano de obra y unidades de materiales). Es decir, son las unidades de ejecución material (unidades de obra) que se aplican en el desarrollo de la prestación y que es posible su medición
• «costes indirectos de producción»: Son aquellos que incluyen costes vinculados a factores productivos consumidos en el proceso por un producto o servicio que, por afectar al proceso en su conjunto, no puede ser medido técnica o económicamente de una forma precisa, y se imputan a los objetivos de costes en función de algún tipo de reparto. Son los denominados gastos generales de fabricación o de producción de la obra, el suministro o el servicio.
• «recargo de costes indirectos de fabricación o de producción»: es el porcentaje del coste indirecto total de fabricación (o de producción del servicio) que se atribuye a cada unidad de «coste directo» (hora de mano de obra o unidad de material) o «unidad de ejecución material».
• «coste de la unidad de obra» (conforme la definición del artículo 130 del RGLCAP): definición que es equiparable tanto en obras como en las prestaciones de los contratos de servicios, es el coste elemental directo que se obtiene por la agregación de «coste directo» unitario + «recargo de costes indirectos de fabricación».
• «coste directo total»: es el producto del «coste de la unidad de obra» por el número de unidades aplicadas en el contrato.
• «beneficio industrial»» (en los términos establecidos en la LCSP/2017 y el RGLCSP): es el equivalente al «margen de explotación» que se obtiene en la cuenta de resultados de una empresa y que se calcula como la diferencia entre el «margen bruto» y los gastos de «explotación» o de «estructura», antes de los gastos financieros, resultados extraordinarios y el impuesto sobre el beneficio. Por tanto, estos tres últimos están completamente fuera y al margen de los costes de estructura, por lo que el contratista debería absorberlos con el «beneficio industrial» o «margen de explotación».
• «coste de ventas»: es el valor del coste de producción (coste directo + gastos generales de fabricación) de las unidades de producto o servicio que vende. Cada empresa tiene libertad para calcular su coste de venta, aunque desde abril de 2015, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, emitió una Resolución por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción en las empresas con el fin de homogeneizar los criterios de valoración de las existencias almacenadas en el Activo del Balance, pero que pueden también ser una guía para calcular el coste de producción de los servicios.
• «gastos generales de estructura»: son los demás gastos de explotación, que debe absorber la empresa con el «margen bruto» y que, aunque no están vinculados con las actividades de producción propiamente dichas, por lo general prestan alguna utilidad o beneficio al producto o servicio, como por ejemplo son los costes de gestión de servicios centralizados desarrollados por un área central de la organización para sus áreas secundarias. En estos no se incluyen, entre otros, ni los gastos financieros por la utilización de financiación ajena, ni las provisiones para cubrir impagos de clientes, ni de pérdidas extraordinarias, ni la cuota del impuesto sobre beneficio de las sociedades, etc.
• «margen bruto» o de «contribución»: se calcula por la diferencia en el valor de la venta (excluido IVA) y el «coste de ventas». Las empresas no deberían vender sus bienes y servicios con un «margen de contribución» negativo, porque a mayor volumen de ventas, mayores pérdidas. Al menos, debe intentar conseguir un «margen bruto» positivo, aunque sea mínimo, para poder absorber alguna cantidad del resto de los gastos de explotación o «gastos generales de estructura».

¿Y cómo se prepara el «presupuesto base de licitación»?, pues con una labor de investigación previa para preparar el PCAP y el expediente de contratación, y también mucho trabajo, para qué nos vamos a engañar. En mi opinión, las «consultas preliminares del mercado», del artículo 115 de la nueva LCSP, están abiertas para ser aplicadas en todas las contrataciones. Y más en este caso, en los contratos de servicios, en los que no se dispone de datos sobre unitarios de los elementos de ejecución material.

No es lo mismo la «estructura de costes del contrato» que la «estructura de costes de una empresa». Y las estructuras de costes de las empresas son diferentes, incluso dentro de las que comparten un mismo sector y se dedican al mismo negocio; y no solo por el hecho de que su tamaño sea diferente y de la forma que tengan de competir en el mercado, sino también en la manera en que realizan –las empresas de servicio– sus operaciones productivas.

Por ello, se debería hacer un trabajo inductivo observando la estructura de costes de las empresas potencialmente licitadoras para extraer, a partir de ellas, el principio general de la estructura de costes del contrato. Haciendo la hipótesis, además, de que se espera que los contratistas quieran recuperar todos los costes de producción, los generales de estructura y obtener algún beneficio de explotación con el precio propuesto en su oferta (este sería el precio de mercado al que se refiere la LCSP) y no concurrir haciendo propuestas económicas con unos precios de “derribo”. Pero también suponiendo que las empresas licitadoras no solo tienen como clientes a las administraciones públicas, sino que hacen negocios también con otros clients comerciales. Por tanto, debemos dirigirnos, en mi opinión, a datos del mercado, porque fijarnos solo en los resultados de los precios de contrataciones anteriores hechas por otras entidades públicas, para una prestación similar, puede no llegar a ser lo más eficiente.

Pero ¿dónde se pueden obtener esos datos de las empresas que sean objetivos y fiables?, si no se puede acceder a ellos mediante una investigación de mercado en profundidad. Al menos unos datos que sirvan de referencia y comparación.

La Central de Balances del Banco de España (CenBal) pone a disposición de los usuarios, de manera completamente libre, los informes de una base de datos con un conjunto de 29 Ratios Sectoriales de las sociedades no financieras (RSE); y donde se facilita información para el análisis comparado de empresas individuales con agregados de sociedades no financieras, permitiendo situar a la empresa en el cruce de sector de actividad y tamaño en el que esta se encuadra. Entre los datos que difunde, en esos 29 ratios significativos, se encuentran algunos que son de extrema utilidad para el propósito que aquí estamos explicando, como son: la cifra de ventas, los gastos de personal, el margen bruto y el resultado económico neto («beneficio de explotación» o el llamado «beneficio industrial» por la LCSP/2017), que incluye implícitamente los gastos de estructura o de explotación y que se pueden deducir. Pero como esos ratios no son exactamente de aplicación directa a la materia que nos ocupa, debemos manipularlos (en el buen sentido), por eso es la metodología que se explica seguidamente.

Ratios sectoriales de las sociedades no financieras (base RSE)

Vamos a mostrar cómo es este proceso inductivo con un ejemplo. La metodología

Supongamos que se proyecta la contratación de un servicio de limpieza, siendo el plazo de ejecución de un año y que el valor de la cifra de ventas que se requiere en el PCAP para acreditar la solvencia económica y financiera es de 50.000 €. Dicho valor (que es solo un ejemplo) normalmente será superior al crédito disponible para ejecutar el contrato, que es el límite de gasto máximo disponible.

Nota: He modificado el párrafo anterior porque, después de los comentarios y opiniones recibidos, he visto que creaba confusión; y lo que se pretende con ese valor no es otra cosa que tomar una referencia o FILTRO para escoger el rango de empresas en la base de datos de CenBal para hacer nuestro análisis, y creo que este criterio nuevo es más adecuado. De manera que todas las referencias que se hacen en el encabezamiento de las tablas de más abajo al "presupuesto base de licitación" (PBL) el lector lo debe sustituir por "cifra de ventas exigida como solvencia económico y financiera", que es el valor del "filtro" de las empresas con el que se determina la descomposición de los costes del PBL, aunque el importe de este último, en realidad, vaya ser inferior.

.
Para poder acceder a la consulta de la base de datos, seguimos la siguiente dirección electrónica de la web del Banco de España: http://app.bde.es/rss_www/Ratios y en esa página hacemos clic en el hilo: Consultar ratios sectoriales por ejercicio. tamaño, y actividad..., que nos llevará a una nueva página en la que debe rellenarse un sencillo formulario.

Seguidamente se hace clic en continuar

En la siguiente pantalla se hace clic en el hilo consultar ratios sectoriales, accediendo a una nueva página en la que se puede acotar la consulta. Para el ejemplo que nos ocupa, se elegirá el sector de actividad: (N812) Actividades de limpieza; año: 2016 (que es el último del que información); y “todos los tamaños” por cifra de negocio. Y se descarga la consulta en el formato electrónico que elijamos PDF o EXCEL

Supondremos que la distribución de las empresas del sector con el que se hace la comparación y que forman parte de la encuesta, por una cuestión puramente práctica, es unimodal y simétrica, con lo que estamos suponiendo que la media aritmética y la mediana (el valor intermedio de la serie de observaciones de la encuesta o valor central de los datos ordenados) coinciden en el mismo punto de la distribución, dejando el 50% de los sucesos observados a cada lado. Por tanto, tomamos como punto del cuartil Q₂ el valor donde se encuentra la media de toda la serie. Y aunque realmente no fuera así, porque tuviera una asimetría, no obstante la media aritmética estaría bastante cerca de Q₂.

Finalmente, suponiendo que se trata de una actividad intensiva en Mano de Obra Directa (MOD) que consume el 80% del gasto salarial y que los gastos generales de producción (GGF) –amortización, mantenimiento, servicios exteriores, suministros, etc.–, son proporcionales a la inversión en el activo fijo, los cálculos de esta metodología indirecta (o inductiva) son:

Ahora bien, se podría afinar un poco más si se conoce que, por ejemplo, los potenciales licitadores tienen todos ellos una cifra de negocios inferior a 2.000.000 €. Siendo así, los cálculos ahora serían algo diferentes:

El lector puede comprobar los nuevos datos de los porcentajes utilizados para el coste de ventas, resultado de explotación y del inmovilizado material sobre el activo total, en la dirección web de CENBAL arriba indicada filtrando la selección por tamaño de empresas de menos de 2.000.000€ de cifra de negocio.

Asimismo, se puede realizar el mismo ejecicio de análisis en el Sector Actividad CANAE (F): Construcción, para todos los tamaños de empresas, y comprobar la consistencia de la metodología para el cálculo de la estructura de costes que proponemos en este artículo. Es decir, si con su aplicación obtendermos porcentajes similares de los gastos generales y del beneficio industrial a los que actualmete rigen en el RGLCAP para los contratos de obras.

Y los cálculos son:

Con esta metodología de cálculo de la estructura de costes, para un contrato de obras, el valor del porcentaje que se obtiene para los gastos generales de estructura es el 16,67% y el beneficio industial 3,86, siendo consistentes con los valores establecidos en el artículo 131.1 a) del RGLCAP. Asimismo, esta metodología inductiva (o indirecta) que propongo permite obtener la estructura de costes completa, es decir incluye los costes directos y los gastos generales de producción o fabricación (GGF) también desglosados, los costes de la estructura (o gastos generales de administración y de los servicios corporativos centralizados) y el beneficio industrial.

Como la horquilla de variación de los gastos generales de estructura abarca, en el artículo 131.1 a) del RGLCAP, del 13% al 17%, en tanto que se sitúen los gastos generales de estructura más próximos al límite inferior, es decir el 13%, el beneficio industrial tiende a ser mayor, pudiendo acercarse al 6% que es el máximo que no se puede rebasar.

---

¹ Aunque no es objeto de este post analizar la obligación que establece el último inciso del artículo 100.2 de la LCSP/2017, he actualizado este artículo (incluyendo esta nueva redacción del párrafo destacada en negrita y subrayado) al haber considerado la interpretación que, del citado precepto, hace el TACRC en su Resolución 633/2019 al recurso 549/2019, de 13 de junio. La redacción original del párrafo contenía el siguiente texto: "que sea relevante el factor trabajo, es decir que las prestaciones sean intensivas en mano de obra", siendo evidente, como dice el TACRC, que "el significado de su mandato debe ceñirse a su literalidad, de forma que su ámbito ha de reducirse a los contratos singulares en los que concurra el requisito concreto que establece ese inciso" (véase el primer párrafo de la pagina 25 de la Resolución).

Por tanto, en principio, solo se ven afectados por esta obligación los contratos en los que, entre sus costes, haya asignados los que correspondan al factor de la «mano de obra directa» (MOD), con independencia de su intensidad o cuantía respecto de la totalidad los costes del contrato.

Sin embargo, a pesar de lo razonado por el TACRC, hay muchos más objetivos de coste (prestaciones del contrato) que llevan asignado el elemento de coste de la «mano de obra directa» (MOD). Así que, también, en los contratos de suministro, en los que es evidente que el factor del coste directo es mayoritariamente el de «materiales» (MAT), en la estructura de costes de las empresas del sector de la distribución también puede contener elementos del coste de la «mano de obra directa», como puede ser el personal que aplica su esfuerzo en el almacén y en el control de calidad, el servicio post-venta o la tramitación de pedidos, porque estos también pueden ser elementos del «coste directo». Por ello, no se puede afirmar categoricamente que en los contratos de suministro, únicamente, son imputados al «objetivo de coste» (la prestación del contrato) gastos salariales que provienen del reparto de agrupaciones de «costes indirectos» (administración y servcios centralizados en los que se hayan localizado dichos costes).

En consecuencia, considero que es un error afirmar de plano, sin hacer un análsis previo de la estructura de costes de las empresas, por ejemplo durante el desarrollo de «consultas preliminares del mercado» –que sí, que son potestativas y exigen mucho esfuerzo, y por estas razones "cuesta hacerlas–, que en los contratos de suministro no es obligatorio indicar en el presupuesto base de licitación (PBL), de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional, los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia, ya que puede haber costes laborales de personal directo.

---

Ver metodología para el desglose de costes en contratos de suministro en la entrada #140

La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV)

Metodología para aplicar el nuevo criterio de adjudicación

#136

Introducción

Ya está en vigor la nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) y se puede aplicar el criterio de adjudicación que considere la mejor relación “coste-eficacia” sobre la base de criterios económicos del precio o el coste, como el “coste del ciclo de vida” (artículo 145.1), pudiendo ser únicamente este cuando se aplique un solo criterio de adjudicación (artículo 146.1).

La presente entrada está basada en el artículo que he publicado en la revista de Contratación Administrativa Práctica nº 154, marzo-abril 2018 que lleva por título “La ecuación del «coste del ciclo de vida» (CCV). Procedimientos y metodología de su cálculo, y del criterio de valoración y adjudicación”.

También debo indicar que este post culmina la serie de artículos publicados en este blog sobre el «coste del ciclo de vida» (CCV), que se inició en la entrada #51 y se continuó en las entradas #133 y #134, aunque hay también otros artículos relacionados como es el que trata de la adjudicación de contratos con base en los costes, de la entrada #125, y el del post #132, a los que sugiero se dirija el lector interesado en esta materia.

Cómo utilizar el concepto de «coste de ciclo de vida» CCV

El problema al que se enfrentan ahora los profesionales de la contratación pública –y también de la doctrina del ámbito jurídico/administrativo– en relación al planteamiento para la adjudicación de contratos públicos que atiende al criterio «coste-eficacia» (o «coste-rendimiento»), es cómo calcular/determinar con efectividad el llamado «coste del ciclo de vida» (CCV) –conforme el artículo 68 de la Directiva 2014/24/UE y el artículo 148 de la nueva LCSP–, para elegir la mejor oferta, como el agregado de los recursos o factores económicos consumidos a lo largo de todas las fases consecutivas que se suceden en la ejecución del contrato, y que son:

• los que se producen en la fase su conceptualización, diseño y prueba de prototipo –investigación y desarrollo, en el caso que no exista antecedentes similares en el mercado–;
• los de fabricación o producción y puesta en servicio;
• en la gestión y mantenimiento periódico;
• los de su desactivación, desmantelamiento y eliminación al finalizar su vida útil; y
• otros susceptibles de valoración económica relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero y otras contaminantes que afectan al cambio climático.

La nueva LCSP/2017, ni siquiera la Directiva 2014/24/UE, realmente no dicen cómo calcular el «coste del ciclo de vida»; simplemente se limitan a listar cuáles son sus componentes del coste –es decir, los elementos citados en el listado anterior–. Aunque sí parece que la LCSP/2017 se decanta al definir –de forma indirecta– el “coste” del objeto del contrato, a través de su agregado: «coste del ciclo de vida», mediante el concepto tradicional o clásico empleado en la doctrina contable, es decir como la medida o valor de los recursos consumidos o utilizados para producir u obtener un resultado u objetivo determinado,. Pero es que, además, la noción de “coste”, por ser un concepto referido a la “contabilidad interna”, suele ser más amplio que la del “gasto”, pues este es un concepto de la “contabilidad externa” o “financiera” sometido a las regulaciones y limitaciones del Plan General de Contabilidad (PGC). Por ello, el “coste” puede incluir una diversidad de conceptos más extensa y que, además, pueden clasificarse de manera diferente al de los “gastos”. De hecho, en el «coste del ciclo de vida» se puedan incluir costes como aquellos citados de las emisiones contaminantes; y que no admite, por ejemplo, como elemento del coste el valor devengado por el Impuesto sobre Sociedades o el reconocimiento de pérdidas por deudas incobrables o de dudoso cobro, que sí son conceptos de gasto en la contabilidad general de las empresas.

Pero antes de llegar a desvelar en este post la metodología para obtener una ecuación que permita valorar el CCV y tomar la decisión acerca de la elección de la mejor oferta posible, debemos abordar unas cuestiones previas que son fundamentales. También el lector debe conocer una premisa muy importante y es que este análisis se aborda desde una perspectiva que combina los aspectos económicos, en lo que representa el concepto del “coste”, y del tipo financiero, porque nos llevará a la formulación de una ecuación del tipo Valor Capital (VC) o del Valor Actual Neto (VAN) y que, últimamente, es la elegida por normas reglamentarias (por ejemplo en el RD 55/2017) emitidas por el Gobierno, como las referidas a la revisión de precios.

Hecha la cita de que la ley no dice en realidad cómo calcular el «coste del ciclo de vida» –aunque no se descarta que pueda en el futuro haber una norma de la Unión Europea o nacional que haga obligatorio un método común para calcularlo– y que solo se limita a establecer cuáles son los elementos de coste susceptibles de ser agregados en él, razonablemente el CCV no puede ser evaluado meramente por una mezcla de componentes de coste presentados al libre albedrío del licitador. Sobre todo, cuando los costes de ejecución del contrato presentados en las ofertas son estimados para un periodo futuro y que su evaluación debe realizarse en el presente, cuando se realiza la licitación del contrato. Esto nos lleva a otra de las cuestiones importantes de esta materia que es lo dispuesto en el artículo 148.3 de la nueva LCSP/2017, y que son:

• los datos que deben facilitar los licitadores en su oferta económica para calcular el «coste del ciclo de vida»;
• la metodología que deben utilizar para determinarlo con base en dichos datos; y
• el método de valoración de los componentes del coste no basados en los costes del tipo económico tradicionales, es decir la evaluación de las externalidades medioambientales.

Y esto, como no se establece en la Ley ni, todavía, en ninguna norma de la Unión Europea o reglamentaria al nivel nacional, el órgano de contratación debe fijarlo en los pliegos del contrato.

Las adjudicaciones con base en los costes atribuibles al «ciclo de vida»

Hemos hecho referencia cuáles son los costes atribuibles al ciclo de vida y, en la entrada #51 cómo lo utilizan y con qué fines las entidades públicas y privadas. Cada una de las fases en que se producen los gastos que luego se atribuyen como CCV puede adjudicarse en contratos independientes que se vayan sucediendo unos a otros, o mediante un único contrato que abarque todo el ciclo de vida o a través de varios contratos que combinen prestaciones, a uno (el mismo) o a una pluralidad de contratistas.

En todo caso, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación y la igualdad de trato, y se debe garantizar la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa. El órgano adjudicador debería pensar que la mejor oferta es aquella que ofrece una mejor calidad-precio, que incluirá siempre un elemento de precio (coste de producción y beneficio del contratista). Aunque también podría aclararse que dicha evaluación de la mejor oferta lo sería con base en una relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que las entidades adjudicadoras gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento para objeto del contrato.

Garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en las adjudicaciones es una obligación de las entidades adjudicadoras, porque deben procurar que los licitadores estén razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los órganos de contratación están obligados a especificar en los pliegos los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de los aspectos evaluables.

Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los órganos de contratación deben también determinar los criterios económicos y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para valorar las proposiciones ofertadas con objeto de determinar cuál es la mejor (en caso de utilizar el criterio del coste puede ser el único utilizado) oferta. Este criterio basado en el coste debe permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de costes/rendimiento estimado de cada una de las ofertas presentadas por los licitadores respecto del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas.

Asimismo, este criterio de adjudicación basado en el coste no deben conferir a la entidad adjudicadora una libertad de decisión ilimitada sino que deben garantizar la posibilidad de una competencia efectiva e ir acompañados de requisitos que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.

Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden realizar su elección al determinar cuál es la oferta que presenta la mejor relación coste-eficacia, es mediante un planteamiento que permita evaluar la estimación del «coste del ciclo de vida» que hace cada licitador en su oferta, para lo que requerirá tener garantías acerca de la razonabilidad y la asignabilidad de los costes certificados en su oferta económica. Para eso, necesitará la opinión y los resultados de su examen hecho por la «auditoría de contratos», porque le confieren certidumbre sobre la fiabilidad de las estimaciones de los costes de la oferta.

Entre los costes del ciclo de vida –reales o incurridos, y también en los estimados de las ofertas– figuran aquéllos que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables al contrato, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil; además, se añaden por la nueva LCSP/2017 otros costes «intangibles» y que son atribuibles a factores medioambientales externos, tales como la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o causada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo, el CO₂ que emite una planta desalinizadora de agua marina) o por su fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento.

Pero, como ya he dicho antes, siendo el concepto de “coste” (de la contabilidad interna) más amplio que el de “gasto” (de la contabilidad financiera), no es asumible que el licitador imponga los gastos que, a su juicio, son susceptibles de ser transformados en elementos de coste asignables al «coste del ciclo de vida» e imputables al contrato; además, el órgano de contratación necesita poder comparar las diferentes propuestas económicas que presenten los licitadores para decidir, con base en criterios objetivos preestablecidos, cuál de ellas es la económicamente más ventajosa. Debido a estas dos circunstancias se necesita el establecimiento de unas normas de costes, establecidas en el PCAP, para determinar las condiciones de su admisibilidad en el CCV y establezca la base de los criterios de razonabilidad técnica y económica y de utilidad o causalidad para su asignación al contrato, y permita, de esa manera, la comparabilidad entre las ofertas de los licitadores.

Por otra parte, también se necesitan normas específicas para determinados costes del «ciclo de vida», atribuibles a factores medioambientales externos, que no tienen el carácter de los costes tradicionales procedentes del consumo de factores económicos, y que deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas.

De esta manera, la viabilidad para el establecimiento de un metodología común sobre el cálculo del «coste del ciclo de vida» está en el camino apropiado para ser resuelto, porque la formulación que en sus propuestas hagan los licitadores sobre los CCV que proponen obedecerán a los requerimientos del PCAP y serán comparables y susceptibles de comprobación mediante el examen o revisión de la auditoría de costes y precios de contratos públicos («auditoría de contratos») que es el motivo que inspira este blog.

Presentación de ofertas con descomposición de los costes del «ciclo de vida»

En el PCAP se debería exigir que en las contrataciones en las que se utilice el «coste del ciclo de vida» como criterio de adjudicación, los licitadores deban presentar sus ofertas con descomposición de los costes estimados, acompañados de sus valoraciones y/o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica y la previsión de esos costes. Particularmente son importantes las valoraciones y los datos técnicos de apoyo cuando los costes de la oferta económica se basan en unas proyecciones a futuro de costes históricos. Asimismo, es importante acompañar las variables y sus relaciones de estadística paramétrica utilizadas para poder evaluar la razonabilidad de esas estimaciones proyectadas hacia el futuro.

El objetivo al requerir estos datos, con una descomposición detallada de los costes, es el de poder realizar su evaluación y el análisis de los precios ofertados por la «auditoría de contratos» y, en última instancia, permitir al órgano de contratación poder negociar con el licitador un precio del contrato que sea justo y razonable.

Debido a que este tipo de contrataciones tiene características de una alta complejidad y donde la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio definitivo sea posible, seguramente sea más adecuado desarrollar un procedimiento de adjudicación que requiera negociaciones, ya sea con un «negociado con publicidad» o un «diálogo competitivo». A tales efectos, para que el órgano de contratación pueda negociar con la mayor precisión el precio cierto, aunque será determinable en todo caso el precio definitivo mediante la comprobación del coste admisible realmente incurrido en las diferentes etapas de la ejecución, necesita que el licitador incluya en la oferta económica «costes certificados» (declaración de los costes estimados de las prestaciones) y los «datos subyacentes de costes» que apoyen todos las valoraciones y estén basados en los hechos existentes hasta el momento en el que se alcanza el acuerdo sobre el precio al concluir las negociaciones. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en la base de auditoría para su examen por el auditor de contratos, que está al serviciod el órgano de contratación (artículo 102.7 c) de la LCSP/2017), y que soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta por el contratista licitador. Dichos datos se componen, entre otros, de los datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en factores tales como cotizaciones de proveedores, costes no recurrentes, decisiones de hacer o comprar y otras decisiones de gestión y sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, de las actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes de la oferta, y de las variables y relaciones paramétricas utilizadas para realizar las estimaciones de los costes futuros de las prestaciones.

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. Al contratista debería requerirse la presentación de una base de auditoría –es decir, los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

El PCAP debería contener los requisitos básicos relacionados con el coste certificado y los datos subyacentes del coste que soportan la oferta económica. Debe tenerse en cuenta que dichos datos deben ser presentados en el formato que se especifique en el PCAP, por lo que la mera disponibilidad de libros, registros y otros documentos para fines de verificación no constituye el envío de datos de costes certificados. Además, el licitador debe mostrar cómo se relacionan estos datos con los costes presentados en la oferta económica.

Al evaluar la oferta económica para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes que sirven de base a los propósitos de la auditoría de contratos para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, este debe requerir al auditor para que emita una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y/o datos subyacentes del coste) adecuada. Este requisito se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles. En el PCAP debería describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Y, también, debería establecer que el requisito de envío de datos de coste y/o datos subyacentes continúa hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar las negociaciones y se adjudica el contrato, porque el auditor de contratos utiliza su juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan están razonablemente disponibles y han sido enviados para ser evaluados y si esos datos pueden considerarse adecuados para la negociación de la oferta.

El libre acceso del auditor de contratos a los libros, registros y cualquier soporte de apoyo para conformar los «costes certificados» y/o los «datos subyacentes» que demuestran que están soportados, es fundamental. Si el auditor de contratos, que como se ha dicho trabaja para el órgano de contratación, no pudiera acceder al los datos que respaldan el «coste certificado» de la oferta, porque se lo impide o restringe el libre acceso el licitador, o las «datos subyacentes» que obtiene son tan deficientes que no se puede realizar un examen, entonces lo debe notificar al órgano de contratación las deficiencias y recomendarle que no acepte la oferta licitador por no ajustase a lo establecido en el PCAP.

Modelo para calcular el «coste del ciclo de vida» y el criterio de adjudicación

Obtenidas las ofertas de los licitadores en el formato establecido en el PCAP, con la descomposición de los costes estimados, y habiendo sido evaluados y calificados como aceptables el «coste certificado» y los «datos subyacentes» que lo respaldan por la «auditoría de contratos», solo entonces se pueden iniciar las negociaciones de las propuestas, en su caso, o proceder a la licitación con arreglo al modelo que se describe adelante.

Cuando haya alcanzado los acuerdos definitivos sobre los costes y la metodología de cálculo del beneficio, en el caso de desarrollar un procedimiento que requiera negociaciones, o en la licitación de uno ordinario (abierto o restringido), se procede a calcular específicamente el «coste del ciclo de vida» (como criterio de adjudicación) de cada oferta.

Este modelo permite calcular el «coste del ciclo de vida» referido al momento actual de la licitación y establece los criterios de valoración para determinar cuál es la mejor oferta. Sin embargo, aunque el CCV incluya elementos de coste intangibles, es decir las emisiones de CO₂ causadas por la producción de bienes y de servicios que tienen efectos medioambientales y que son valorables, en este post nos centramos en su evaluación a través de los costes que llamamos tradicionales o tangibles, dejando para el futuro, en otro post, la inclusión en el modelo de esos otros costes que son debidos a externalidades por las emisiones del carbono y sus efectos en el clima.

Esta metodología tiene en cuenta el factor del sistema de financiación de la empresa (su estructura de capital) y que es básico en este modelo. Porque llegada la empresa a su estructura de capital “óptima”, es decir aquella en la que hace mínimo su coste de capital –lo que paga por los intereses de la deuda externa y el rendimiento que reclaman los accionistas por mantener su inversión en la empresa– su coste medio ponderado de capital (CMPC) –o Weighted Average Cost of Capital (WACC)– es el mínimo valor del coste de capital que maximiza el valor de los beneficios futuros y, por tanto, el de la empresa.

Una de las razones que ha motivado mi elección por esta metodología basada en el Valor Capital es que ya es de general aceptación por algunas normas reglamentarias que desarrollan aspectos específicos de la contratación pública, como la revisión de precios. Sin embargo, el Real Decreto 55/2017 utiliza una tasa de descuento, la cual sería tomada de referencia en el caso que nos ocupa, que está muy por debajo del valor del CMPC que normalmente tienen la mayoría de las empresas y, para ellas, es casi imposible de alcanzar. Y, también, porque las empresas toman sus decisiones de inversión –un contrato representa de facto un “proyecto de inversión” para las empresas licitadoras– con base en su CMPC esperado y que es la tasa –consecuente con su estructura de capital– a la que descuentan los flujos de caja futuros de ese proyecto.

Para paliar en ellas posibles tensiones financieras, debido a la consideración de una tasa de descuento muy baja que les haga tomar la decisión de no concurrir al contrato porque el “proyecto de inversión” no les sea rentable; o deban asumir unos costes financieros que no pueden repercutir al contrato, ni siquiera pueden absorber con la negociación de un valor del beneficio mayor en el precio, y les exponga a una situación de debilidad financiera; o porque decidan salvar los inconvenientes anteriores camuflando y trasladando al contrato unos costes que son irreales o irrazonables, es el motivo por el cual, este modelo, brinda a los licitadores la opción de proponer en la oferta una tasa de descuento que esté dentro en la horquilla que comprende el valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos (artículo 10.2 del RD 55/2017) y su CMPC, cuyo cálculo, en todo caso, deberá ser respaldado con los «datos subyacentes» que lo soporten. Y como esta circunstancia sí que es diferencial, porque se modifica el valor actual del «coste del ciclo de vida» con la variación de la tasa de descuento –el mínimo valor de la tasa (el denominador), manteniendo constantes los costes estimados de producción y el beneficio propuestos por el licitador (el numerador), produce el mayor valor actualizado del «coste del ciclo de vida», y viceversa–, es por lo que los licitadores tendrán a proponer tasas de descuento lo más altas posible, pero se les debe imponer el límite de no rebasar el valor de su CMPC.

Por tanto, en este modelo, los criterios de valoración de la oferta basada en el «coste del ciclo de vida» son dos:

(1) el del menor valor actual de los costes del «ciclo de vida» admisibles que se proponen, y

(2) la tasa de descuento que se propone.

La base del modelo que se presenta, con una “perspectiva del cliente” y considerando la estructura de capital del licitador, está soportada en la metodología de la fórmula del valor capital, en la cual los términos de los pagos (costes y beneficio) son considerados que se producen al finalizar cada periodo:

t son los años, medidos en números enteros.
C_t es el coste del «ciclo de vida» admisible y estimado, propuesto en la oferta para el periodo t
B_t es el beneficio (ver entrada #134) que se propone en la oferta, dentro del límite de beneficio máximo calculado conforme a la metodología negociada y acordada para el periodo t
k es la tasa de descuento que se propone, expresada en tanto por uno, que podrá tener un valor comprendido entre tendrá un valor comprendido entre el del valor del rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años en los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos y el CMPC del contratista, tomado en la fecha de la licitación.

Para explicar este modelo de evaluación de ofertas, basado en criterio del mejor valor del «coste del ciclo de vida», lo haremos sobre el siguiente ejemplo:

La situación de partida es la de dos propuestas de costes del «ciclo de vida», de otros tantos licitadores, que previamente han sido evaluados y aceptados como admisibles los costes de las ofertas.

En los cuadros superior e inferior de las respectivas ofertas figuran los periodos del «ciclo de vida» (son dos) y el inicio (momento 0). En cada uno de ellos figuran los costes del «ciclo de vida» estimados; y los del inicio (cuando se produce la licitación), pueden corresponder a costes admisibles no recurrentes por la preparación de las ofertas en los que hayan incurrido los licitadores.

Seguidamente, se calculan los respectivos valores actualizados de la corriente de costes del «ciclo de vida» (sin incluir la propuesta del beneficio) a las que serían las tasas del RD 55/2017 y el CMPC de los licitadores en el momento de concurrir al contrato.

Los resultados del cálculo del Valor Capital permiten observar cómo, en las dos ofertas, un menor valor de la tasa k produce el mayor valor del coste del «ciclo de vida» (CCV) actualizado. Y que en las mismas condiciones, sin variar la corriente de los costes ni incluir en ellas el beneficio, la oferta nº 2 arroja un Valor Capital menor para el «coste del ciclo de vida» y, por tanto, es este criterio –el valor más bajo del CCV– el que decantaría sobre esta oferta la elección para su adjudicación.

A continuación, y a modo de conclusión, mediante una simulación en tres supuestos, cambiando las condiciones de las ofertas, con diferentes niveles de beneficio sobre los costes estimados del «ciclo de vida» –supongamos un beneficio máximo acordado del 10%– y diferentes tasas k de descuento, comprendidas entre la tasa del RD 55/2017 y los respectivos CMPC, se obtienen distintos valores del CCV que pueden hacer cambiar el resultado de la adjudicación conforme al siguiente sistema de puntuación.

Son dos los criterios de puntuación: El primero, es la razón entre la tasa fija del RD 55/2017 y la que propone el licitador (como máximo su CMPC); su valor más alto será de 1 cuando este sea igual a la tasa fija del RD 55/2017, y menor que 1 cuando sea superior. El segundo, es la razón entre el mayor CCV-VC obtenido de los costes estimados de las respectivas ofertas (sin incluir el beneficio) calculado a la tasa fija del RD 55/2017, y el que resulte de la oferta incluyendo el beneficio y la propuesta de tasa de descuento, que tomar valores menores o mayores que la unidad. La mayor suma de ambas razones hará elegible la oferta en la que recaerá la adjudicación.

CASO 1

CASO 2

CASO 3

Revisión de precios. Transporte regular de viajeros por carretera

#135

En esta entrada vamos a hacer un pequeño análisis de las fórmulas tipo de revisión de precios aplicables en los contratos de concesión de servicios de transporte regular de viajeros por carretera que han sido recientemente establecidas y aprobadas por el RD 75/2018, de 19 de febrero.

Esta norma reglamentaria nueva se emite al amparo de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, que estableció un nuevo régimen de actualización de valores monetarios de las variables económicas evitando la indexación de dichos valores a índices generales, como el Índice de Precios de Consumo (IPC), y de las reglas establecidas en el RD 55/2017, de 3 de febrero, que desarrolla dicha ley.

Conforme a dicha normativa general reguladora de la «revisión de precios» se establece el principio de que las variaciones admisibles de los valores monetarios de los precios, en el ámbito de aplicación de la contratación pública, solo pueden reflejarse en los «costes directos» del desempeño de la prestación de las obras, bienes y servicios que son objeto del contrato.

Por esa razón, se exige que en los contratos públicos que pueden ser objeto de revisión de precios, bien mediante la aplicación de «fórmulas-tipo» –como es el caso de los contratos que abarca esta nueva norma reglamentaria (el RD 75/2018)–, o bien mediante fórmulas singulares establecidas en los pliegos de los contratos específicos, deben reflejar la “estructura” de costes común para esa determinada tipología de contratos.

Lo primero que debemos conocer es que cuando la norma general reguladora de la desindexación se está refiriendo a la «estructura de costes» lo que en realidad está señalando exclusivamente es a los elementos del «coste directo» (en realidad solo algunos de ellos) que es asignable a la actividad del servicio o producción de la obra o el bien objeto de la prestación. En este caso (el del RD 75/2017), como es un servicio, a los elementos del «coste directo» de la actividad de prestar el servicio de transporte de viajeros por carretera con los medios adecuados (conductores, autobuses, materiales, etc)

Definiciones

También debemos conocer que según las siguientes definiciones se entiende por:

• el «coste de producción» (en bienes y servicios) está compuesto por el precio de adquisición de los factores humano, materias primas y de otros costes directos de los bienes o servicios consumidos y que son directamente imputables al producto o el servicio. También deberá añadirse la parte que razonablemente corresponda de los costes indirectamente imputables a dichos objetivos de coste, en la medida en que tales costes correspondan al periodo de producción, construcción o fabricación, se basen en el nivel de utilización de la capacidad normal de trabajo de los medios de producción y sean necesarios para la puesta del bien o del servicio en condiciones operativas, esto es, para que puedan cumplir con la función que le resulta propia.
• el «coste directo» (en bienes y servicios) son los consumos de factores directamente imputables al objetivo de costes porque se derivan de recursos cuyo consumo se puede medir y asignar de forma inequívoca a un determinado producto o servicio.

Por tanto echo en falta que, al menos, esta nueva norma reglamentaria dijera (en la exposición de motivos) si se ha hecho alguna encuesta o estudio sobre las empresas del sector del transporte de viajeros por carretera para averiguar cuáles son los elementos del coste directo asignable al servicio del transporte que va a ser el objeto de los futuros contratos de concesión. Es decir, los elementos y su ponderación que forman parte de la estructura de costes de la fórmula-tipo. Y si están todos los elementos que son en la estructura de costes o solo se han escogido unos pocos y, en este caso, cuáles han sido los criterios para desechar a los que faltan.

Elementos del coste seleccionados

Los elementos del coste directo que han sido seleccionados por el RD 75/2017 para constituir la estructura de costes de la fórmula-tipo se relacionan en el ANEXO I del RD, y son:

• PR: Costes de Personal de Conducción (sueldos y salarios).
• MP: Costes de Mantenimiento de vehículos - mano de obra (sueldos y salarios).
• MR: Costes de Mantenimiento de vehículos – repuestos (materiales).
• N: Costes de Neumáticos (materiales).
• CE: Costes por Canon de Estación (otros costes directos de servicios).
• G: Costes de Gasóleo de Automoción (otros costes directos por consumos de combustible).

Pero podía haber otros consumos de factores (costes directos) sobre los que se puede hacer una asignación y medida inequívoca, como por ejemplo los lubricantes que utiliza el vehículo para su funcionamiento y el seguro contra accidentes del vehículo, que no se debe confundir con el seguro obligatorio de viajeros (SOV), cuya obligación del transportista de ser el tomador está establecida en el RD 1575/1989, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Seguro Obligatorio de Viajeros, que ampara a todo viajero que utilice medios de locomoción destinados al transporte público colectivo de personas, pero cuyo importe puede repercutir el transportista al usuario, incorporándolo al precio del billete; y como recupera el importe de la prima por los usuarios del servicio, no se puede inferir que sea un coste de servicio.

No obstante lo anterior, las definiciones en el RD 75/2017 de esos elementos del coste (hemos dado por sentado que son del coste directo) son demasiado genéricas y admiten interpretaciones que pueden ser equívocas, incluso se pueden llegar a incluir «costes indirectos» en ellos, como, por ejemplo, la depreciación de los activos (los vehículos) a través de los costes del mantenimiento y los cánones de estacionamiento. Por tanto, considero que deberían haber quedado definidos con precisión cuáles son los consumos de los factores asociados a cada elemento de coste y cuál es su medida, si por ejemplo en el tiempo de horas/hombre del personal de conducción y de mantenimiento por cada categoría laboral (nivel de formación, capacitación, antigüedad, etc) del personal o en unidades de piezas en los repuestos

La “estructura” de los costes directos que componen la fórmula-tipo

En el ANEXO II del RD 75/2017 se señalan ocho fórmulas-tipo que, cada una de ellas, tiene una diferente estructura de costes, es decir el pese que se otorga a cada elemento del coste directo admisible en la fórmula. Tomando como ejemplo la primera de ellas, la Fórmula 1: ruta con autocar recorrido corto y uso de estación

• 27% a PR: Costes de Personal de Conducción
• 4% a MP: Costes de Mantenimiento de vehículos.
• 4% a MR: Costes de Mantenimiento de vehículos – repuestos (materiales).
• 2% a N: Costes de Neumáticos (materiales).
• 4% a CE: Costes por Canon de Estación (otros costes directos de servicios).
• 24% G: Costes de Gasóleo de Automoción (otros costes directos por consumos de combustible).
• el 35% restante se supone que son el resto de coste indirectos de producción que no entran en la fórmula.

Hubiera sido también conveniente obtener la explicación del porqué y cómo se ha llegado a esas estructuras del coste y por qué las ponderaciones varían en las 8 fórmulas, sobre todo la Fórmula 4 de ruta microbús con uso de estación donde la ponderación de la conducción es del 47% y el combustible del 14% ¿será porque en estas rutas se utilizan vehículos eléctricos?. Quizá eso es lo que sucede.
No obstante, difieren poco las estructuras de costes de estas fórmulas-tipo (excepto las de las rutas de microbuses que previsiblemente utilicen vehículos eléctricos) de las que encontrado en un contrato tomado al azar de la página web del Ministerio de Fomento, cuando en este se eliminan los dos elementos de coste (amortización y los seguros) que ahora no se incluyen en las fórmulas tipo.

Conclusión

No cabe duda que después de la aparición del RD 55/2017 muchos pensamos, a la vista de las dificultades y esfuerzo que entraña el procedimiento para determinar una fórmula de revisión de precios singular del contrato –aunque eso no nos puede llevar a pensar que es una desafío imposible (ver entradas #117, #118 y #122 de este blog)– que difícilmente se iba a aplicar la revisión de precios en aquellos contratos para los que no hubiera una establecida previamente una fórmula-tipo. Y aquí está la primera de ellas y pienso que veremos más.

Sin embargo, a pesar de las facilidades más que evidentes que proporciona una norma de este tipo y la tranquilidad para el órgano de contratación, sigo pensando en cómo se ha determinado la estructura de costes de cada fórmula-tipo y si realmente se corresponden con las estructura general (o media) de los costes de las empresas que operan en el sector del transporte por carretera, porque no tenemos ninguna pista sobre si se ha realizado alguna encuesta, análisis y/o estudios que soporten tales estructuras de costes.

El «coste del ciclo de vida». Cuando el «beneficio» forma parte del precio del contrato

#134

El «precio» es la cantidad que se le abona al contratista en función de la prestación realmente ejecutada, por lo que a los efectos de esta entrada y, además, por la manera en que lo he venido tratado en posts anteriores, “Precio” significa «coste» más algún «beneficio» aplicable al contrato. Y el «coste» de la prestación del contrato, como puede ser el referido al del «ciclo de vida», incluye el valor de los consumos de los factores listados en los incisos a) y b) del artículo 148.2 de la Ley 9/2017, con lo cual el «beneficio» al que tiene derecho el contratista figura separadamente como un sumando del «precio». Pero también el «beneficio» del contratista, en ocasiones, puede no estar segregado del «coste» e incluirse como una tasa o porcentaje de recargo integrado en la valoración del propio «coste» –circunstancia que es habitual en las contrataciones a precio fijo adjudicadas en los procedimientos abiertos–, con lo cual se produce que la línea que separa los conceptos del «precio» y del «coste» se difumina y ambos parecen ser de la misma sustancia (ver artículo 145.1 de la Ley 9/2017 sobre los requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato)^[1]. Porque solo es en el artículo 102.7 de la Ley 9/2017 el único precepto en el que se diferencia con nitidez que el «coste» y el «beneficio» no son la misma cosa y que juntos constituyen el «precio» del contrato.

Por tanto, hechas las aclaraciones anteriores, en aquellas contrataciones cuyo criterio de adjudicación sea el «coste del ciclo de vida» no puede quedar al margen la consideración del «beneficio» que espera obtener el contratista que acude a la licitación y su consiguiente análisis. Porque, al igual que el «coste», el «beneficio» es una parte del precio final del contrato, ya sea porque se incluya en aquél como una tasa o porcentaje de recargo o figure como elemento por separado del «coste» en el «precio». Pero en cualquiera de ambos casos, debe realizarse un análisis de su razonabilidad y ser establecida, en el caso que proceda, una metodología para su determinación y cálculo.

(a) Generalidades

Los siguientes párrafos prescriben las políticas para el establecimiento y negociación del beneficio, basado en el análisis de costes. Estas políticas, a las que ya me referí en la entrada #48 de este blog, son de común aplicación a cualquier contratación que requiera negociaciones (procedimiento negociado con publicidad, diálogo competitivo y la asociación para la innovación) y, también, en los procedimientos de adjudicación ordinarios (abierto y restringido), en los que el criterio de adjudicación sea el referido al «coste». Y en el contexto particular del «coste del ciclo de vida» se debe tener en cuenta que:

1. En un procedimiento en donde el criterio de adjudicación se basa en el coste, los objetivos de la negociación del beneficio no representan necesariamente la obtención de un ingreso neto para los contratistas. Más bien, debería ser un elemento de la posible remuneración total que los contratistas pueden recibir por el desempeño del contrato más allá de los costes admisibles en los que incurran. Este posible elemento de remuneración y la estimación de los costes admisibles que se tendrán que asumir en la ejecución del contrato en su conjunto, equivalen al objetivo total del precio del contrato, que debe ser en los términos que establece el precepto del artículo 102.3^[2] de la Ley 9/2017. Así como los costes reales incurridos pueden diferir de los costes estimados en la oferta, también el beneficio del contratista puede variar respecto de la ganancia negociada, debido a factores tales como:
   • la eficiencia en el desempeño del contrato,
   • los costes incurridos que el órgano de contratación no reconoce como admisibles,
   • el haber rebasado el precio máximo cuando el contrato se adjudicó con un precio provisional (circunstancias del artículo 102.7 de la Ley 9/2017 cuando el contrato es negociado y se inicia con un precio provisional),
   • la metodología acordada para el cálculo del beneficio (que puede estar basada en un enfoque estructurado, como se verá más adelante), y
   • el tipo de contrato y la determinación del precio –coste y costas, coste incurrido más margen de beneficios, margen fijo con incentivos en el ahorro de costes; o, costes compartidos (ver entrada #85)–.
2. El órgano de contratación debe tener interés en ofrecer oportunidades de beneficio a los contratistas en cantidad suficiente para estimular el rendimiento y ejecución eficiente de los contratos, atraer las mejores capacidades de las empresas (grandes y pequeñas) y mantener una base industrial viable.
3. Tanto el órgano de contratación como los contratistas deberían preocuparse por las ganancias como un factor motivador para el desempeño eficiente y efectivo de los contratos. Las negociaciones destinadas simplemente a reducir los precios reduciendo los beneficios, sin un reconocimiento apropiado de la función del beneficio, no deben ser el interés del órgano de contratación, porque eso también repercute negativamente en los salarios de los trabajadores del contratista o su dejación por preocupaciones de tipo medioambiental. La negociación de precios que lleven al licitador a esperar unas ganancias extremadamente bajas, no le proporcionan una motivación adecuada para el rendimiento óptimo del contrato; por eso, el uso de promedios históricos o la aplicación automática de porcentajes predeterminados a los costes totales estimados, no son las prácticas más adecuada que debe realizar el órgano de contratación.

(b) Políticas.

Los enfoques estructurados (ver el apartado (d) de este artículo) para determinar los objetivos de beneficio proporcionan una buena disciplina para asegurar que se consideren todos los factores relevantes en esta materia. Por tanto, debería el órgano de contratación:

1. Utilizar un enfoque estructurado para determinar el objetivo de beneficio en aquellas adquisiciones que requieren un análisis de costes (como es el caso que nos ocupa del «coste del ciclo de vida»; y
2. (Prescribir exenciones específicas para situaciones en las que el uso obligatorio de un enfoque estructurado sería claramente inapropiado o poco eficiente (el caso de procedimientos de adjudicación ordinarios).

Un órgano de contratación puede utilizar, si lo estima adecuado y pertinente a las circunstancias y tipo de contratación que desarrolla, el enfoque estructurado para la determinación del beneficio que haya utilizado otro órgano de contratación.

(c) Responsabilidades del órgano de contratación

1. Cuando la negociación del precio no se basa en el análisis de costes, los órganos de contratación no tienen por qué estar obligados a utilizar un enfoque estructurado para determinar los objetivos de beneficio, como ya se ha dicho, por ejemplo, en procedimientos abiertos y restringidos de adjudicación.
2. Cuando la negociación de precios se basa en el análisis de costes, los órganos de contratación deberían utilizar un enfoque estructurado que lo usarán para negociar las ganancias del licitador. Pero cuando no se utiliza un enfoque estructurado, a pesar de haber hecho un análisis de los costes, los órganos de contratación deben cumplir con lo referido en el apartado (d)1. de este artículo, al desarrollar los objetivos de negociación de ganancias.
3. Los órganos de contratación utilizarán el monto del objetivo de costes de la posición negociadora como base para establecer también el objetivo de beneficio de su posición negociadora. Antes de aplicar los factores o porcentajes de beneficio, el órgano de contratación excluirá de la base de los costes la suma de los gastos soportados por el contratista en la adquisición de equipos, si dichos equipos se cargarán directamente al contrato. Antes de aplicar los factores o porcentajes de ganancias, el órgano de contratación excluirá de la base de cálculo cualquier coste que tenga origen, o se derive, de gastos financieros, o de costes financieros FCoM (Facility Cost of Money) de las instalaciones puestas al servicio de la ejecución del contrato. El contratista debe identificar estar instalaciones e incluir en su Propuesta Electrónica de Costes (PEC) su estimación de costes FCoM, si fuera permitido su reembolso por el PCAP.
4. Limitaciones en la fijación de porcentajes de beneficio:

   (i) El órgano de contratación no debería negociar un beneficio que exceda, si las hubiera, las limitaciones legales impuestas por los reglamentos, sin embargo:

   • (A) Para trabajos experimentales de investigación y desarrollo (compra pública precomercial y compra pública de tecnología innovadora), el beneficio no debería exceder el 15 por ciento del coste estimado del contrato, excluyendo la ganancia.
   • (B) Para servicios de arquitectura e ingeniería que incluyan producción y entrega de diseños, planos, dibujos y especificaciones para obras públicas o servicios públicos, el beneficio no debería exceder el 6 por ciento del coste estimado para la construcción, sin incluir beneficio.
   • (C) Para otros contratos de precio fijo, por ejemplo los adjudicados en procedimientos abiertos y restringidos, el beneficio no debería exceder el 10 por ciento del coste estimado del contrato, excluyendo la ganancia.

   (ii) Es el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares el documento que respalda la determinación de precios justos y razonables y también determina los límites para la negociación del precio del contrato.

5. El órgano de contratación no debería exigir a ningún que presente desgloses o justificaciones documentadas que respalden su objetivo de beneficio o ganancia, pero puede considerarlo si éste lo presenta voluntariamente.
6. Si un modificado del contrato exige esencialmente el mismo tipo y combinación de trabajo que el contrato básico (o principal) y tiene un valor en euros relativamente pequeño en comparación con el valor total del contrato, el órgano de contratación puede utilizar la tasa de beneficio del contrato principal como objetivo para ese modificado. Pero si el modificado se aproxima o alcanza el importe máximo permitido para éstos, entonces debería utilizar un enfoque estructurado de negociación del beneficio.

(d) Enfoques estructurados de análisis de beneficios

1. Factores comunes. A menos que sea claramente inapropiado o no aplicable, cada factor esbozado en los párrafos (i) a (vi) siguientes de este apartado también deberían serán considerados en el análisis de los beneficios por los órganos de contratación si no están usando un enfoque estructurado como los que se proponen seguidamente:

   (i) El esfuerzo del contratista. Este factor mide la complejidad del trabajo y los recursos requeridos del posible contratista para el desempeño del contrato. Se deben proporcionar mayores oportunidades de beneficios en contratos que requieren un alto grado de destreza profesional y gerencial, y para posibles contratistas cuyas habilidades, instalaciones y activos técnicos puedan conducir a un rendimiento eficiente y económico del contrato. Los subfactores de los párrafos (A) a (D) de este inciso se considerarán para determinar el esfuerzo del contratista, pero se pueden modificar en situaciones específicas para acomodar las diferentes categorías de costes utilizadas por los agentes económicos y que figuran en la siguiente lista:

   • (A) adquisición de materiales. Este subfactor mide el esfuerzo gerencial y técnico necesario para obtener las piezas y el material necesarios, los artículos subcontratados y las herramientas especiales. Las consideraciones incluyen la complejidad de los artículos requeridos, el número de órdenes de compra que hay que tramitar y subcontrataciones que se otorgarán y administrarán; si hay fuentes establecidas disponibles o se precisan nuevas, o se deben desarrollar fuentes secundarias, y si el material se obtendrá a través de órdenes de compra rutinarias o a través de subcontratos complejos que requiere especificaciones detalladas. Por tanto, la consideración del porcentaje de beneficio debe corresponder al esfuerzo administrativo y técnico involucrado.
   • (B) Implicación de trabajo directo. Este subfactor mide la contribución de la mano de obra directa (particularmente la de mayor cualificación de ingeniería), de fabricación y otros trabajos para convertir las materias primas, los datos y los artículos subcontratados en los artículos del contrato. Las consideraciones incluyen la diversidad de capacidades y habilidades laborales de ingeniería, científicas y de fabricación que son necesarios, y la cantidad y calidad de supervisión y coordinación necesarias para realizar la tarea del contrato.
   • (C) Costes indirectos de fabricación relacionados con la conversión de factores adquiridos en artículos del contrato. Este subfactor mide cuánto contribuyen los costes indirectos de fabricación al rendimiento del contrato. Las imputaciones de costes indirectos a través del coste directo de la mano de obra se les deberían dar la consideración de obtener ganancia si se trataran como una parte de la mano de obra directa. Es decir, cuando se aplica una tarifa de la mano de obra directa que incluye el coste directo de la categoría laborar y el recargo correspondiente de costes indirectos de fabricación. Los otros elementos de los costes indirectos deben evaluarse para determinar si merecen sulo una consideración de utilidad limitada debido a su naturaleza de rutina, o son elementos que contribuyen significativamente al contrato propuesto (costes indirectos de fabricación) y deben formar parte de la tarifa horaria de la mano de obra directa como un recargo.
   • (D) Gastos generales y de Administración. Este subfactor mide los otros costes indirectos del contratista y los gastos generales y administrativos (G&A), su composición y cuánto contribuyen al desempeño del contrato. Las consideraciones incluyen cómo se trataría a las agrupaciones generales de estos costes indirectos si fueran aplicados como recargo de la mano de obra directa, porque los elementos agrupados en el G&A contribuyen significativamente al contrato y deben tratarse como un recargo de la mano de obra directa o, por el contrario, son gastos rutinarios o no requieren un esfuerzo de gestión inusual o especial atención.

   (ii) Riesgo de coste del contrato.

   • (A) Este factor mide el grado de asunción de costes de las operaciones derivadas del contrato y el riesgo asociado que el posible contratista asumirá como resultado del tipo de contrato considerando la confiabilidad del coste estimado en relación con la complejidad y duración de la tarea del contrato. La determinación del tipo de contrato debe estar estrechamente relacionada con los riesgos involucrados en el desempeño del contrato, para que sea oportuno, rentable y eficiente. Este factor debería compensar proporcionalmente a los contratistas por asumir mayores riesgos de costes.
   • (B) El contratista asume el mayor riesgo de coste en un contrato de precios fijos (por ejemplo en los procedimientos abiertos) cuando el precio es muy ajustado, según el cual se compromete a llevar a cabo una empresa compleja a tiempo y a un precio predeterminado. Sin embargo, algunos contratos de precio fijo pueden implicar un riesgo de coste sustancialmente menor que otros porque, por ejemplo, la tarea contractual es menos compleja o muchos de los costes del contratista se conocen en el momento de la adjudicación, en cuyo caso el factor de riesgo debería reducirse. El contratista asume un menor riesgo de coste en los contratos de coste reembolsable, en los que el precio se determina por el coste incurrido más un porcentaje de beneficio que valora el esfuerzo. En virtud de estos contratos se le reembolsan los costes incurridos que son asignables y admisibles, más la tarifa de beneficio fija.
   • (C) Al evaluar la asunción del riesgo de coste, los órganos de contratación deberán, excepto en circunstancias inusuales, tratar la mano de obra directa y los materiales como contrataciones de coste reembolsable más cuota de beneficio.

   (iii) Programas socioeconómicos.

   • Este factor mide el grado de apoyo que se otorga a las empresas que participan en programas sociales y de igualdad, a las que contratan a personas con minusvalías, discapacitados o en riesgo de exclusión social, a mujeres y a parados de larga duración, y si se trata de microempresas o empresas que desarrollan su actividad en sectores de economía social responsable. A todas ellas se debería proporcionar una mayor oportunidad de ganancias a los contratistas que están mostrado activamente la aplicación en su gestión empresarial iniciativas en estos programas.

   (iv) Inversiones de capital y medioambiental.

   • Este factor tiene en cuenta la contribución de las inversiones de los contratistas al rendimiento eficiente y económico del contrato, así como en la utilización de fuentes de energía limpias, el ahorro energético y la gestión apropiada de sus residuos.

   (v) Control de costes y otros logros pasados.

   • Este factor permite oportunidades de ganancias adicionales a un posible contratista que ha demostrado previamente su capacidad para realizar tareas similares de manera efectiva y económica. Además, se deben considerar las medidas tomadas por el posible contratista que resulten en mejoras en la productividad y otros logros de reducción de costes que beneficiarán el contrato.

   (vi) Desarrollo independiente.

   • Bajo este factor, el contratista puede recibir oportunidades de ganancias adicionales en reconocimiento de los esfuerzos de investigación, desarrollo e innovación relevantes para el objeto final del contrato y que lo haya hecho sin haber obtenido por ello ayudas oficiales ni subvenciones. El órgano de contratación debería considerar si el coste de investigación y desarrollo se recuperó directa o indirectamente de fuentes gubernamentales.

2. Factores adicionales. Con el fin de fomentar el logro de objetivos de políticas públicas, cada órgano de contratación puede incluir factores adicionales en su enfoque estructurado o tenerlos en cuenta en el análisis de los beneficios de las acciones contractuales individuales.
3. Enfoque financiero. La orientación acerca de cómo determinar el factor «beneficio» de una manera estructurada, bajo la perspectiva financiera, la he desarrollado en la entrada #49 de este blog, a la que cabe añadir las consideraciones de los factores comunes y adicionales citados anteriormente. Y a ella sugiero al lector que se dirija si desea conocer más acerca de mi propuesta de enfoque estructurado para la determinación del beneficio en contrataciones que se adjudican con base en un criterio de costes.

---

¹ Artículo 145 de la Ley 9/2017
"1. La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio.
Previa justificación en el expediente, los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en un planteamiento que atienda a la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 148".

² “Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado …”